Регион и районирование в региональной экономике

Из лекции по ЭР – в ЦПКРО

Регион в региональной экономике, как мы видели, является основным объектам исследования. Ему уделяется повышенное внимание. Это объект хозяйствования и управления, а само районообразование и связанное с ним районирование территории (выделение районов) рассматриваются соответственно как важнейшая часть теории региональной экономики и метод исследования, познания социально-экономических и природных процессов, эколого-социально-экономических структур на территории. Используя терминологию видного отечественного ученого Н.Н. Колосовского, можно сказать, что регион, район — это такое же исходное понятие в региональной экономике, как и учение о числе в математике, о материи и энергии — в физике, о клетке — в биологии.

Универсального определения региона, пригодного «на все случаи жизни», не существует, если не считать известного из литературы его теоретического толкова­ния: «это территория (геотория), по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и обладающая един­ством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостнос­тью, причем эта целостность — объективное условие и закономер­ный результат развития данной территории» (Э.Б.Алаев, 1983).

Под регионом понимают территорию, отличающуюся от других территорий совокупностью каких-либо составляющих ее взаимосвязанных признаков или явлений. Под регионами понимаются участки территории (территориально-хозяйственные образования), выделенные по определенным признакам.

Такими отличительными признаками при выделении регионов могут быть степень освоенности территории, системность организации хозяйства на территории, административно-территориальное устройство, комфортность условий жизни и др. Большое многообразие в целевом делении территории страны на районы позволяет все­сторонне и качественно ее исследовать.

Единство, целостность региона понимается в российской региональной науке как объективное условие и закономерный результат развития территории.

Официальное определение термина «регион» содержится в Указе Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В нем под регионом понимается часть территории России, «общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий». Если понимать под перечисленными общностями признаки, то эти определения идентичны.

Объективность существования регионов создает условия для их выделения и научного управления экономикой страны. Крупнейший исследователь в области экономического районирования профессор Московского государственного университета Н.Н. Колосовский среди множества направлений научного познания регионов придавал проблеме выделения районов первостепенное значение. Ее решение имеет самостоятельное большое научное и практическое значение.

Дискуссионность понятий район и регион

Значение термина «район» и его зарубежного аналога «регион» содержится во многих учебниках, энциклопедиях, научных работах. В самом широком смысле это единица деления территории по каким-либо признакам.

Слово «район» в русском языке употребляется по крайней мере в трех значениях. Во-первых, оно используется в бытовой речи, когда хотят указать примерное место или даже время какого-то события. Например, «встретимся в районе станции метро «N» в районе 11 часов». Второе значение – официальное название единицы административного деления в нашей стране. Например, Орловский район Кировской области. Правда, теперь они носят более сложное название: «муниципальное образование». Наконец, в третьем значении это слово применяется в науке для территориальных выделов разной природы, устанавливаемых и исследуемых географическими науками. Некоторые научно обоснованные варианты разделения на районы, границы районов закрепляются законодательным порядком.

Труднее определить различия терминов «район» и «регион» в отечественной науке. Регион или район? Традиционное употребление в русском языке этих двух родственных терминов имеет запутанную историю. При этом предпринимавшиеся попытки вытеснения термина «ре­гион» как иноязычного оказались столь же безуспешными, сколь и неоправданными. Во-первых, кажущийся русским термин «рай­он» на самом деле имеет иностранное происхождение. Особенно употребим он во французском и испанском языках. Во-вторых, за многие десятилетия употребления каждый из терминов приоб­рел свою неустранимую специфику (хотя элементы общности до сих пор превалируют, что позволяет их зачастую использовать как синонимы). Более универсальным и соответственно менее стро­гим термином является «район», диапазон значений которого ва­рьирует весьма широко: от выражения «европейский район» до таких словосочетаний, как «районная овощная база», «районная поликлиника», «районная библиотека» и т.д. Характерным атри­бутом многих его значений является привязка к политико-адми­нистративному делению России, где он выполняет «монополь­ные» функции.

Термин «регион» в русском языке используется для обозначе­ния достаточно крупных физико-географических, экономико-гео­графических, геополитических и других территориальных таксо­нов и немыслим в таких выражениях, как, например, региональ­ная овощная база. Конечно, в ряде случаев регионы могут объеди­нять даже несколько низовых административных районов, однако это скорее исключение из общего правила. В соответствии с уко­ренившейся в последние годы традицией, минимальным по тер­ритории административно-территориальным ареалом, именуемым регионом, является субъект Российской Федерации.

Разумеется, эти нюансы имеют скорее академический инте­рес, поскольку в переводе на большинство языков мира упомяну­тые понятия «сливаются» воедино, как бы демонстрируя тот факт, что это лишь наша — искусственная «русская боль».

Наиболее часто термин «регион» употребляется в отношении крупных частей, на которые подразделяют политическую карту мира. Например, Азиатско-Тихоокеанский регион, Ближневосточный регион и т.п. В другом случае регионом называют территорию субъекта Российской Федерации. Иногда употребляют термин «регион» как синоним слова «район», иногда для обозначения территории значительной по размерам, но не являющейся таксономической единицей.

Наличие внутренних территориальных различий в стране опреде­ляет необходимость районирования, предполагает их учет при разработке сетки административно-территориального деления и сетки эко­номических районов данной страны.

Экономическое районирование – это деление территории страны на экономически целостные части, которые отличаются друг от друга своей специализацией и структурой хозяйства, а также особенностями ЭГП. Экономическое районирование особенно важно для государств собширной территорией и разнообразным ПРП. Поэтому Россия может называться Родиной экономического районирования.

Экономический район — это территориально и экономически це­лостная часть хозяйства страны, характеризующаяся своеобразием природных, исторических и экономических условий, а также истори­чески сложившейся на основе территориального разделения труда специализацией хозяйства, наличием внутрирайонных устойчивых и интенсивных хозяйственных связей. Экономический район как ба­зовая структурная единица в экономическом районировании является объективной территориальной категорией и представляет собой про­изводное от развития производительных сил и природопользования на данной территории, имеет характерные природные, исторические, экономические и некоторые другие черты. Экономическое райониро­вание является территориальной основой для управления хозяйством самого большого по территории государства в мире — России.

Первые работы по делению страны на части были проведены в 18 веке.

Но это были подходы к районированию. Теоретические основы были сформулированы значительно позднее.

Первые обстоятельные работы в области экономического райони­рования России были выполнены во второй половине XVIII в. Х.А. Че­ботаревым (1776 г. — «Географическое методическое описание Россий­ской империи»), СИ. Плещеевым (1786 г. — «Обозрение Российской империи»), Н.П. Огаревым (1847 г. — «Опыт статистического рас­пределения Российской империи»). В XIX в. появились работы К.И. Арсеньева (1818 г. — «Обозрение физического состояния Рос­сии»; 1842 г. — «Карта промышленности Европейской России»), П.П. Семенова-Тянь-Шанского (1871 г. и 1880 г. «Статистика поземель­ной собственности и населенных мест Европейской России»), Д.И. Мен­делеева (1893 г.). В начале XX в. — П.П. Семенова-Тянь-Шанского и Н.Н. Штруппа (1911 г. — «Торговля и промышленность Европей­ской России по районам»), А.И. Скворцова, А.Н. Челинцева и некото­рых других исследователей и практиков.

Большую роль сыграли ученые К.И. Арсеньев (1789-1865), Н.П. Огарёв, П.П. Семенов-Тян-Шанский. Арсеньев разделил Россию на 10 пространств (районов) и дал их подробное описание. Николай Платонович Огарёв (1813-77гг.) сыграл особую роль в разработке методологических основ экономического районирования. Он разрабатывал идеи федеративного устройства страны и делил её на районы. Район, по Огарёву, это реально существующий объект, а не простая «игра ума». В основу выделения районов должны быть положены различия в хозяйственной деятельности. Экономическое районирование должно опираться на законы политической экономии, т.к. процесс районообразования – объективный процесс общественной жизни.

Пётр Петрович Семёнов-Тян-Шанский (1827-1914) предложил деление России на 12 районов (позднее число их было увеличено до 19). Его районирование использовалось до появления сетки районов Госплана в 20-х гг. При выделении районов учитывал различия в природных условиях, особенностях ведения сельского хозяйства, размещения населения, особенностях исторического развития. Заслуга учёного в том, что он:

а) впервые разделил центр на Центральный и Центрально-Чернозёмный;

б) указал на районообразующую роль Волги.

После революции советское правительство стало уделять существенное внимание экономическому районированию страны. В СССР (1922—1991), в том числе и в первую очередь в России, была создана лучшая в мире районная школа эконо­мической географии. Основателями и основными разработчиками ба­зовых идей и положений районной школы были Н.Н. Баранский (1881-1963), Н.Н. Колосовский (1891-1954), Ю.Г. Саушкин (1911-1982). В середине 1970-х гг. была создана новая ветвь экономической науки — региональная экономика; первые отечественные труды в этом направлении издал Н.Н. Некрасов (1906—1984).

Для реализации разработанного и принятого в 1920 г. Государ­ственного плана электрификации России (ГОЭЛРО) были выделены восемь районов: Северный, Центрально-Промышленный, Южный, Приволжский, Уральский, Кавказский, Западно-Сибирский, Турке­станский. Но в плане ГОЭЛРО экономическое районирование не охватывало всю территорию страны, оно не распространялось на Вос­точную Сибирь и Дальний Восток.

В 1920 году была создана государственная комиссия по электрификации России. В основу плана ГОЭЛРО были положены перспективы развития электроэнергетики в районах страны. План явился основой для разработки Госпланом в 1921 году сетки из 21 экономического района: Центрально-Промышленного, Централь­но-Черноземного, Северо-Западного, Северо-Восточного, Вятско-Ветлужского, Средневолжского, Нижневолжского, Западного, Юго- Западного, Южного горно-промышленного, Кавказского, Уральского, Обского, Кузнецко-Алтайского, Енисейского, Ленско-Байкальского, Якутского, Дальневосточного и вне России — Западно-Казахстанского, Восточно-Казахстанского и Среднеазиатского.

В плане ГОЭЛРО предложены принципы экономического районирования, перечень которых в течение ряда десятилетий дополнялся.

1) Экономической принцип. Заключался в том, что экономическим районом должна считаться территория, которая, благодаря использованию сочетания местных ресурсов, является одним из звеньев в народном хозяйстве страны и способствует достижению максимального экономического эффекта в масштабах всего государства.

2) Таким образом, достигались важные результаты: районы специализировались на тех отраслях, которые в них могут быть развиты наиболее полно, а обмен между районами сводится к необходимому количеству целесообразно направляемых товаров.

3) Национальный – совпадение границ районов с границами национальных образований.

4) Исторический

5) Наличие крупного центра

6) Участие а ТРТ

7) Управляемость.

За годы Советской власти сетка экономических районов неоднократно корректировалась.

В 1938—1940 гг. была разработана и утверждена Правительством СССР новая сетка укрупненных 13 экономических районов СССР: Центр, Северо-Западный, Европейский Север, Поволжье, Северный Кавказ и Нижний Дон, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток и вне России — Юг (Украинская ССР и Молдавская ССР), Запад (Белорусская ССР, Литовская ССР, Латвийская ССР, Эстонская ССР), Закавказье (Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР), Средняя Азия и Казахстан (Казахская ССР, Узбекская ССР, Киргизская ССР, Таджикская ССР, Туркмен­ская ССР).

Современная сетка районирования фактически сформировалась в 1963 г., когда сетку экономического районирования СССР снова уточ­нили, выделив на основе учёта природных и экономических особенностей 18 крупных экономических районов, в том числе в Рос­сийской Федерации — 10, на Украине – 3, прибалтийские республики и Калининградская область составили Прибалтийский экономический район и т.д.

В 1982 г. в стране стало 19 экономических районов, в том числе в Российской Федерации — 11 районов: Северо-Западный, Северный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволж­ский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. СЗР был разделён на Северный и СЗР.

Выделяются таксономические уровни экономического районирования:

1) Экономические зоны – группы экономических районов (8+3). Они отличаются степенью хозяйственной освоенности, отраслями специализации. На Западе развиты трудоёмкие и наукоёмкие отрасти. Восток является топливно-энергетической и сырьевой базой страны.

2) 11 экономических районов.

Экономические районы – это достаточно мощные хозяйственные подразделения с числом жителей от 5 до 30 млн. чел. и территорией от 270 до 6200 тыс. км2. Эти параметры соответствуют размерам среднеевропейских государств. Все районы сформированы из субъектов РФ, без нарушения их границ.

Выделение экономических районов составляет сложную методическую задачу, особенно в условиях резко неравномерного размещения хозяйства страны, больших контрастов в уровне освоенности, заселенности, природно-ресурсных условий. Поэтому выделенные районы сильно различаются между собой.

Имеется ряд спорных моментов в экономическом районировании.

3) Субъекты Федерации

4) Микрорайонирование.

Установление границ районов исходило из экономического принципа, но осложнялось наличием политических и административных границ. Так в своё время, единый в экономическом отношении Кавказский район был по политическим соображениям разбит на Северо-Кавказский и Закавказье с его тремя союзными республиками. Единый Донбасс пришлось разбить на две части, из которых западная отошла в состав Украины. Аналогичным образом решался вопрос и для автономных республик. Так, Башкирия в ее равнинной западной части безусловно должна быть отнесена к Поволжью, а горная восточная часть - к Уральскому району. Но при всех вариантах районированию республику пришлось рассматривать как единое целое, и она так и «гуляла» из Уральского в Поволжский район и обратно.

Точно так же Якутия в западной своей части, безусловно, относится к Восточной Сибири, тогда как весь ее северо-восток и юг явно тяготеют к Дальнему Востоку, в результате чего вся Якутия относится к Дальневосточному району. Этот же принцип был распространен и на области, особенно вытянутые по параллели. Такова Оренбургская область. Восток – это безусловно Урал, а весь Запад – Поволжье и входил когда-то в Самарскую губернию. Аналогичным образом Вологодская область в западной своей части относится к Северо-Западному району и когда-то входила в состав Новгородской губернии, а потом Ленинградской области, а восток тяготеет к Северному району. Юг Кировской области (Вятские Поляны) зажат между Поволжским Татарстаном и Уральской Удмуртией, тяготеет к Казани, а относится к Волго-Вятскому району, потому что нельзя нарушить принцип единства АТД.

Ряд авторов предлагает создать новые районы – из республик (Поволжья или Северного Кавказа), Нижегородскую область – к Центру, Орловскую, Пензенскую – к ЦЧР, разделение ВВР и пр.

«Ассоциации экономического взаимодействия» 8 шт. (КО к С-З)

Основной структурной единицей в экономическом районирова­нии, а также территориальном управлении и планировании развития России долгое время являлся экономический район, а с 2000 г. для этих целей все чаще используется его модификация — федеральный округ. Политические и социально-экономические изменения, начавши­еся в нашей стране с конца 1991 г., несоответствие экономического районирования реалиям периода экономических реформ резко проявилось к концу 90-х гг.и послужило причиной создания в 2000 году семи федеральных округов. Фактически это частная форма управленческого районирования. Границы выделенных федеральных округов частично со­впадают с границами крупных экономических районов и не меняют границ субъектов Федерации.

В 2000 г. были выделены семь федеральных округов, границы ко­торых только частично совпадают с границами выделенных в конце XX в. 11 экономических районов. Границы федеральных округов практически полностью совпадают с границами военных округов Рос­сии, а центры федеральных округов совпадают с местами дислокации штабов военных округов. Исключением являются только города Са­мара и Чита, где расположены штабы Приволжского и Сибирского военных округов (по М.Я. Гохбергу, П. Акопову, С. Бабаевой). Выде­лены следующие федеральные округа (в скобках их центры): Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Южный (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск), Дальневосточный (Хабаровск). Эти округа были учреждены в соответствии с указами Пре­зидента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномоч­ном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и от 21 июня 2000 г. № 1149 «Вопросы обеспечения деятель­ности аппаратов полномочных представителей Президента Россий­ской Федерации в федеральных округах».

В округах полпреды президента осуществляют руководство деятельностью учреждений федеральных ведомств (перечислить центры, состав, соотношение с экономическими районами). В 2010 г. появился Северо-Кавказский округ (Пятигорск).

Однако проводить по округам изучение районной части России не всегда целесообразно (подобно Билайн-Поволжье или Мегафон-Урал).

Округа создавались в период реальной угрозы распада страны, поэтому главная цель с которой они создавались – централизация власти, контроль над территорией страны из Москвы. Важный принцип политики «разделяй и властвуй», соответственно, нужно было разорвать сложившиеся между регионами политические связи (в том числе в виде межрегиональных ассоциаций взаимодействия).

Состав федеральных округов содержит существенный элемент субъективности, поскольку они формируются волевым решением, по административному признаку, и могут меняться (пример чего мы имеем). Поэтому изучать территории корректнее в границах крупных экономических районов.

Такое районирование страны предназначалось прежде всего для сохранения ее целостности и укрепления вертикали государственной власти: обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности де­ятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.

На новом историческом этапе развития России в целях сохране­ния ее целостности, укрепления федерализма, создания общероссий­ского рынка, совершенствования системы управления, в том числе территориального планирования и управления, было необходимо уси­лить связь центра с регионами.

Выделение федеральных округов на­правлено на выработку модели более совершенного административ­ного управления макрорегионами, являющейся действенной формой укрепления вертикали государственной власти в стране. Одной из целей выделения федеральных округов Российской Федерации явля­ется также ограничение чрезмерной суверенизации отдельных субъек­тов Федерации (этот процесс особенно интенсивно протекал в начале 1990-х гг., что привело к снижению авторитета центрального руковод­ства, только к частичному исполнению его решений, способствовало нестабильности политической обстановки в стране и частичному сни­жению уровня федерализма). Создание семи федеральных округов с их непосредственным подчинением Президенту Российской Феде­рации позволило исправить возникшие в начале 1990-х гг. негативные процессы и не допустить их развития в дальнейшем.

В каждом федеральном округе Президент Российской Федерации назначает полномочного представителя, который сам формирует ап­парат вверенного ему округа, обеспечивает качественное осуществле­ние функций и задач, на него возложенных. Функции и задачи полно­мочного представителя Президента в каждом федеральном округе определены Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Они призваны укре­пить вертикаль исполнительной власти, сделать более результатив­ным государственное регулирование социального и экономического развития всех регионов (субъектов Федерации) страны.

Решая возложенные на него задачи, полномочный представитель Президента в федеральном округе осуществляет следующие основные функции:

— проводит согласование действий, решений федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, входящих в округ;

— обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти с исполнительными органами регио­нального уровня, а также с органами местного самоуправления, политическими партиями, другими организациями;

— организует работу по реализации основных направлений вну­тренней политики в округе;

— участвует в разработке программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

— осуществляет контроль за реализацией основных направлений внутренней политики и федеральных программ в округе;

— обеспечивает составление докладов о социальном и экономи­ческом положении в округе;

— принимает активное участие в решении вопросов кадровой по­литики в субъектах Федерации, входящих в округ.

Практика развития экономики России за последние 7—8 лет пока­зала, что в условиях перехода страны к рыночной экономике, преодоле­ния экономического и финансового кризисов, сложной политической обстановки в мире и стране, укрепление вертикали государственной власти на основе федеральных округов и полномочных представите­лей Президента Российской Федерации, несомненно, способствова­ло наведению порядка в стране, укрепило государственное единство, обеспечило в начале XXI в. (до 2008 г.) значительный рост экономики и повышение уровня жизни населения. Тем не менее страна пока не может провести масштабную реструктуризацию хозяйства, создать от­раслевую структуру, адекватную запросам мирового рынка. Регионы России, обладая огромным разнообразием ресурсов, пока очень мед­ленно продвигаются по пути кластеризации экономики. Ускорению этого процесса в значительной мере могло бы способствовать научно обоснованное выделение экономических районов со специализаци­ей на производстве разнообразной конкурентоспособной продукции (услуг). Федеральные округа, выполняя основную функцию укрепле­ния вертикали государственной власти, в данном случае в полной мере не могут собой подменить экономические районы, что делает проблему экономического районирования — выделения разных по территории экономик — крайне актуальной в Российской Федерации.

Практика территориальной организации хозяйства свидетельствует о том, что со временем площади и границы административно-территориальных образований меняются. Эти изменения по территории неодинаковые, они определяются уровнем освоенности территории и развитостью общества в части создания максимально благоприятных условий жизнедеятельности населения. Чем больше освоена территория и выше уровень развития общества, тем административно-территориальные образования меньше по площади, компактнее и устойчивее (в части изменения границ). И наоборот, чем меньше освоена территория, тем ниже уровень обслуживания ее населения, больше площади административно-территориальных единиц и веро­ятность изменения их границ, и они менее компактны.

Подтверждением такого вывода является относительная стабильность площадей и границ субъектов Федерации в центре европейской части страны в последние 55-60 лет и их изменчивость у административно-территориальных образований такого же ранга на периферийной территории России. Субъекты, расположенные в центре европейской части России и в непосредственной близости от основных транспортных магистралей страны, в первую очередь Транссибирской, также значительно меньше по площади и более компактны, чем субъекты, находящиеся на большом расстоянии от центра России и основных ее магистралей, т.е. на значительно менее освоенной территории.

На территории интенсивного освоения формируются групповые системы населенных мест с нормативной доступностью центров разного ранга и соответствующим развитием транспортной сети, цементирующей эти населенные пункты в единое целое — систему. В отдаленных северных и восточных регионах страны преобладают очаговые формы освоения территории, причем очаги друг от друга отстоят не­редко на сотни километров, транспортная сеть слабо развита. Сложившиеся здесь ТХС неустойчивы. На этих территориях только начинает­ся масштабное освоение ресурсов (например, развитие Норильского промышленного района (узла), формирование Нижне-Ангарского ТПК). Интенсивное освоение таких территорий приведет скорее всего к их дроблению и созданию меньших по площади, но более устойчи­вых территориальных хозяйственных образований.

Примером изменения границ субъектов Федерации, расположен­ных на слабоосвоенной периферии страны, может служить факт образования в 1953 г. Магаданской области из районов Хабаровского края с включением Чукотского АО и выделения в 1956 г. из состава того же края Камчатской области. В 1990-е гг., в перестройку, самостоятель­ными субъектами Российской Федерации стали Чукотский АО и Рес­публика Алтай, входившие ранее соответственно в состав Магадан­ской области и Алтайского края. В начале XXI в. произошло объединение Коми-Пермяцкого АО и Пермской области, Эвенкийско­го и Таймырского АО и Красноярского края, Усть-Ордынского Бурят­ского АО и Иркутской области, Корякского АО и Камчатской области с образованием (в новых границах как субъектов Федерации) соответ­ственно Пермского края, Красноярского края, Иркутской области и Камчатского края.

Изменения границ в центре европейской части России не носят масштабного характера. Небольшие преобразования в приграничных зонах связаны преимущественно с переориентацией социальных и эко­номических связей этих территорий и соответствующим совершен­ствованием территориальной структуры хозяйства, обеспечивающим снижение транспортных издержек на перевозку грузов, времени на административное руководство и удовлетворение населением своих потребностей. Этим в значительной мере можно объяснить, например, расширение Московской области в советский период развития России по сравнению с границами Московской губернии дореволюционной России за счет присоединения к ней небольших по площади погранич­ных территорий Рязанской, Тверской и Владимирской областей.

Похожая ситуация складывается и на уровне административных районов. Подтверждением этому может служить тот факт, что в Московском регионе административные районы внутреннего кольца по площади в среднем в 5—6 раз меньше административных районов внешнего кольца и в 2-3 раза меньше административных районов пе­реходной зоны. В более освоенной в экономическом отношении вос­точной части дальнего Подмосковья административные районы в 2 раза меньше по площади административных районов менее освоенной западной части дальнего Подмосковья. Примерно в таком же соотношении находятся площади административных районов, примыкающих к Санкт-Петербургу и удаленных от областного центра.

В настоящее время границы крупных экономических районов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований не всегда совпадают с границами ТХС соответствующего ранга: во-первых, не все ресурсы регионов могут быть задействованы территориальными хозяйственными системами; во-вторых, административно-территори­альное деление страны во многих случаях изначально проводилось без учета системной организации хозяйства на ее территории, и только со временем, участвуя в решении общегосударственных задач, под дей­ствием административного ресурса (административно-территориаль­ного деления и органов административного управления) организация хозяйства административно-территориальных образований стала при­обретать черты территориальных хозяйственных систем.

Между соседними ТХС одного ранга могут быть нейтральные тер­ритории, ресурсы которых не используются их экономикой, социаль­ной сферой и населением. Поэтому экономические районы покрывают всю территорию страны, а ТХС — только частично. Второе объяснение несовпадения границ регионов и ТХС следует рассматривать как не­достаток административно-территориального деления страны, вы­зывающий дополнительные затраты ресурсов на реализацию целей общественного развития по сравнению с ситуацией, когда адми­нистративно-территориальное деление осуществляется в полном со­ответствии (на основе) с системной организацией хозяйства на терри­тории.

Отечественные экономико-географы и экономисты-регионалисты уже неоднократно ставили перед общественностью вопрос о необхо­димости совершенствования административно-территориального устройства страны на основе экономического районирования. Еще в начале 1920-х гг. в период подготовки известного плана ГОЭЛРО и переустройства народного хозяйства правомерно ставился вопрос о том, чтобы экономическое районирование положить в основу адми­нистративного деления страны. По мнению комиссии по районирова­нию, возглавлявшейся М.И. Калининым, это способствовало бы улуч­шению управления и расцвету хозяйства страны. К этой идее много раз возвращались и позже. Однако, к сожалению, идея административ­ного деления страны на основе экономического районирования не укоренилась в общественном сознании, что в значительной мере мож­но объяснить незрелостью общества, непониманием объективности существования экономических районов. По этому поводу академик И.Г. Александров в 1920-х гг. писал, что если здесь и «возможны раз­личные решения, то они всегда являются функцией недостаточного знания элементов проблемы»². Устойчивое нежелание положить эко­номическое районирование в основу административного деления Рос­сийской Федерации в свою очередь неоднократно приводило к суще­ственным изменениям сеток ее административно-территориального устройства, бессмысленным расходам народных средств и времени.

Нередко появление новых субъектов Федерации со временем обо­рачивалось исключением их же из этого списка, объединением с сосед­ними. Такие действия власти вызывают непонимание людей, их отчуж­дение от происходящих в стране перемен, социальную напряженность в регионах, приводят к многочисленным нарушениям общественного порядка, финансовым и экономическим перекосам и в итоге сдержива­ют поступательное развитие Российской Федерации и мирового сооб­щества в целом. Надо четко осознавать, что деление территории земно­го шара и каждой страны в отдельности на экономические районы позволяет ускорить темпы общественного развития в целом, повысить уровень жизни каждого народа. Национализм и местничество этому только мешают.

Неповторяемость элементов, составляющих ТХС (каждой в от­дельности), обусловливает разнообразие отличительных свойств эко­номических районов, наличие в каждом из них максимально благо­приятных условий для производства строго определенных видов продукции (услуг) с минимальными затратами используемых для это­го ресурсов. В силу указанных отличительных особенностей регион является объектом хозяйствования, звеном в территориальном разде­лении труда, способствующим при оптимальном использовании его ресурсов достижению максимального производства отдельных видов общественно необходимой продукции (услуг) и удовлетворения все возрастающих потребностей человека — реализации цели обществен­ного развития. В территориальном разделении труда районы участву­ют в решении конкретных производственных, социальных и природо­охранных задач территориальных хозяйственных образований более высокого ранга, страны, а в ряде случаев и мирового сообщества.

Вид продукции специализации экономического района определя­ется предпосылками (ресурсами) его развития, обеспечивающими в территориальном разделении труда минимальные затраты обще­ственного труда на ее производство.

Уровень локализации (концентрации) i-й отрасли в регионе j (коэффициент локализации К_ij) рассчитывается на основе сопоставления удельного веса выпускаемой ею продукции (услуг) в объеме валового выпуска в регионе (Уij) и удельного веса общего объема выпуска i-й отрасли в объеме валового выпуска в стране (Уic.):

Коэффициент локализации характеризует концентрацию рассмат­риваемой отрасли в регионе. Если он больше единицы, то эта отрасль в регионе является отраслью рыночной специализации.

ВИДЫ РАЙОНИРОВАНИЯ

Деление территории на районы — районирование — следует рассматривать как метод выявления реально существующих (и формиру­ющихся на перспективу) на территории районов. В одних случаях такие районы являются объектами статистического наблюдения и ана­лиза, позволяющего определить территориальную дифференциацию условий и результатов жизнедеятельности людей, гармонию (или дис­гармонию) в развитии общества и природы, тенденции и закономер­ности в размещении производительных сил, дать оценку территори­ального разделения труда и др. В других случаях при определении перспектив развития и размещения производительных сил регионы могут использоваться как объекты программирования, в третьих — как объекты управления (регулирования), государственной поддержки депрессивных и слаборазвитых территорий, свободных (особых) эко­номических зон, бюджетного выравнивания регионов, реализации целевых и региональных программ, привязанных к территориям эко­номических прогнозов, и т.д.

Районирование проводится в соответствии с поставленными целя­ми, т.е. всегда является целевым. Его условно можно разделить на административно-территориальное, общеэкономическое, транснацио­нальное и отраслевое.

Административно-территориальное районирование. В настоящее время территория России разделена на 83 региона — субъекта Федера­ции. В это число вошли 21 республика, восемь краев, 46 областей, два города федерального значения, одна автономная область и четыре авто­номных округов. Каждый субъект Российской Федерации (кроме Мо­сквы и Санкт-Петербурга) в свою очередь делится на административ­ные районы. Административно-территориальными единицами являются также города, городские районы и округа, поселки городско­го типа, сельсоветы и волости.

В 2000 г. на территории Российской Федерации образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.

Федеральные округа — форма укрепления вертикали государственной власти. Во главе федерального округа стоит полномочный представи­тель Президента Российской Федерации (см. Приложения 3 и 4). Вы­деление федеральных округов — вынужденная мера, вызванная острой необходимостью наведения порядка во всех частях страны, т.е. их вы­деление прежде всего определяется стремлением сделать более дей­ственным и результативным выполнение административно-управлен­ческих функций.

Общеэкономическое районирование характеризует объективно существующую территориальную дифференциацию разных по тер­ритории экономик страны (региона). Вот почему именно актуальное экономическое районирование является необходимым условием опти­мизации территориального управления России, совершенствования ее территориальной экономики.

Примерами общеэкономического районирования являются:

— экономическое районирование. В основе экономических райо­нов лежат целостные территориальные хозяйственные образо­вания — территориальные хозяйственные системы, которые являются звеньями, своеобразными цехами народного хозяй­ства страны в целом. В наследство от Советского Союза России достались 11 таких экономических районов (см. Приложе­ние 3);

— проблемное районирование, которое осуществляется по осно­вополагающим проблемам: выделяются слаборазвитые, депрессивные и приграничные регионы, а также свободные (особые) экономические зоны и зона Севера. Для этих территорий ха­рактерно то, что они в силу ряда причин не могут самостоятель­но решать свои социально-экономические проблемы и (или) реализовывать свой потенциал и поэтому нуждаются в госу­дарственной поддержке. К проблемным регионам могут отно­ситься как субъекты Федерации в целом, так и отдельные их части, а также сопредельные части нескольких субъектов Фе­дерации и даже территории нескольких субъектов Федерации (например, зона ликвидации последствий катастрофы на Чер­нобыльской АЭС; проблемный регион (зона), включающий со­предельные территории Чечни, Ингушетии, Дагестана и Кал­мыкии). Проблемные регионы не покрывают всю территорию страны.

Слаборазвитые районы — это районы, у которых основные со­циально-экономические показатели развития традиционно на протяжении длительного времени (свыше 20 лет) были значитель­но ниже (в несколько раз) средних по стране. Примерами таких регионов могут служить республики Калмыкия, Дагестан, Ингушетия. Для таких регионов характерны малодиверсифицированная экономика, низкая интенсивность хозяй­ственной деятельности и недостаточно развитая социальная сфера. По величине денежного дохода на душу населения указанные субъекты Федерации в конце XX в. составляли от среднероссийского уровня со­ответственно 46,7; 34,9; 31,5 и 33%; по величине ВРП на душу населения - 29,6; 21,4; 25,7 и 23%.

Депрессивные районы — некогда экономически и социально раз­витые районы, но в результате изменений условий и стимулов разви­тия резко (в несколько раз) снизившие объемы производства. Как пра­вило, это старопромышленные регионы, имеющие значительный производственный потенциал, развитую инфраструктуру и высоко­квалифицированные кадры, но неэффективную в условиях сложивше­гося мирового рынка отраслевую структуру экономики. Для депрес­сивных территорий характерно снижение деловой и политической активности населения, а также уровня жизни. Примерами таких реги­онов могут служить Псковская, Ивановская и Читинская области. Индекс промышленного производства (1997 к 1990 г.), уровень безра­ботицы в 1997 г., отношение денежного дохода населения к прожиточ­ному минимуму в 1997 г. в указанных субъектах Федерации соответ­ственно составили 25, 26 и 28% (в среднем по России — 49%); 14,1; 16,8 и 19,0% (в среднем по России - 11,2%); 165; 172 и 102% (в среднем по России - 224%).

Приграничные регионы — регионы, расположенные на окраине страны и выполняющие федеральные пограничные барьерные, фильт­рующие и контактные функции. После распада Советского Союза по­явилось много новых приграничных регионов, в которых возникла по­требность в изменении конфигураций транспортных и инженерных коммуникаций, переориентации производственных и социальных свя­зей, изменении режима природопользования и т.д. Эти регионы стали принимать и обслуживать значительные потоки русскоязычных пере­селенцев из республик бывшего СССР, отечественных и зарубежных туристов, коммерсантов. Недостаточное число пограничных перехо­дов, таможенных пунктов и других элементов соответствующей ин­фраструктуры в приграничных регионах не позволяет качественно вы­полнять пограничные функции. Граница не справляется с потоками контрабанды, страна несет значительные потери. В стратегии террито­риального развития России и ее интеграции в мировую экономику приграничным регионам отводится роль форпостов международного экономического сотрудничества. Реализация ими этой крайне важной для страны роли невозможна без федеральной поддержки.

Свободные (особые) экономические зоны (СЭЗ) — регионы с льготными для предпринимательства условиями производства и ре­ализации продукции (услуг). Их характеризует наличие значительных экономических и (или) природных ресурсов, рациональное использо­вание которых может вызвать ускоренное социально-экономическое развитие как этих территорий, так и страны в целом. Такие зоны хоро­шо зарекомендовали себя в Китае и ряде других стран. В России их создание по сути дела только начинается. Из известных в России сво­бодных экономических зон наиболее развитыми (продвинутыми) являются СЭЗ «Янтарь» (Калининградская область) и Находка (Приморский край).

В подмосковном городе Зеленограде (административный округ г. Москвы) создается особая экономическая зона по производству науко­емкой продукции, инновационных технологий. В этом городе около 50% экономически активного населения имеет высшее образование.

Зона Севера России — большой регион (почти 3/4 территории России) с дискомфортными, экстремально дискомфортными и абсо­лютно дискомфортными условиями жизнедеятельности населения, вызывающими повышенные воспроизводственные затраты. Регион очень богат природными ресурсами. Согласно российскому законода­тельству, основным принципом социально-экономического развития Севера России является принцип государственного протекционизма, государственной поддержки северных территорий страны, что прояв­ляется в дотировании северного завоза и предоставлении ряда льгот населению этого региона.

Транснациональное экономическое районирование — выделение единого (общего) региона на приграничных территориях сопредель­ных государств. Примером такого районирования может служить трансграничный район «Сарлотлюкс», включающий территории трех стран — Саарскую область (землю) Германии, французскую Лотарин­гию и Люксембург. На границе России с Украиной по типу еврорегио-нов создан межгосударственный регион на стыке Курской и Сумской областей. Он получил название «Ярославна».

Отраслевое районирование характеризует территориальную диф­ференциацию условий воспроизводства, развития отраслей экономи­ки, социальной сферы, использования природных ресурсов, взаимо­действия природы и общества. Примерами такого районирования могут служить:

— выделение лесов по категориям;

— выделение земель по их хозяйственному назначению — пашни, пастбища, городские территории и др.;

— развитие в районном разрезе черной металлургии (машино­строения, легкой промышленности и других отраслей);

— рекреационное районирование — выделение курортных и ту­ристских зон;

— территориальная дифференциация доходов населения;

— загрязнение природной среды регионов.

Проблемы районирования

Методика районирования базируется на принципах выделения районов по признакам (показателям), характеризующим их состояние. Например, выделение депрессивных регионов — по принятым показа­телям депрессивное™ развития их экономик (уровню падения индек­са производства, показателям, характеризующим отсталость отрасле­вой структуры промышленности (например, по низкому удельному весу наукоемких производств), уровню зарегистрированной безрабо­тицы); слаборазвитых регионов — по показателям низкого уровня раз­вития экономики (уровню зарегистрированной безработицы, средне­душевым денежным доходам с учетом покупательной способности рубля, производству валового регионального продукта на душу населе­ния); районирование по степени освоенности территории — по показа­телям освоенности (плотности населения, производству валового ре­гионального продукта на единицу территории региона); выделение экономических районов — по показателям, характеризующим систем­ность организации хозяйства на территории и участие района в терри­ториальном разделении труда (показателям комплексности развития хозяйства, специализации района) и т.д. Значимость признака при вы­делении районов определяется сравнением его расчетного значения с нормативным, характеризующим принадлежность района к тому или иному виду.

Принципиально важным для России как самой большой по пло­щади страны является выделение на ее территории более крупных тер­риториальных хозяйственных (административно-территориальных) образований, чем губернии, республики, области и т.п.: деление страны на крупные экономические районы (федеральные округа). Хозяйст­венно-управленческая практика Российской Федерации (ранее Совет­ского Союза, царской России) неоднократно ставила вопрос о необ­ходимости такого районирования.

В этом направлении отечественными исследователями было сде­лано много предложений. Краткий исторический анализ территориальных хозяйственных (административно-территориальных) образо­ваний — объектов управления социально-экономическим развитием страны такого уровня — свидетельствует о практической значимости и актуальности деления Российской Федерации на эти регионы, зве­нья единого народнохозяйственного комплекса страны. В 1970— 1980-х гг. схемы развития и размещения производительных сил в раз­резе экономических районов были, наряду с народнохозяйственными планами, важнейшими инструментами территориального прогнозиро­вания и планирования, обоснования территориальных пропорций и связей в народном хозяйстве. Федеральные округа, учрежденные в 2000 г., значительно укрепили вертикаль государственной власти в стране. В то же время некоторая неопределенность в численном со­ставе крупных территориальных хозяйственных (административно-территориальных) образований, предлагавшихся разными авторами (организациями), непроработанность вопросов выделения центров управления их развитием и отсутствие корректных и точных методов нахождения (вычленения) этих районов свидетельствуют о кризисе в теории экономического районирования.

Исправление сложившейся ситуации в области экономического районирования возможно в результате проведения дополнительных глубоких научных исследований в этом направлении и строго научно­го доказательства (с расчетом экономического и социального эффек­тов) его практической ценности для повышения экономической эффективности воспроизводства, оперативности руководства и улуч­шения обслуживания населения. В теории экономического райониро­вания нужен значительный научный прорыв, усиление доказательной базы научных выводов. Крайне актуальна интеграция науки и практи­ки. Учитывая, что границы экономических районов периодически ме­няются, целесообразно иметь также научно-практический орган, кото­рый отслеживал бы и периодически вносил в сетку экономических районов изменения с позиций повышения экономической эффектив­ности общественного производства и улучшения условий жизни на­селения. К тому же следует продумать вопрос выбора центра управления социально-экономическим развитием экономического района.