Территориальные публичные образования. 32 страница

Минфин России либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям.

Предоставление и исполнение государственной (муниципальной) гарантии подлежат отражению в государственной (муниципальной) долговой книге.

В отношении государственных гарантий Российской Федерации решение об их предоставлении принимается в форме акта Правительства РФ в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. В акте Правительства РФ о предоставлении государственной гарантии Российской Федерации указываются лицо, в обеспечение исполнения обязательств которого предоставляется гарантия, предел гарантийных обязательств, а также основные условия гарантии.

В свою очередь, Минфин России, в соответствии с актом Правительства РФ, от имени Российской Федерации заключает договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по регрессным обязательствам, о переуступке гаранту прав требования бенефициара к принципалу, иные договоры (соглашения), в соответствии с актом Правительства РФ, и выдает государственные гарантии Российской Федерации.

В заключение отметим, что потенциал предоставления государственных (муниципальных) гарантий огромен. С одной стороны, их выдача не увеличивает реальных государственных расходов (при надлежащем исполнении должником своих обязательств) в отличие от других форм государственного долга, а с другой - позволяет развивать наиболее перспективные отрасли народного хозяйства, нуждающиеся в дополнительном коммерческом финансировании.

§ 5. Управление государственным (муниципальным) долгом

Государственный (муниципальный) долг как неотъемлемая часть государственных и муниципальных финансов нуждается в управлении со стороны государства и муниципальных образований. При этом управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле.

В узком смысле управление государственным (муниципальным) долгом определяется как совокупность финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами государственной (муниципальной) власти и уполномоченными специализированными финансовыми организациями в одностороннем порядке или по согласованию с кредиторами в целях изменения структуры и состава государственного (муниципального) долга.

Данное определение соответствует положениям ст. 101 БК РФ, предусматривающим, что «управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации или уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации». Вместе с тем содержание понятия «управление государственным (муниципальным) долгом» в финансовом законодательстве Российской Федерации не раскрывается.

В широком смысле управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как финансовую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной (муниципальной) власти и уполномоченных ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых операций, финансовому учету и контролю государственного долга, направленную на финансирование дефицита государственного (муниципального) бюджета и удешевление государственного (муниципального) долга.

Рассмотрим каждую из стадий более подробно.

1. Финансово-долговое прогнозирование заключается в разработке документов о прогнозах социально-экономического развития государства. Ежегодно Минфин России совместно с другими органами исполнительной власти подготавливает Бюджетное послание Президента РФ, содержащее основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на планируемый год и среднесрочную перспективу.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год представляется в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в обязательном порядке.

2. Финансово-долговое планирование можно рассматривать как деятельность по принятию решений относительно дальнейших действий. В Бюджетном послании Президента РФ определяются стратегические ориентиры деятельности государства в сфере управления долгом, что дает основание относить бюджетное послание к функции как прогнозирования, так и планирования.

Планирование также проявляется через разработку и принятие программ государственных внешних и внутренних заимствований и гарантий, в которых указываются размеры предполагаемых заимствований и гарантий, форма и виды государственных займов, а также структура внешнего и внутреннего государственного долга на очередной финансовый год.

На данной стадии основополагающим финансово-плановым актом является закон о бюджете соответствующего уровня на следующий год. В нем указывается дефицит бюджета, а также предельные суммы, направляемые на обслуживание и погашение внешнего и внутреннего государственного долга. В БК РФ установлен широкий круг финансово-правовых ограничений на размер дефицита федерального бюджета, предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований, предельные расходы на обслуживание государственного долга.

В целом деятельность государства (муниципального образования) по финансово-долговому прогнозированию и планированию получила название «стратегическое управление государственным долгом».

3. В свою очередь, к оперативному управлению государственным долгом следует относить проведение финансовых долговых операций, под которыми понимаются сделки и (или) акты исполнительных органов государства или уполномоченных финансовых организаций, направленные на изменение размера, состава и структуры государственного долга.

Рассмотрим основные виды финансово-долговых операций, а также виды нарушений государством (муниципальным образованием) своих долговых обязательств.

Выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг - отчуждение государством (муниципальным образованием) государственных (муниципальных) ценных бумаг первым владельцам.

Конверсия представляет собой изменение доходности государственного займа путем уменьшения или увеличения процентной ставки, уплачиваемой на основной долг.

Выделяют несколько видов конверсий:

- факультативную (кредиторы могут отказаться или согласиться с новыми условиями);

- обязательную (кредиторы могут принять новые условия или получить обратно внесенную сумму);

- принудительную, которая предполагает одностороннее изменение условий займов.

Консолидацией (пролонгацией) является изменение срока действия ранее выпущенных займов в целях легальной отсрочки платежа. В зависимости от способа изменения срока выделяют консолидацию путем добавления процентных купонов к старым облигациям либо путем выпуска новых облигаций и обмена их на обращающиеся облигации.

Унификация - объединение обращающихся займов в один вновь выпускаемый. Особенностью данной операции является то, что она проводится, как правило, одновременно с изменением ставки процента (конверсии) и (или) срока обращения (консолидации).

В зависимости от направленности правового регулирования данные операции могут осуществляться как на основании односторонней воли государства, что придает им финансово-правовой характер, так и по соглашению сторон, что делает данные отношения гражданско-правовыми.

В настоящее время в российском законодательстве, как и в большинстве стран мира, существует прямой запрет на одностороннее изменение условий выпущенного в обращение государственного (муниципального) займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, что позволяет гарантировать инвестору, изначально менее защищенному субъекту, надлежащее исполнение обязательств государства по отношению к нему.

Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств.

Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В финансово-правовой науке различают реструктуризации:

- институциональную;

- техническую.

К первым относятся финансово-долговые операции, проведенные в рамках Лондонского, Парижского клубов кредиторов или иных международных институциональных структур. Техническая реструктуризация предполагает изменение условий обслуживания и погашения государственного долга.

Реверс - изменение предмета долгового обязательства. При замене денежного обязательства обязательством предоставить определенное имущество (например, товары народного потребления) можно говорить о натурализации, а в обратной ситуации - о валютизации.

Рефинансирование - погашение существующего государственного долга за счет средств ранее выпущенного займа.

Существует прямое рефинансирование (замена на новые облигации при наступлении срока платежа) и предварительное рефинансирование (до наступления срока платежа).

Отличительной чертой управления государственным долгом Российской Федерации в период 1995 - 1998 гг. стало построение схемы заимствований именно на основе финансово-долговой операции рефинансирования.

Обслуживание (выплата доходов в виде процентов или в иной форме) и погашение государственного (муниципального) долга (возврат основного долга) являются финансово-долговыми операциями, в результате которых изменяется размер, состав и структура государственного долга.

Предоставление обеспечения под выпуск государственного займа. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, что является публично-правовой гарантией.

Изменение обязательных резервов. С финансово-долговыми операциями в рамках управления государственным долгом также связана деятельность центральных банков государства, которые могут устанавливать и изменять нормативы обязательных резервов в виде государственных ценных бумаг кредитных организаций.

Изменение статуса (вида) ценной бумаги - присвоение статуса государственной ценной бумаги, предоставляющей владельцам возможность выведения из налогооблагаемой базы доходов по государственным ценным бумагам.

В настоящий момент две указанные выше операции не используются.

Принятие долга - правопреемственность между государствами применительно к определенной территории, имеющая место при смене формы правления, государственно-политического режима.

В истории России примером такой операции является Императорский Указ от 15 января 1798 г., на основе которого в рамках вхождения Польши в состав Российской Империи была осуществлена реструктуризация польских и российских долгов банкирским домом «Гопе и Ко» путем выпуска государственных облигаций на 88300000 руб. под 5% на 12 лет.

Принципиально иными действиями являются аннулирование (отказ от долга) и отказ от платежа в срок. Это нарушение государственным (муниципальным) образованием своих долговых обязательств. Их отличием друга от друга является то, что если аннулирование - это отказ государства осуществлять платежи по данным долгам в будущем, то при отказе от платежа (просрочка платежа) государство намерено осуществить платеж в иной срок.

В международной практике данные нарушения рассматриваются как дефолт (default), под которым понимается любое из мероприятий государства, так или иначе нарушающее права кредиторов.

К ним относятся отказ в платеже, нарушение обязательств по иным долговым обязательствам государства, изменение условий займа независимо от наличия согласия кредиторов на наименее выгодные условия по сравнению с первоначальными, деноминация валюты государства с потерей номинальной стоимости, любое нарушение, связанное со сроками и размерами выплат, мораторий государства на платежи по государственным долгам, прекращение членства в Международном валютном фонде.

4. Финансовый учет и контроль как функция управления государственным долгом представляет собой проверку целесообразности и законности деятельности уполномоченных государственных и частных органов в сфере управления государственным долгом. В Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований.

Минфин России осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга, составляющих государственную долговую книгу; в свою очередь, финансовый орган местного самоуправления ведет муниципальную долговую книгу.

§ 6. Органы управления государственным долгом

Российской Федерации

Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется органами различных ветвей государственной власти и специализированными финансовыми организациями. Рассмотрим их более подробно.

Президент РФ координирует и направляет деятельность законодательных и исполнительных органов в сфере управления государственным долгом Российской Федерации путем формирования системы и структуры органов исполнительной власти (назначает Председателя Правительства РФ, представляет кандидатуру Председателя Банка России), предоставления бюджетного послания, касающегося также вопросов государственного долга, возможности использования права законодательной инициативы или вето в части совершенствований правового регулирования отношений в сфере государственного (муниципального) долга.

Федеральное Собрание как законодательный орган участвует в управлении государственным долгом в форме принятия федеральных законов о федеральном бюджете и утверждения программ внешних и внутренних заимствований.

Вся подготовительная работа: разработка и доработка, экономико-правовой анализ законопроектов, а также изучение текущей ситуации и зарубежного опыта - возложена на постоянно действующие в структуре Государственной Думы Федерального Собрания комитеты и комиссии. Значимость участия высшего законодательного (представительного) органа выражается в необходимости законодательно как подтвердить уже существующие государственные долги, так и одобрить возможность новых заимствований.

Правительство РФ на основании бюджетных целей и ограничений, установленных Президентом РФ и Федеральным Собранием, непосредственно управляет государственным долгом.

Среди полномочий Правительства РФ можно выделить предоставление в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета об его исполнении, заключений на законопроекты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства. Исключительно на заседаниях Правительства РФ устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг, а также утверждаются Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг.

Проведение финансовых долговых операций осуществляют специализированные государственные органы и организации, которым Правительство РФ делегирует большинство полномочий по управлению государственным долгом на основе нормативных актов или договоров. Среди финансовых органов государственной власти - Минфин России, который Правительство РФ вправе уполномочить управлять государственным долгом.

К функциям Минфина России отнесено составление и исполнение федерального бюджета, возложены основные полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации. Среди них выделяют разработку состава и структуры государственного долга, подготовку проектов программ внешних и внутренних заимствований, предложение мер по совершенствованию структуры государственного долга и оптимизации расходов по его обслуживанию, ведение учета государственного долга.

Минфин России в сфере управления госдолгом сотрудничает с Министерством экономического развития РФ, которое участвует в разработке проектов программ внешних заимствований России, в процессе урегулирования внешней задолженности Российской Федерации и выплаты долгов иностранных государств Российской Федерации и осуществляет контроль за эффективным и целевым использованием кредитов.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) осуществляет консультационную и методологическую поддержку Минфина России в части разработки основных направлений развития рынка ценных бумаг (в том числе государственных ценных бумаг) и координации деятельности органов государственной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.

Наиболее многоаспектными являются отношения Минфина России с Банком России, который проводит денежно-кредитную политику государства. Установление обязательных нормативов, резервов, ставок кредитования, размера золотовалютных резервов, валютные интервенции, операции на рынке государственных ценных бумаг позволяют Банку России оказывать воздействие на стоимость, состояние и рынок внутренних государственных заимствований, способность государства обслуживать и погашать государственный долг.

Немаловажной функцией Банка России в сфере государственного долга является осуществление операций по обслуживанию внутреннего государственного долга России на безвозмездной основе.

В свою очередь, Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением из источников финансирования дефицита бюджета, а также санкционирует и финансирует расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга, тем самым контролируя сроки и полноту исполнения государственных долговых обязательств со стороны Банка России и других уполномоченных финансовых организаций.

Органом финансового контроля в сфере государственного долга выступает Счетная палата РФ, которая осуществляет контроль за государственным долгом, ЦБ РФ и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ проявляется в контроле за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре, целевому назначению государственных займов и государственному долгу. Также Счетная палата РФ осуществляет непосредственный контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за использованием кредитных ресурсов, предоставляемых Российской Федерации.

Применительно к бюджетному процессу (на стадии составления проекта бюджета и его утверждения) Счетная палата РФ дает заключения на проекты законов о федеральном бюджете на соответствующий год. На стадии исполнения федерального бюджета Счетная палата РФ осуществляет анализ форм отчетности участников бюджетного процесса, финансовой отчетности уполномоченных кредитных органов и готовит для палат Федерального Собрания сводные отчеты о результатах контрольных мероприятий, а также экспертные оценки.

На стадии контроля за исполнением бюджета по итогам проведенной комплексной документальной ревизии исполнения бюджета Счетной палатой РФ составляется заключение на проект представляемого Правительством РФ в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета за соответствующий год.

Значимость Счетной палаты РФ выражается не только в осуществлении контрольной функции управления государственным долгом, но и в том, что она является своеобразным «парламентским контролем», своего рода показателем, насколько в соответствии с принятым законом о федеральном бюджете и утвержденными программами внутренних и внешних заимствований действуют органы государственной власти.

Таким образом, существующая система органов управления государственным долгом имеет следующую структуру. Федеральное Собрание в законе о федеральном бюджете и программах заимствований определяет «законодательную» стратегию управления государственным долгом.

Оперативное управление осуществляет Правительство РФ, по поручению которого непосредственно управляет государственным долгом (планирует, прогнозирует, учитывает и осуществляет финансово-долговые операции) Минфин России.

Обслуживание государственного долга осуществляют Банк России, а также уполномоченные Минфином России кредитные организации или специализированные финансовые организации. Федеральное казначейство и Счетная палата РФ выполняют контрольные функции за деятельностью уполномоченных органов.

§ 7. Государственный кредит

На внутреннем и международном финансовых рынках государство выступает не только заемщиком (должником) или гарантом, но и кредитором. Отношения, в которых государство выступает кредитором, принято называть отношениями в сфере государственного кредита.

Государственный кредит наряду с государственным долгом является достаточно важным финансовым инструментом регулирования национальных и международных экономических отношений.

На внутреннем рынке государственный кредит (бюджетный кредит) служит для целей стимулирования экономических отношений путем перераспределения денежных средств в пользу развивающихся отраслей экономики, требующих дополнительного финансирования.

На международной арене государственный кредит предназначен для достижения международно-политических и международно-экономических целей. Как правило, государство-кредитор нацелено не столько на получение дохода, сколько на реализацию политических и экономических целей. Так, в ряде случаев предоставление кредитов сопровождается требованиями о предоставлении льготного режима для компаний страны-кредитора, допуске их в стратегически важные отрасли экономики страны-заемщика, а также о координации действий по решению межгосударственных вопросов. Страны-кредиторы в 1956 г. создали Парижский клуб кредиторов, призванный координировать действия стран-кредиторов по отношению к странам-должникам. В 1997 г. полноправным членом данного клуба стала Россия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Распоряжение Президента РФ от 16 сентября 1997 г. N 378-рп // СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4360.

В настоящее время Россия, как и ее предшественник - СССР, является одним из крупнейших кредиторов на международном финансовом рынке. Так, размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством СССР и Правительством РФ, по состоянию на 1 января 2006 г. составлял около 69 млрд. долл.

Предоставление государственных кредитов является исключительной компетенцией Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не имеют права предоставлять государственные кредиты.

В рамках действующего бюджетного законодательства выделяют две формы бюджетного кредита:

1) государственный финансовый кредит;

2) государственный экспортный кредит.

Государственный финансовый кредит - это форма бюджетного кредита, при которой Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, которые предусмотрены соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства.

В свою очередь, государственный экспортный кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика - импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства или соответствующим договором между банком - агентом Правительства РФ - и иностранным заемщиком - импортером товаров и услуг или его банком-кредитором, при наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату этого кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу Российской Федерации.

При этом в государственной гарантии иностранного государства по возврату государственного экспортного кредита, предоставляемого банком - агентом Правительства РФ иностранному заемщику - импортеру товаров и услуг или его банку-кредитору, закрепляется обязательство о безусловной уступке российским юридическим лицом - экспортером или банком - агентом Правительства РФ своих прав по гарантии (полностью или частично) Правительству РФ.

Результатом осуществления государственного финансового и экспортного кредитования является возникновение у Российской Федерации соответствующих внешних долговых требований, к которым помимо государственных экспортных и финансовых кредитов, предоставленных Российской Федерацией, относятся также долговые требования юридических лиц - экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего СССР.

Внешние долговые требования Российской Федерации формируют долг иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией.

Государственной Думой Федерального Собрания при втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (далее - Программа). В случае неутверждения Программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов на очередной финансовый год в указанный срок действие ранее утвержденной Программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов продлевается на очередной финансовый год до утверждения новой Программы.

Программа включает в себя:

1) наименование иностранного государства и (или) иностранного юридического лица - получателя государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита;

2) наименование гаранта возврата государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита (при наличии);

3) цели предоставления государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита;

4) общую сумму государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита на весь срок использования;

5) срок использования государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита;

6) процентную ставку по государственному финансовому кредиту и (или) государственному экспортному кредиту;

7) срок погашения государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита;

8) прогноз объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг для государственного экспортного кредита;

9) прогноз объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита.

Соглашения и договоры о предоставлении государственных финансовых и экспортных кредитов могут быть заключены, если они указаны в составе Программы и предоставление данных кредитов не требует увеличения объема средств на исполнение данной Программы.

В случае если потенциальный заемщик, указанный в Программе, не воспользовался кредитом, то выделенные бюджетные средства перераспределяются Правительством РФ между иностранными заемщиками, включенными в Программу.

Долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией как кредитором формируют долг иностранных государств перед Российской Федерацией.

Таким образом, с правовой точки зрения государственный кредит можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения в сфере предоставления Российской Федерацией денежных средств или товаров на условиях срочности, платности и возвратности иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (международный государственный кредит) и юридическим лицам, зарегистрированным на территории Российской Федерации (национальный государственный кредит).

В БК РФ предусмотрен ряд методов управления государственным кредитом. Среди них следует выделить:

1) реструктуризацию;

2) списание;

3) уступку задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией.

Реструктуризация. Под реструктуризацией долга иностранных государств и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией понимается пересмотр условий погашения указанного долга.

Списание. Реструктуризация долга иностранных государств и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга и начисленных процентов. Отметим, что списание долга государства является широко распространенной финансово-кредитной операцией по управлению государственным кредитом. В основном она применяется в отношении так называемых плохих долгов, которые с большой степенью вероятности никогда не будут возвращены должником.