Організація і органи фінансового контролю

Органами фінансового контролю називають органи, що спеціально створюються для здійснення контрольних функцій, або органи виконавчої влади, на які разом з їх основними завданнями покладаються контрольні функції у відповідній галузі фінансової сфери. Залежно від суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, розрізняють державний, внутрішньогосподарчий, суспільний і незалежний фінансовий контроль.

Державний фінансовий контроль реалізується через загальнодержавний і відомчий. Загальнодержавний фінансовий контроль здійснюють органи державної влади і управління. Він направлений на об'єкти, що підлягають контролю незалежно від їх відомчої підлеглості. Відомчий фінансовий контроль проводять контрольно-ревізійні відділи міністерств та інші органи. Його об'єктом є виробнича і фінансова діяльність підвідомчих підприємств, установ.

Внутрішньогосподарчий фінансовий контроль здійснюється економічними службами підприємств, організацій і установ (бухгалтерії, фінансові відділи). Об'єктом тут виступає виробнича і фінансова діяльність самого підприємства, а також його структурні підрозділи (відділи, філіали тощо.

Суспільний фінансовий контроль виконують групи, окремі фізичні особи (фахівці) на основі добровільності і безоплатності. Об'єкт контролю залежить від конкретного завдання, поставленого перед перевіряючими. Однією з форм загальнодержавного фінансового контролю є парламентський контроль. Верховна Рада України, а також органи місцевого самоврядування здійснюють фінансовий контроль в ході розгляду і затвердження проекту державного і місцевих бюджетів і звіту про їх виконання.

Відповідно до ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради відноситься також:

- ухвалення законів;

- здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України;

- затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним і міжнародним організаціям, а також про отримання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення за їх використанням;

- призначення на посади і звільнення з посад Голови і інших членів Рахункової палати;

- призначення на посаду і звільнення з посади Голови Національного банку України за представленням Президента України;

- здійснення парламентського контролю в межах, визначених Конституцією.

Контроль представницьких органів влади здійснюється через комітети і комісії, що утворюються представницькими органами влади на кожному рівні. Проте особлива роль в справі фінансового контролю належить комітету з бюджету, утвореного Верховною Радою України. Зокрема, комітет з бюджету після надходження проекту державного бюджету у Верховну Раду дає висновок по вказаному законопроекту і пропозиції до проекту Закону «Про державний бюджет України».

Крім вказаного, Верховною Радою утворений постійно діючий орган — Рахункова палата. Закон України «Про Рахункову палату» від визначає її як постійно діючий орган державного фінансового контролю, що утворюється Верховною Радою України і підзвітний їй. Вона здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Рахункова палата складається з Голови, заступників голови, головних контролерів і апарату рахункової палати. Основними завданнями Рахункової палати є:

- організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням розрахункової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, зокрема засобів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою і їх цільовим призначенням;

- здійснення контролю за формуванням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності і доцільності витрат державних коштів, валютних і кредитно-фінансових ресурсів;

- контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища;

- контроль за дотриманням законності в частині надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених в Державному бюджеті України;

- контроль за законністю і своєчасністю руху коштів Державного бюджету України і коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України і уповноважених банках;

- аналіз встановлених відхилень від показників Державного бюджету України і підготовка пропозицій про їх усунення, а також про вдосконалення бюджетного процесу в цілому; регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України і стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій і ін. (ст. 2 Закону України «Про Рахункову палату»).

Для вирішення поставлених завдань Рахункова палата має наступні повноваження:

1) здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів при здійсненні загальнодержавних програм;

2) проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

3) перевіряти в органах і на об'єктах грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, плани, схеми витрат та іншу документацію про фінансово-господарську діяльність, а також здійснювати перевірку касових операцій з готівкою і цінними паперами, матеріальних цінностей, їх обліку, зберігання і витрачання;

4) одержувати від керівників установ, що перевіряються, і організацій всю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську діяльність;

5) одержувати від Національного банку України, уповноважених банків і інших кредитних установ необхідні відомості про здійснювані ними операції і стан рахунків установ, що перевіряються, і організацій, від інших підприємств і організацій — довідки, копії документів по операціях і рахунках цих підприємств і організацій;

6) організовувати і проводити оперативний контроль за використанням коштів Державного бюджету за звітний період;

7) проводити комплексні ревізії і тематичні перевірки за окремими розділами і статтями Державного бюджету України, зокрема бюджетів загальнодержавних цільових фондів;

8) проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів і інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм і інших документів, що стосуються питань державного бюджету і фінансів України;

9) здійснювати аналіз і дослідження порушень і відхилень бюджетного процесу, підготовку і внесення у Верховну Раду України пропозицій по їх усуненню, а також вдосконаленню бюджетного законодавства в цілому;

10) готувати і представляти висновки у Верховну Раду України і її комітети про виконання Державного бюджету України, зокрема доходів і витрат загальнодержавних цільових фондів, фінансуванні загальнодержавних програм за звітний рік;

11) направляти матеріали перевірок, ревізій і обстежень Кабінету Міністрів України, відповідним центральним органам виконавчої влади, Національному банку України, Фонду державного майна України, підприємствам, установам і організаціям для розгляду і вживання необхідних заходів;

12) порушувати перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про залучення до відповідальності посадовців, винних в порушенні вимог чинного законодавства України, унаслідок чого причинений матеріальний збиток державі;

13) залучати до проведення перевірок, ревізій і обстежень на договірних основах кваліфікованих фахівців і експертів-фахівців з інших установ і організацій, а також працівників інших державних контрольних, податкових і правоохоронних органів з оплатою їх праці в необхідних випадках за рахунок власних коштів (ст. 7 Закону України «Про Рахункову палату»). При здійсненні своїх повноважень Рахункова палата здійснює наступні види діяльності: контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, інформаційну та інші види діяльності.

За наслідками проведених контрольних заходів Рахункова палата направляє органам державної влади, керівникам підприємств, що перевіряються, установ і організацій пропозиції для вживання заходів по усуненню виявлених порушень. У випадках виявлення в ході перевірки і ревізії фактів розкрадання державних коштів і інших зловживань Рахункова палата передає матеріали перевірки або ревізії в правоохоронні органи і інформує Верховну Раду України.

Однією з форм державного контролю є президентський контроль, здійснюваний Президентом і його апаратом.

Президент України, як глава держави, наділений правом контролю за дотриманням законності і державної дисципліни у всіх сферах функціонування державної виконавчої влади. Він є гарантом дотримання Конституції України і забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Як глава держави протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону, що стосується фінансової діяльності, підписує його, приймаючи до виконання, офіційно обнародує або повертає закон з своїми мотивованими пропозиціями у Верховну Раду України для повторного розгляду. З економічних питань видає Укази. Йому безпосередньо підпорядкована Адміністрація Президента, яка є постійно діючим органом і організовує контроль за виконанням органами виконавчої влади і їх посадовцями законів України, указів і розпоряджень Президента України, має право за дорученням Президента ставити перед керівниками відповідних органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування питання про усунення виявлених порушень законності в їх діяльності. В структурі Адміністрації Президента діє головне управління по контролю на підставі Положення затвердженого Указом Президента України в 1995 р.

До вищої форми державного контролю відноситься також урядовий контроль, який включається в систему контролю з боку органів державної виконавчої влади і здійснюється Кабінетом Міністрів України.

Кабінет Міністрів України:

- забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної і податкової політики; політики у сфері праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

- розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

- розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, надає Верховній Раді України звіт про його виконання;

- направляє і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (ст. 116 Конституції України).

В межах своєї компетенції видає ухвали і розпорядження, що є обов'язковими до виконання.

Важливе значення через свою повсякденність та регулярність має фінансовий контроль, що здійснюється державними органами, діяльність яких спеціально направлена у сферу фінансів. До них відноситься, перш за все, Міністерство фінансів України. Правове положення Міністерства фінансів України визначається Положенням «Про Міністерство фінансів України» від 26 серпня 1999 р. та іншими нормативно-правовими актами.

Міністерство фінансів України є центральним органом державної виконавчої влади по управлінню фінансами, отже, і по контролю за рухом і витрачанням державних фінансових ресурсів. Міністерство фінансів України здійснює контроль за виконанням державного бюджету, за дотриманням установами НБУ, комерційними банками правил касового виконання державного бюджету по доходах. Здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як щодо державного бюджету, так і місцевих бюджетів та інші.

Для здійснення контрольної функції в структурі Міністерства фінансів України створюються спеціальні контрольно-ревізійні підрозділи: Державна контрольно-ревізійна служба і Державне казначейство України.

Контрольно-ревізійні органи Міністерства фінансів України діють відповідно до Закону України «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 р.

Державна контрольно-ревізійна служба складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділах (відділів, груп) в районах, містах і районах в містах.

Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які одержують кошти з бюджетів всіх рівнів і державних валютних фондів, розробка пропозицій по усуненню виявлених недоліків і порушень і попередженню їх надалі (ст. 2 Закону України «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні»).

Для виконання поставлених завдань органам контрольно-ревізійної служби надано право:

- ревізувати і перевіряти в міністерствах, державних комітетах і інших органах державної виконавчої влади, державних фондів, на підприємствах, в установах і організаціях грошові і бухгалтерські документи, звіти, кошториси та інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей;

- безприпинного доступу на склади, в сховища, виробничі та інші приміщення для їх обстеження і з'ясування питань, пов'язаних з ревізією або перевіркою, припиняти на розрахункових та інших рахунках в банках і інших фінансово-кредитних установах операції у випадках, коли керівництво об'єкту, на якому необхідно провести ревізію або перевірку, перешкоджає працівнику державної контрольно-ревізійної служби виконувати свої обов'язки;

- привертати на договірних основах кваліфікованих фахівців відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів державної виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних і інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок з оплатою за рахунок спеціально передбачених для цієї мети коштів;

- вимагати від керівників об'єктів, які ревізуються або перевіряються, проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і розрахунків, в необхідних випадках опечатувати каси і касові приміщення, склади, архіви, а при виявленні підробок, інших зловживань вилучати необхідні документи на термін до закінчення ревізії або перевірки, залишаючи в справах акт вилучення і копії або реєстри вилучених документів;

- одержувати від Національного банку України і його установ, комерційних банків і інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції і залишки коштів на рахунках об'єктів, які ревізуються або перевіряються, а від інших підприємств і організацій, зокрема недержавної форми власності,

- довідки і копії документів про операції і розрахунки з підприємствами, установами, організаціями, які ревізуються або перевіряються;

- одержувати від матеріально-відповідальних посадовців об'єктів, які ревізуються або перевіряються, письмові пояснення з питань, що виникають в ході ревізій і перевірок;

- надавати керівникам та іншим посадовим особам об'єктів, які ревізуються або перевіряються, вимоги по усуненню виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності і фінансів, вилучати до бюджету виявлені ревізіями або перевірками приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо одержані підприємствами, установами і організаціями засобу і позики використовуються з порушенням чинного законодавства;

- стягувати в дохід держави кошти, одержані міністерствами, відомствами, державними комітетами, державними фондами, підприємствами, установами і організаціями по незаконних операціях, без встановлених законом підстав і з порушенням чинного законодавства;

- накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників і інших посадовців підприємств, установ і організацій адміністративні стягнення; застосовувати до підприємств, установ, організацій та інших суб'єктів підприємницької діяльності фінансові санкції, передбачені п. 7 ст. 11 (ст. Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»).

У випадках виявлення зловживань працівники державної контрольно-ревізійної служби зобов'язані передавати правоохоронним органам матеріали ревізій, а також повідомляти про виявлені зловживання і порушення державні органи і органи, уповноважені управляти державним майном.

У Міністерстві юстиції 21 березня 1997 зареєстроване Головне управління Державного казначейства України при Міністерстві фінансів України.

Казначейство — фінансовий орган, на який покладено функції з касового виконання державного бюджету України. Раніше в системі державної виконавчої влади нічого схожого не було. Казначейства існували в Росії до 1918 року. Зараз поява цього органу викликана багатьма обставинами. Адже діюча схема виконання державного бюджету не забезпечує системного контролю як за проходженням державних ресурсів через комерційні банки, так і за використанням цих коштів розпорядниками кредитів на місцях. Державні фінансові ресурси розсіяні по численних поточних рахунках міністерств і відомств. Щоб навести лад, забезпечити ефективне управління коштами державного бюджету, підвищити оперативність у фінансуванні витрат було створено Державне казначейство.

Державне казначейство:

- організовує виконання Державного бюджету України і здійснює контроль за цим;

- здійснює управління коштами державного бюджету, зокрема в іноземній валюті, і коштами державних позабюджетних фондів і позабюджетними коштами установ і організацій, які містяться за рахунок коштів державного бюджету;

- здійснює фінансування витрат державного бюджету;

- веде облік касового використання державного бюджету, складає звітність про стан виконання державного і зведеного бюджетів;

- здійснює управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом відповідно до чинного законодавства;

- розподіляє між державним бюджетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відрахування від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів по нормативах, затверджених Верховною Радою України;

- здійснює контроль за надходженням і використанням коштів державних, позабюджетних фондів, позабюджетних коштів;

- розробляє і затверджує нормативно-методичні документи з питань бухгалтерського обліку, звітності і організації виконаних бюджетів всіх рівнів (п. 4 Положення про Державне казначейство України).

З метою здійснення ефективного контролю була створена Державна податкова служба. До системи органів державної податкової служби відносяться: Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, державні податкові інспекції в райгородах (окрім міст Києва і Севастополя), районах в містах.

У складі органів державної податкової служби знаходяться відповідні спеціальні підрозділи по боротьбі з податковими правопорушеннями (податкова міліція). Основними завданнями податкової служби є:

- здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, правильністю нарахування, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законодавством;

- внесення у встановленому порядку пропозицій по вдосконаленню податкового законодавства;

- ухвалення у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;

- формування і ведення Державного реєстру фізичних осіб - платників податків і інших обов'язкових платежів і Єдиного банку даних про платників податків — юридичних особах;

- роз'яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;

- попередження злочинів і інших правопорушень, віднесених законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування і виробництво у справах про адміністративні правопорушення (ст. 2 Закону України «Про державну податкову службу в Україні»).

Державний фінансовий контроль здійснюють у ряді випадків і банки, правове положення яких визначають: Закон України «Про банки і банківську діяльність» від 7 грудня 2000 року, Закон України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 р.

Розвиток ринкових відносин і створення акціонерних товариств привів до необхідності створення незалежного фінансового контролю — аудиту. Аудит — це перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів і іншої інформації про фінансово-господарську діяльність суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству і встановленим нормативам (ст. 4 Закону України «Про аудиторську діяльність).

За формою і цілями здійснення розрізняють аудит зовнішній (незалежний) і внутрішній (залежний, тобто підлеглий тій формі, в якій він проводиться).

Мета і завдання зовнішнього аудиту відрізняються від контролю на державних підприємствах. У найбільш узагальному вигляді мета і завдання останнього полягають в забезпеченні збереження державної власності, економного використання ресурсів, виконання планових завдань, правильності ведення обліку, складання звітності тощо. Метою ж і завданням зовнішнього аудиту є підтвердження правильності звітності, обліку, оцінка відповідності внутрішнього контролю (аудиту) політиці, меті діяльності підприємства.

Внутрішній аудит здійснюють служби внутрішнього контролю фірм, філіалів, дочірніх компаній тощо. Він націлений на проведення перевірок за дорученням керівництва. Конкретні цілі служб внутрішнього аудиту визначаються залежно від вимог керівництва підприємства. Внутрішній аудит повинен проводитися безперервно. Тільки таким чином можна активно і своєчасно впливати на хід комерційних і фінансових операцій, вчасно усувати недоліки в роботі.

За масштабами роботи внутрішній аудит підрозділяють на загальний — з усіх питань аудиту фірми (компанії) в цілому і локальний — за окремими напрямами аудиту (технології, бухгалтерський облік тощо).

Зовнішній аудит може бути добровільним (по бажанню підприємств — клієнтів) і обов'язковим (у відповідності із законодавчими актами). Так, згідно ст. 10 Закону України «Про аудиторську діяльність» проведення аудиту обов'язково для:

- підтвердження достовірності і повноти річного балансу і звітності комерційних банків, фондів, бірж, компаній, підприємств, кооперативів, товариств і інших господарюючих суб'єктів незалежно від форми власності і виду діяльності, звітність яких офіційно обнародується, за винятком установ і організацій, які повністю містяться за рахунок державного бюджету і не займаються підприємницькою діяльністю. Обов'язкова аудиторська перевірка річного балансу і звітності господарюючих суб'єктів з річним господарським оборотом менш ніж двісті п'ятдесят неоподатковуваних мінімумів доходів громадян проводиться один раз в три роки:

- перевірки фінансового стану засновників комерційних банків, підприємств з іноземними інвестиціями, акціонерних товариств, холдингових компаній, інвестиційних фондів, довірчих товариств та інших фінансових посередників;

- емітентів цінних паперів;

- державних підприємств при здачі в оренду цілісних майнових комплексів, приватизації, корпоратизації та інших змінах форми власності;

- збудження питання про визнання неплатоспроможним або банкрутом.

Результат аудиторської перевірки оформляється у вигляді висновку аудитора (аудиторської фірми). Цей документ має юридичну силу для всіх юридичних і фізичних осіб, державних і судових органів.

Відповідно до чинного законодавства була створена Аудиторська палата України, діяльність якої направлена на активізацію, впорядкування, становлення і подальший розвиток інституту аудиторів, підвищення якості їх роботи, у тому числі і з урахуванням вимог міжнародних правил.