Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень

Враховуючи відсутність в Україні закону «Про адміністративно-територіальний устрій» та необхідність його якнайшвидшого прийняття, вивчення відповідного зарубіжного досвіду є особливо актуальним.

Результати дослідження зарубіжного (Білорусь, Казахстан, Молдова, Північна Ірландія, Російська Федерація, США) досвіду правового регулювання відносин із встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень, виконаного за участю автора, докладно описано у статті: Юрченко А. Д, Мірошниченко А. М. Зарубіжний досвід правового регулювання встановлення меж адміністративно-територіальних утворень //Земельне право. - 2006. -№9.-С. 40-48.

Пропонуємо увазі читачів висновки, зроблені за результатами дослідження:

1. Встановлення меж потребує належного картографічного забезпечення. Відповідні картографічні матеріали слід безпосередньо включати до правових актів, які передбачають встановлення меж (див., напр., досвід Вірменії, Пермської області Російської Федерації та ін.).

2. Процедура встановлення меж повинна передбачати врахування думки населення відповідних територій, зокрема, за допомогою оприлюднення проектів межування та проведення громадських слухань (Північна Ірландія, Республіка Татарстан Російської Федерації та ін.).

3. Адміністративний поділ слід будувати із урахуванням існуючої виборчої системи, уникаючи паралельного існування адміністративного поділу та поділу на виборчі одиниці (Північна Ірландія).

4. Слід запровадити принцип, за яким вся територія держави повинна бути поділена між адміністративно-територіальними утвореннями (на даний час в Україні даний принцип порушується щодо, наприклад, земель у межах територіального моря; частина території включена одночасно до кількох одиниць одного порядку - наприклад, існують села в межах міст тощо).

5. Необхідно розмежувати роль містобудівного та землевпорядного планування при встановленні меж, уникаючи паралелізму (Казах-стан, Молдова).

6. Доцільно закріпити правило, за яким межа адміністративно-територіальних утворень повинна встановлюватися по межі існуючих земельних ділянок (Російська Федерація).

7. Слід врегулювати статус поселень за межами населених пунктів - будинків лісників, бакенників, казарми тощо (див. досвід Пермської області Російської Федерації).

8. Варто запровадити спеціальні процедури щодо вирішення розбіжностей при вирішенні питань адміністративно-територіального устрою. Це можуть бути погоджувальні комісії (Ставропольський край Російської Федерації) або квазісудові процедури (США). Застосування загальної судової процедури вирішення спорів у даному випадку є недоцільним.

Планування використання земель та визначення їх цільового призначення

Законодавство про зонування (планування) земель має у Австралії досить давню історію. Так, у Західній Австралії Акт про планування та розвиток міст (Western Australia, Town Planning and Development Act) було ухвалено ще 1928 p., і він залишається чинним.

Акт детально визначає положення, які повинні міститися у планувальних схемах, причому передбачає, які положення мають міститися у загальній частині схем (див. Перший Додаток до акту). Зокрема (п. 10 Додатку), необхідно передбачити розподіл або зонування території, охопленою схемою, на різні типи, види або класи відповідно до садибних чи багатоквартирних житлових, торговельних, промислових, комерційних, рекреаційних, історико-культурних, навчальних або інших громадських чи інфраструктурних потреб. З питань планування (зонування) земель можуть прийматися місцеві нормативно-правові акти.

Великий інтерес являють положення, що стосуються процедури затвердження та перегляду планувальних схем. Зокрема, після затвердження відповідним Міністром схеми обов´язково публікуються в офіційному виданні. Переглядатися вони можуть за ініціативою Міністра або на п´ятий рік після офіційного опублікування (Western Australia, Town Planning and Development Act 1928, sect. 7AA). При цьому процедура передбачає обов´язкове звернення до громадськості з пропозицією висловитися щодо необхідності перегляду схеми.

Планувальною документацією (проектом розподілу території) як умовою її затвердження може передбачатися передача певної частини земель Короні для використання як рекреаційних чи заповідних земель, проте власник земельної ділянки може замінити виділення землі відповідною грошовою компенсацією, що підлягає акумуляції на спеціальних рахунках і повинна витрачатися насамперед на придбання земель для рекреації та заповідання (Western Australia, Town Planning and Development Act 1928, sect. 20 C).

Законодавство Північної Території Австралії (Northern Territory of Australia Planning Act, sect. 15 та ін.) передбачає існування планувальної документації у вигляді т. з. Планувальної схеми. Цікавим є положення про те, що положення планувальної документації повинні доводитися до власників земельних ділянок шляхом обов´язкової публікації у пресі та шляхом розміщення повідомлень безпосередньо на земельних ділянках, причому законодавство визначає як зміст, так і форму відповідних повідомлень, а також передбачає відповідальність за їх знищення.

Для видів діяльності, не передбачених планувальною документацією, можуть видаватися окремі дозволи. Існуючі види використання (у тому числі розміщення будівель) у разі зміни планувальної документації, за загальним правилом, визнаються правомірними і також дозволяються (sect. 33).

Зонування застосовується для планування об´єктів природно-заповідного фонду, у т. ч. таких, що включають морську акваторію. Як приклад можна навести План зонування Морського парку «Великий бар´єрний риф» (The Great Barrier Reef Marine Park Zoning Plan) від 02.12.2003. Відповідно до плану Парк поділено на 8 зон: (1) зону загального використання, (2) зону захисту місць проживання, (3) зону консервації, (4) буферну зону, (5) зону наукових досліджень, (6) морську зону Національного парку, (7) заповідну зону, (8) зону ост

ровів Співтовариства.

План встановлює види діяльності, за якими кожна зона може використовуватися без спеціального дозволу, а також види діяльності, для яких кожна зона може використовуватися лише за письмовим дозволом. Зона загального використання передбачає найбільш широкий набір видів діяльності, у той час як заповідна зона передбачає найбільше обмежень.

За законодавством Республіки Білорусь, зонування територій розглядається як різновид містобудівного планування і, відповідно, регламентується насамперед містобудівним законодавством. Закон від 05.07.2004 № 300-3 «Про архітектурну містобудівну та будівельну діяльність у Республіці Білорусь» у ст. 1 визначає зонування територій як «виділення при містобудівному плануванні територіальних зон певного функціонального призначення із встановленим регламентом містобудівного розвитку та використання технологій».

Раонуванню територій присвячено окрему Главу 8 Закону. Зокрема, ст. 48 передбачає, що містобудівне зонування здійснюється для визначення видів та параметрів містобудівного використання та забудови територій. У планах зонування виділяються територіальні зони, дані про них та про їх містобудівні регламенти виключаються до затверджуваної частини містобудівного проекту загального планування та підлягають реєстрації у державному містобудівному кадастрі. Ст. 49 передбачає існування на загальнодержавному та регіональному рівні зон містобудівного розвитку населених пунктів, сільськогосподарських зон, лісогосподарських зон, природоохоронних та рекреаційних зон, зон спеціального призначення та інших територіальних зон, визначених законодавством. За переважним функціональним використанням територій населених пунктів виділяють (ст. 50) житлові зони, громадсько-ділові зони, виробничі зони, зони транспортної, інженерної інфраструктури, рекреаційні зони, сільськогосподарські зони, зони спеціального призначення та інші територіальні зони, визначені законодавством.

Сучасна система планування використання земель Великобританії ґрунтується на положеннях Акту про міське та сільське планування 1947 року, значною мірою відтворених у Актах про планування

1990 року. Основою законодавства є надання широких повноважень Міністрам. На місцеві планувальні органи покладено обов´язки підготовки планів розвитку («development plans»), надання планувальних дозволів («planningpermission»), вжиття примусових заходів у випадку порушень планувальної документації.

Існуюча система планів розвитку вимагає підготовки єдиних планів розвитку для кожного району («borough») Лондона та приміської («metropolitan») території за його межами, структурного плану для кожного графства за межами Лондону та місцевого плану для кожного району, що не є приміським («non-metropolitan»). Орган, що затверджує план, зобов´язаний сформулювати складові планувальної політики («planning policies») для території. Найбільш поширеними із таких складових є політика «зелених зон» («Green Belts»), «заохочення невикористання автомобілів» («Discouragement of Car Use»), «загальна промисловість у сельбищній зоні» («gênerai industry in a residential area»), «території ви-нятковоїприродноїкраси» («areas of outstanding natural beauty» - «AONB»), національні парки, охоронювані території («conservation areas») та ін.

Впровадження планувальної політики досягається через контроль за розвитком. Використання, або «розвиток» (що фактично означає переважно забудову) починаючи з 01.07.1948 здійснюється виключно на підставі планувального дозволу. Хоча деякі види використання отримують планувальний дозвіл «автоматично», на підставі загального чи спеціального розпорядження Державного секретаря («Secretary of State»), більшість видів використання вимагають спеціального надання планувального дозволу за окремою заявою до місцевого планувального органу. Такий орган може на свій розсуд надавати дозвіл або відмовляти у видачі, проте межі його розсуду обмежені обов´язком брати до уваги положення плану розви-тку та іншим обставинам, що мають значення («have regard to the provisions of the development plan, so far as material to the application and to any other material considérations»).

Правове регулювання планування використання земель в Ізраїлі йде корінням у період Британського правління відповідно до мандату Ліги Націй з 1922 року до створення у 1948 році держави Ізраїль. У цей час було прийнято Земельний ордонанс 1928 року та Ордонанс про міське планування 1921 року. Традиційні заходи щодо планування включали дозволи, експропріацію земель, плани використання земель міст.

У 1965 році в Ізраїлі було прийнято Закон про планування та забудову. Ізраїль в основному зберіг підходи, закріплені в чинному раніше законодавстві. Був передбачений тотальний контроль за плануванням за принципом «зверху-донизу» (уряд - районні органи управління - місцеві органи управління), забезпечуючи правову основу для широкого розсуду при прийнятті планувальних рішень. Закон запровадив Національну планувальну комісію, яка консультує уряд та готує національні схеми планування. Всі плани нижчого рівня під загрозою недійсності мають повністю відповідати національним директивам та планам, громадського обговорення планів не відбувається.

На рівні районів (в Ізраїлі їх 6) діють районні планувальні комісії, які розробляють районні планувальні схеми та затверджують місцеві плани. Районна планувальна комісія також наглядає за місцевими планувальними комісіями відповідного району. Порядок формування районних комісій забезпечує в них більшість осіб, призначених «згори».

На найнижчому рівні знаходяться місцеві планувальні комісії.

Закон 1965 року вимагає від місцевих органів влади мати план використання земель (міську планувальну схему або загальну схему для їх населеного пункту). Такі плани є суворо обов´язковими і обмежують або надають права щодо використання земельної ділянки, встановлюючи правила щодо землекористування, висоти, конструкції, інфраструктури, екологічних умов тощо. Крім того, для певних районів забудови або інвестиційних проектів закон вимагає до видачі дозволу на будівництво районною планувальною комісією розробити детальні плани.

На практиці при здійсненні інвестиції детальний план приймається як зміни до міської схеми планування, перетворюючи єдину схему на збірку численних змін. Крім негативного впливу на комплексність планування, така практика застосовується також для дискримінації палестинського населення. Даний приклад вказує на доцільність встановлення ускладненого порядку внесення змін до планувальної документації.

Вже у п. 2 ст. 1 Земельного кодексу від 20.06.2002 Республіки Казахстан зазначається, що «правовий режим земель визначається, виходячи із їх належності до тієї чи іншої категорії та дозволеного використання відповідно до зонування земель (території)».

Відповідно до ст. 8 кодексу, зонування - це «визначення території земель із встановленням їх цільового призначення та режиму використання».

Проекти (схеми) зонування повинні включати в себе класифікатор цільового призначення. Таким чином, зонування відіграє основну роль у визначенні цільового призначення земельної ділянки. Пп. 5 п. 1 ст. 64 ЗК спеціально наголошує, що будівництво будівель та споруд допускається лише «відповідно до цільового призначення з урахуванням зонування земель».

Розробка схем (проектів) зонування земель включається до землеустрою (пп. 1 п. З ст. 149 ЗК) та здійснюється за рахунок відповідного місцевого бюджету (п. 2 ст. 163 кодексу).

Положення про зонування інтегровані у багато важливих норм ЗК Республіки Казахстан. Так, згідно із п. З ст. 35 кодексу, строки надання права тимчасового землекористування встановлюються з урахуванням зонування території. Надання земельних ділянок державної власності можливе також лише у випадку, якщо це не суперечить зонуванню земель (п. 4 ст. 43 кодексу). Схеми зонування земель є однією із підстав вилучення земельної ділянки для державних потреб (пп. 6 п. 2 ст. 84 ЗК Республіки Казахстан).

Щодо окремих земель передбачені спеціальні правила щодо їх зонування. Ст. 110 кодексу «Приміські зони» передбачає, зокрема, виділення у складі приміських зон територій з виділення зон інтенсивного розвитку приміського сільськогосподарського виробництва, особливого містобудівного регулювання, зелених зон. Сама приміська зона встановлюється при затвердженні генерального плану населеного пункту. Видається, що досвід Казахстану може допомогти заповнити прогалину у вітчизняному законодавстві, що не визначає особливого режиму приміських територій.

Акт Південноафриканської республіки про групи земель 1950 року дозволяв здійснювати політику расової сегрегації, санкціонуючи практику поділу міст на частини за расовою ознакою. Дискримінаційна планувальна система породила нестійку та нездорову структуру міст (зокрема, у таких містах практично неможливо було створити дієву систему громадського транспорту).

Акт про сприяння розвитку № 67 1995 року («Development Facilitation Act», або «DFA») скасовує орієнтованість системи планування використання земель на жорсткий контроль і заміняє її системою, що ґрунтується на законодавчому визначенні загальних принципів планування, делегуючи прийняття конкретних рішень місцевим органам.

Існуюча раніше трирівнева планувальна структура зберігається, але стає більш децентралізованою. На національному рівні діє Національна комісія з планування та розвитку, на рівні провінцій - трибунали з розвитку, на місцевому рівні - місцеві планувальні органи.

Комісія з планування та розвитку є консультативним органом, що надає консультації та рекомендації щодо планувальної політики та законодавства, не здійснюючи нагляду за місцевими планувальними рішеннями. Зокрема, вона намагається забезпечити координацію планування на відповідних рівнях управління, рекомендує спосіб участі громадськості у прийнятті рішень. На комісію покладено завдання розробляти законодавство та заходи, спрямовані на покращення становище бідних громад та таких громад, що історично існували у несприятливих умовах. Уряд приймає закони з питань планування після консультацій з комісією. Комісія складається з 24 членів, до яких входять чиновники, фахівці у галузі планування та місцеві керівники.

Трибунали з розвитку провінцій розглядають заяви про забудову (development applications»), обмежувальні умови, питання інженерного забезпечення, незаконного будівництва, будівництва з порушеннями, реєстрацію земель. Трибунали мають право обмеженого нагляду за місцевими планувальними рішеннями у разі виникнення спорів і можуть проводити розслідування (§16 (Ь)). Згідно із § 15 (3) DFA, половина членів трибуналу не повинні бути державними службовцями.

У Польщі на місцевому рівні у містах і гмінах (територіальна одиниця) у сфері просторового планування діють два основних документи: (1) дослідження умов та напрямків просторового благоустрою гміни та (2) місцеві плани просторового благоустрою. Дослідження гміни визначає просторову політику гміни і повинне бути наявне у кожній гміні. Місцеві плани просторового благополуччя є місцевим нормативно-правовим актом, який визначає спосіб забудови та благоустрою території. Існування планів є обов´язковим лише для певних визначених територій.

Земельний кодекс Російської Федерації від 25.10.2001 одним із принципів земельного законодавства передбачає (пп. 8 п. 1 ст. 1) поділ земель за цільовим призначенням на категорії, за яким правовий режим земель визначається виходячи із їх належності до тієї чи іншої категорії та дозволеного використання відповідно до зонування територій та вимог законодавства. Таким чином, зонування відіграє ключову роль у визначенні цільового призначення земельної ділянки.

Зонування використовується для того, щоб спростити процедуру відведення земельних ділянок: згідно із п. 11 ст. 30 ЗК РФ, попереднє погодження місця розміщення об´єкта не здійснюється при його розміщенні в населеному пунктів у відповідності до зонування території.

Ст. 85 кодексу передбачає поділ земель поселень на такі зони: (1) житлові, (2) громадсько-ділові, (3) виробничі, (4) інженерних та транспортних інфраструктур, (5) рекреаційні, (6) сільськогосподарського використання, (7) спеціального призначення, (8) військових об´єктів, (9) інші територіальні зони. Встановлюється вимоги щодо належності однієї земельної ділянки лише до однієї зони, а також правило, за яким повинна передбачатися можливість поєднання різних видів використання земельних ділянок (житлового, громадсько-ділового, виробничого, рекреаційного та ін.). Земельна ділянка може використовуватися відповідно до будь-якого передбаченого містобудівним регламентом для кожної зони видом цільового використання.

Законодавство РФ про землеустрій не приділяє значної уваги питанням зонування земель. Федеральний закон РФ «Про землеустрій» № 78-ФЗ від 18.06.2001 містить лише правила щодо відображення даних зонування в одному з різновидів землевпорядної документації - т. з. тематичних картах та атласах стану і використання земель. Натомість, Містобудівний кодекс РФ від 29.12.2004 № 190-ФЗ відводить зонуванню значну роль у регулюванні відносин у сфері містобудування. Згідно із кодексом, «забезпечення сталого розвитку територій на основі територіального планування та містобудівного зонування» є одним із принципів містобудівної діяльності. Містобудівному зонуванню присвячена спеціальна глава 4 кодексу.

Так, відповідно до ст. 30 кодексу, основним правовий інструментом зонування є правила землекористування та забудови, що включають у себе, зокрема, карту містобудівного зонування та містобудівні регламенти. Згідно зі ст. 36 кодексу, містобудівний регламент визначає правовий режим земельних ділянок, так само, як і усього, що знаходиться над та під поверхнею земельної ділянки та використовується в процесі їх забудови та подальшої експлуатації об´єктів капітального будівництва.

Ст. 31 визначає порядок підготовки проекту правил землекористування та забудови, який передбачає такі етапи: рішення про підготовку проекту, затвердження складу та порядку діяльності комісії з підготовки проекту, публікацію повідомлення про прийняти рішення, перевірку підготовленого проекту органом місцевого самоврядування, публічні слухання за проектом, внесення змін до проекту за наслідками слухань, затвердження правил. Врегульовані і технічні аспекти встановлення територіальних зон, зокрема, вимоги до встановлення меж зон (ст. 34). Такі межі можуть встановлюватися (1) по лініями магістралей, вулиць, проїздів, що розділяють транспортні потоки протилежних напрямів, по (2) червоним лініям,

(3) межам земельних ділянок, (4) межам населених пунктів у межах муніципальних утворень, (5) межам муніципальних утворень, (6) існуючим межам природних об´єктів, (7) іншим межам.

У Містобудівному кодексі деталізуються положення про зони, викладені в Земельному кодексі. Так, відповідно до ст. 35 Містобудівного кодексу, до складу житлових зон можуть включатися: (1) зони забудови індивідуальними, (2) малоповерховими, (3) середньо поверховими, (4) багатоповерховими житловими будинками, (5) зони житлової забудови інших видів.

Цікавими є положення щодо видів дозволеного використання земельних ділянок та об´єктів капітального будівництва, вміщені до ст. 37 кодексу. Так, дозволене використання може належати до основного, умовно дозволеного (за окремим дозволом, порядок надання якого визначений ст. 39) або допоміжного виду дозволеного використання, допустимого лише як додаткове по відношенню до основних та умовно дозволених видів використання. Види дозволеного використання встановлюються по відношенню до кожної територіальної зони.

Слушними є положення щодо граничних розмірів земельних ділянок та граничних параметрів дозволеного будівництва, реконструкції об´єктів капітального будівництва, вміщені до ст. 38 кодексу. Такі розміри і параметри можуть включати: (1) граничні (мінімальні та (або) максимальні) розміри земельних ділянок, у т. ч. їхню площу, (2) мінімальні відступи від меж земельних ділянок з метою визначення місць допустимого розміщення будівель та споруд, (3) граничну кількість поверхів або гранично допустиму висоту будівель та споруд, (4) максимальний процент забудови у межах земельної ділянки, (5) інші показники. На відхилення від граничних параметрів дозволеного будівництва та реконструкції у визначених випадках за спеціальною процедурою може бути видано дозвіл (ст. 40).

Положення федерального законодавства деталізуються у законодавстві суб´єктів федерації - див., зокрема, ст. 34 Земельного кодексу Республіки Башкортостан від 25.02.1999.

У Словаччині законом про охорону земель встановлено 4 якісні категорії сільськогосподарських земель. Використання земель найвищої категорії не може бути змінено. Землі трьох інших категорій не знаходяться під захистом та можуть бути достатньо легко переведені у несільськогосподарські.

Багатим і цікавим є досвід зонування у США. Виконавчим органам державної влади дозволено здійснювати регулювання використання земель,що супроводжується виплатою компенсації власнику. Таке регулювання вводиться з метою охорони здоров´я населення, його безпеки і благоустрою. Зменшення при цьому вартості землі саме по собі не є достатньою підставою для прийняття рішення про відшкодування витрат власнику. До регулятивних повноважень виконавчих органів державної влади входять розподіл земель по зонам, контроль за забрудненням навколишнього середовища, встановлення мінімальних і максимальних розмірів земельних ділянок для житлової забудови тощо. За державою зберігається право на примусове відчуження приватної власності для публічних потреб за умови виплати справедливої компенсації і на стягнення податків з вартості власності, включаючи земельну нерухомість.

У Каліфорнії, Нью-Йорку та інших штатах фермерам дозволено реєструвати свої землі як сільськогосподарські, що дозволяє оподатковувати їх за низькими ставками земельного податку. У разі зміни цільового призначення земельної ділянки власник зобов´язаний відшкодувати різницю між низькою і звичайною ставкою податку, що через кілька років призводить до економічної недоцільності зміни цільового призначення. Як видається, такий досвід може бути впроваджений в українське законодавство.

У Чеській республіці існує спеціальний закон про охорону земель, який визначає, за яких умов можна перевести сільськогосподарські землі до іншої категорії. Якщо землі відповідно до бонітування віднесені до вищої категорії, змінити їх використання значно важче. Якщо землевласник змінює використання сільськогосподарських земель, до нього застосовується штраф. Але розмір цього штрафу настільки невеликий, що це не зупиняє землевласників.

У Франції регіональні органи влади приймають «План розвитку території» («Plans Locaux d´Urbanisme») на певний період часу. В рамках цього плану для кожної земельної ділянки встановлюється тип її використання. Землевласнику дуже важко змінити тип використання його землі, якщо це не відповідає плану.

У Швеції конверсія земель до переважно несільськогосподарського використання потребує дозволу. На більшості територій можна вільно переводити землі до категорії лісів;

Підсумовуючи огляд зарубіжного досвіду, зазначимо, що в більшості розвинених країн, на відміну від вітчизняного «ручного» та «поштучного» визначення цільового призначення кожної окремої земельної ділянки, застосовується планування, яке є, з одного боку, достатньо гнучким, а з іншого - достатньо детальним для того, щоб визначити необхідні обмеження на використання земельних ділянок. Відповідні плани повинні доводитися до відома осіб, права яких зачіпаються, а також мати підвищену стабільність. Система планувальної документації здебільшого є єдиною без розподілу на «містобудівну» та «землевпорядну» системи, що діють паралельно (як в Україні).