Государственное регулирование с/х: функции и формы

Понятие, функции, принципы и основные направления государственного регулирования сельским хозяйством. В 21 веке вопрос об участии государства в регулировании аграрной экономикой не является предметом дискуссии. Вопрос сводится к тому, как и каким образом, с помощью каких механизмов и методов можно обеспечить наиболее эффективное осуществление государством своих регулирующих функций.

Такой подход выражен в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997г. Здесь особо обращается внимание на угрозы национальной безопасности в сфере экономики, связанные со стагнацией аграрного сектора и тенденциями к преобладанию в импортных поставках продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости. Для обеспечения продовольственной безопасности разрабатываются законодательные меры, связанные с усилением государственного регулирования аграрной экономикой.

Все это перекликается с той позицией, которая выражена в совместном заявлении «Новая экономическая политика России», подписанном ведущими российским учеными- экономистами и их американскими коллегами, среди которых пять лауреатов Нобелевской премии. Российское правительство должно играть значительно более важную роль в экономике, подобно той, которую играют правительства других стран в таких современных смешанных экономиках, как экономики США, Швеции, Германии. Государство должно играть центральную координирующую роль при создании государственных и частных компаний, обеспечивающих функционирование рыночной экономики.

Государство имеет право не только осуществлять государственное регулирование экономики, но и обязано это делать, что закреплено законодательно в Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой 12 декабря 1974г. На пленарном заседании 29 сессии Генеральной ассамблеи ООН. В соответствии со ст. 7 Хартии, «каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа.

С этой целью каждое государство имеет право и несет обязанность за выбор средств и целей развития, за полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ, за обеспечение полного участия своего народа в процессе и выгодах экономического развития.

Все государства обязаны индивидуально и совместно сотрудничать, а также устранять препятствия, которые мешают такой мобилизации и использованию».

Действующее законодательство не дает определения и не раскрывает понятие государственного регулирования. Лишь в некоторых законах о государственном регулировании отдельных отраслей делается попытка его определения. В ФЗ от 14 июля 1994г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» государственное регулирование определялось как экономическое воздействие государства на производство, переработку, реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на материально-техническое обеспечение и производственно-техническое обслуживание агропромышленного производства.

В нормативных актов понятие «государственное регулирование» не раскрывается. В экономической и юридической литературе содержится множество определений государственного регулирования. В большинстве случаев оно раскрывается через категорию «деятельность». Достаточно распространенным является мнение о том, что «государственное регулирование экономики- это нормативная, индивидуально-регулятивная и организационная деятельность государства в уполномоченных органов, воздействующая на рыночный (экономический) процесс с целью защиты публичных интересов».

Близкое к этому понимание государственного регулирования предпринимательской деятельности выражено в работах проф. Е.П. Губина, который под государственным регулированием экономики понимает «деятельность (воздействие) государства в лице его органов, направленную на упорядочение отношений в рыночной экономике и предпринимательстве».

Значительным своеобразием отличается государственное регулирование сельским хозяйством, которым обозначается деятельность государства по воздействию на систему аграрного предпринимательства, функционирующего преимущественно на рыночной основе с применением методов экономического регулирования (цен, налогов, кредитов, пошлин), а также государственных заказов, лицензий, квот, иных административных методов воздействия.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве осуществляется в установленных Конституцией РФ целях. При этом государство выступает как субъект политической власти и носитель публичных интересов, для защиты и реализации которых оно вправе вмешиваться в частную хозяйственную деятельность в случаях, пределах и формах, предусмотренных Конституцией РФ, Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» и иными федеральными законами.

Можно выделить пять функций государственного регулирования сельским хозяйством. Первая важная функция государственного регулирования состоит в том, чтобы создать устойчивую систему продовольственного обеспечения страны на основе формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан.

Отметим особо, что речь идет о самообеспечении продовольствием страны, так как Россия и до реформы потребляла значительное количество продовольствия, ввозимого, как из республик бывшего Союза ССР, так из-за границы, а в настоящее время объем импорта продовольствия и сельскохозяйственного сырья по сравнению с 1990г. Вырос в несколько раз. Федеральный закон от 14 июля 1997г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» ст.1 выделял в числе первоочередных задач государственного регулирования сельским хозяйством проблему продовольственной безопасности России.

В настоящее время некоторые попытки решить вопросы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности страны, предприняты ФЗ «О развитии сельского хозяйства», выделившим в качестве основной цели государственного регулирования сельским хозяйством обеспечение населения российскими продовольственными товарами. Этим вызвана необходимость усиления и расширения публично-правовых форм государственного регулирования продовольственного рынка, связанных, прежде всего, с реализацией права российских граждан на полноценное питание. Оно, как известно, было ранее закреплено п.1 ст.25 Всеобщей Декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г. «Каждый имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояний его самого и семьи…». Применение в России норм п.1 ст.25 Всеобщей Декларации прав человека о праве человека и гражданина на Декларации прав человека о праве человека и гражданина на полноценное питание обеспечиваются нормами различной отраслевой принадлежности.

Важная роль в реализации этого права принадлежит, прежде всего, положениям части 1 ст.7 Конституции РФ, которая рассматривает принцип социального государства как одну из основ конституционного строя, отражая тем самым новую возросшую роль государства в материальной обеспеченности беднейших слоев населения базовыми продуктами питания на уровне стандартов современного развитого общества.

Существует ошибочное мнение, то право на полноценное питание не является индивидуальным правом, поскольку оно рассматривается в программах правительств в экономической и социальной областях. Между тем, ст.11 Декларации гласит, что право на полноценное питание есть право каждого человека и гражданина. В данной норме право на питание трактуется не как широкое коллективное действие, а как человеческое право, предоставленное каждому индивиду. К тому же из мнения о том, что право на питание есть часть конкретной программы, вовсе не следует вывод о том, что для реализации иных прав человека и гражданина не требуется принятие правительственных программ. В действительности любое правительство должно иметь специальные программы для того, чтобы защитить любое человеческое право. Это касается борьбы с любым социальным злом: будь то голод, насилие, террор или похищение людей.

Существует также заблуждение, что экономические права человека по своей правовой природе отличаются от гражданских и политических прав. В связи с этим гражданские и политические права человека называются негативными, так как они не зависят от функционирования государства и потому бесплатны. Что касается экономических, социальных и культурных прав, то они называются позитивными. Предполагается, что для их реализации нужна соответствующая деятельность государства и потому они должны быть бесплатными.

Из конституционного строя России социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, и положений п. «е» ст.71 Конституции РФ, которая относит к ведению РФ установление основ федеральной, в том числе и продовольственной, политики и федеральные программы в области социального развития, следует что, государство как социальная службы должна выполнять два вида обязательств перед обществом.

Во-первых, государство должно защищать права граждан на полноценное питание. Обеспечивая защиту этого права, оно должно принимать меры по устранению продовольственной зависимости страны от зарубежных стран и сокращению импорта продовольствия, который по прежнему остается каналом утечки капитала за границу путем манипуляций с контрольными ценами, фиктивными авансовыми переводами денег, оплатой розничных услуг, то подрывает экономическую систему государства.

Во-вторых, государство призвано установить социальный порядок, создать справедливую политику продовольственного обеспечения, содействуя при этом повышению уровня калорийности суточного рациона питания населения, устранению дисбаланса в потреблении между социальными группами, повышению покупательной способности бедных и социально незащищенных групп населения, в том числе лиц с фиксированными государственными доходами, пенсионеров и детей, зависящих от государственного социального обеспечения.

Постепенно складывается система продовольственной помощи лицам, не имеющим достаточного дохода для покупки продовольствия. Государственная Дума РФ 21 февраля 2001 г. одобрила в первом чтении проект Федерального закона «О продлении срока действия Федерального закона «О продовольственной корзине», который расширяет и детализирует перечень продуктов, входящих в продовольственную корзину, до уровня, достаточного для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Федеральным Министерством сельского хозяйства разработана Программа государственного регулирования продовольственного рынка в рамках модели «Социальное кольцо», обеспечивающая потребности в стратегических продуктах, товарах и услугах, входящих в продовольственную корзину, малоимущих слоев населения, военных и приравненных к ним спецпотребителей, жителей районов Крайнего Севера, социальных объектов медицины, детских дошкольных и школьных заведений и других потребителей. Емкость этого рынка государственных интересов в рамках модели «Социальное кольцо» в России составляет 70% потребительского рынка.

В-третьих, государство должно противодействовать деятельности мощных продовольственных компаний, которые создают искусственный продовольственный дефицит, нарушают договорные обязательства, взвинчивают цены на продовольствие, наносят ущерб окружающей среде, выпускают экологически опасное для здоровья людей продовольствие.

Вторая функция государственного регулирования сельским хозяйством связана с созданием рыночной производственной инфраструктуры на селе. Речь идет о формировании и функционировании федеральных и региональных продовольственных рынков. В «Государственной программе развития сельского хозяйства и регулировании рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» особо выделены специальные правила регулирования рынка зерна, мяса, сахара. Для этого используются инструменты наблюдения за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги)), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, поддерживается паритет индексов таких цен (тарифов), закрепляется комплекс мер, направленных на повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров.

Третья функция государственного регулирования сельским хозяйством состоит в том, что для формирования эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия государство проводит закупочные интервенции в форме закупок и залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией и продовольствием, а также торговые интервенции в форме их распродажи из федерального и региональных продовольственных фондов, закрепляет комплекс мер, направленных на повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Четвертая функция государственного регулирования сельским хозяйством связана с ориентацией законодательства на повышение качества жизни сельского населения, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создании материальной базы устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения.

На практике до сих пор остаются незащищенными социальные права сельского населения. Падает престижность и доходность сельскохозяйственного труда. За чертой бедности находится почти половина сельского населения. Наблюдается повсеместное обнищание сельских жителей. Проявления бедности особенно очевидны в районах с так называемым депрессивным характером экономики, расположенных вдали от региональных центров и в неблагоприятных экономических условиях. Вызывает тревогу возрастание смертности в селе, депопуляция в 64 регионах страны, деградация качественного потенциала рабочей силы, снижение ее общеобразовательного и квалификационного уровня.

Пятая функция государственного регулирования сельским хозяйством выполняется путем решения конкретных задач в области охраны окружающей среды и природопользования. Это нашло отражение в Федеральном Законе от 10 января 2002г. «Об охране окружающей среды», в котором выделена специальная глава УП «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Закон определяет эти требования как меру экологически допустимого поведения предпринимателя. Закон ужесточает требования к хозяйственной деятельности и признает недостаточным, как ранее, выдачу разрешений и лицензий на природопользование. В ст.31 закрепляется требование об экологической сертификации, регистрации источников загрязнения, об отчетности предприятий, об организации производственного контроля.

Главный и коренной вопрос государственного регулирования сельским хозяйством – вопрос о принципах государственной аграрной политики. К основным принципам политики относятся: равная доступность и адресность государственной поддержки для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей; равная доступность для всех субъектов продовольственных рынков информации о рынках и о государственной аграрной политике; единство агропродовольственного рынка и рынка ресурсов для сельскохозяйственного производства на всей территории РФ и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке.

Формы и методы государственного регулирования сельским хозяйством. Традиционными правовыми формами государственного регулирования сельским хозяйством являются законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, содержащие нормы аграрного права, принятые на основе и во исполнение нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ.

В современном законодательстве достаточное признание получает публично-правовое регулирование аграрного предпринимательства. Оно охватывает многочисленные стороны аграрных отношений, которые частично сохраняют частноправовой характер. Роль публично-правовых начал в изменении форм собственности и порядка осуществления хозяйственного оборота возрастает за счет включения в предмет правового регулирования аграрного права таких отношений, как финансирование, кредитование, расчеты, страхование агропромышленного производства, продовольственный рынок.

Речь идет, например, о регулировании конкурсного порядка выбора поставщиков при поставках продовольствия для военных потребителей в федеральный продовольственный фонд. Широкое применение публично-правовых методов регулирования природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве предусматривается законодательством, регулирующем безопасное обращение пестицидов и агрохимикатов. С введением в действие закона любой производитель пестицидов и агрохимикатов, которые используются на территории России, должен пройти процедуру регистрации до применения его сельскохозяйственными организациями. Проводятся регистрационные испытания, государственная экологическая экспертиза, экспертиза регламентов применения пестицидов и агрохимикатов.

Процедура государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов достаточно сложна. Завершается она выдачей специально уполномоченным государственным органом гражданину или юридическому лицу регистрационного свидетельствами составлением Государственного каталога пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к использованию на территории России.

Важную роль в публично-правовом регулировании аграрных отношений играет законодательство о несостоятельности (банкротстве), устанавливающее особые меры в отношении должника- сельскохозяйственной коммерческой организации и крестьянского (фермерского) хозяйства, направленные на восстановление их платежеспособности или ликвидацию. Здесь основной акцент делается на процедуры наблюдения, финансового оздоровления, продажи имущества, внешнего управления сельскохозяйственной организацией.

Закон пронизан нормами публично-правового характера, содержащими властные предписания о системе мероприятий, направленных на воспроизводство плодородия земель, как компонента природной среды и природного ресурса, предотвращение ухудшения качественного состояния земель в результате природного и антропогенного воздействия. Эффективная охрана земель от загрязнения и других деградаций осуществляется на основе комплекса агротехнических, агрономических и мелиоративных мероприятий, финансируемых за счет бюджета субъектов РФ и федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ.

Второй самостоятельной правовой формой государственного регулирования сельским хозяйством признаются договоры между федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими функции по реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. По таким договорам осуществляется финансирование мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства в рамках приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и законодательства, которое предусматривает предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ на осуществление государственной поддержки в сфере агропромышленного комплекса.

Такого рода договоры, как управленческие соглашения «не менее двух субъектов административного права, заключенные на основе норм административного права в публичных целях, опосредующие горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права», предназначены исключительно для обслуживания сельскохозяйственных субсидий, переданных из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ на осуществление государственной поддержки в сфере АПК, и должны рассматриваться в качестве административных договор.

ФЗ от 26 декабря 2006г. «О развитии сельского хозяйства» является продолжением перемен, заложенных в аграрном законодательстве начала 21 века, которое должно активно и гибко использовать регулирующие и стимулирующие функции государства как монопольного субъекта социального рыночного хозяйства, организующего «рынок в направлении обеспечения и регулирования свободной, совершенной конкуренции, защищенной от монополизма и рыночных «провалов».

Наиболее общее выражение государственное регулирование сельского хозяйства находит в нормах права, закрепляющих меры государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в сфере страхования рисков в сельском хозяйстве; развития племенного животноводства; развития элитного семеноводства; обеспечения производства продукции животноводства; обеспечения закладки многолетних насаждений; обеспечения обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей; обеспечения мероприятий по повышению плодородия почв.

Традиционной формой государственного регулирования сельским хозяйством является государственная поддержка экономически значимых программ развития сельского хозяйства субъектов РФ. Такие программы разрабатываются по все более широкому кругу регионов, имеющих особо важное, иногда геополитическое значение для всей России. В федеральном бюджете предусматривается так называемый бюджет развития, предназначенный для финансирования и поддержки экономически значимых региональных программ. Для этих целей используются средства федерального бюджета, которые предоставляются на конкурсной основе в виде субсидий бюджетам субъектов РФ с целью поддержания производства, имеющего существенное значение для социально-экономического устойчивого развития сельских территорий.