2017-10-25
159
Правовые основы гражданской региональной службы определяются Конституцией РФ, федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 марта 2003г. №58-ФЗ, «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, выполненными на их основе Конституциями (Уставами) и иными правовыми актами субъектов РФ.
==================
ФЗ № 79 в части предмета регулирования (ст. 2) непосредственно содержит правовой статус гражданских служащих субъектов РФ (наряду с федеральными служащими).
В остальном содержится среди принципов (ст. 4) общее указание на «единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ.
Ясно, что за пределами «основ» существуют большие возможности варьирования. В купе с отсутствием единого управления гражданской службой и кадровой работой в стране и даже на федеральном уровне была и существует почва для существенных отклонений и даже злоупотреблений в организации региональной службы (например, в вопросах оплаты труда служащих, порядка присвоения классных чинов, приема и продвижения по службе и др.).
|
|
|
========================
В практическом плане гражданская служба в субъектах РФ представляет собой некий самостоятельный блок государственной службы. Нахождение оптимума между централизованной и децентрализованной моделями организации гражданской госслужбы в стране потребует немало времени и правовых наработок.
-----------------------------
Определение: Гражданская служба субъектов РФ - это профессиональная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению управленческих полномочий региональных органов власти.
=================
Второй вопрос. Структура и функции региональной гражданской службы.
Поскольку гражданская служба организационно проходит в конкретных органах региональной власти, постольку ясно, что ее организационная структура всецело предопределяется структурой органов региональной власти (См ФЗ. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствпнной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ).
Постепенно уже сформировались некие типовые структуры органов управления в Республиках и областях РФ, соответственно структуры, полномочия и функции гражданской госслужбы.
====================
Классифицировать структуры государственной граажданской службы субъектов РФ можно по:
1. Т ерриториально-национальному признаку (гражданские службы - 55 русских краев и областей, трех городов федерального значения, 22-х национальных республик, 1 автономной области и 4-х автономных округов).
|
|
|
2. По ветвям госвласти (по горизонтали) – гражданские службы законодательной, исполнительной, судебной властей и иных органов.
3. По уровням (вертикали) госвласти: гражданские службы субъекта РФ, районов и префектур в г. Москве.
Примечание: в крупных городах и иных территориях сохранилось районное административное деление (например управы в г. Москве, районы в Санкт-Петербурге), которые дублируют аппараты субъектов РФ на низовом уровне и потому относятся не к муниципальной, а к государственной службе (по сути остается модель советской двухзвенной системы регионального управления). В г. Москве с учетом префектур образована трехзвенная структура административного управления и соответственно гражданской госслужбы.
=======================
Гражданская служба в законодательных органах субъектов РФ.
Как правило. Аппараты заксобраний субъектов РФ немногочисленны (30 - 40 чел). Наиболее крупные аппараты Заксобраний Московской области (220 чел., 17 подразделений), Гордумы Москвы (164 чел., 12 подразделений), Санкт-Петербурга (134 чел., 12 подразделений), Госсовета Татарстана (116 чел. (9 подразделений, Госсобрания Башкорстостана (115 чел. (7 подразделений).
Основные функциональные обязанности этих аппаратов – подготовка и проведение сессий; участие в разработке проектов нормативных правовых актов; учет правовых актов; планирование работы; анализ социально-экономического положения в регионе; изучение общественного мнения; Документационное и информационное обеспечение депутатов; рассмотрение писем и обращений населения; финансово-хозяйственное обеспечение; Обеспечение взаимодействия с иными органами власти, а также с органами муниципального управления.
====================
Гражданская служба судебной власти состоит из аппаратов Уставного (конституционного) суда и мировых судей (ведение регионов).
Их функции - регламентное обеспечение деятельности судей и судов в целом.
==================
Наиболее многочисленная гражданская служба в органах исполнительной власти (до 80 %) по причине многочисленности самих органов, а также их полномочий и функциональных целей, задач (см. приложение).
Уже сложилась типовая структура административных органов субъектов РФ и их низовых звеньев, соответственно - аппаратов госслужбы. Называются ключевые органы по - разному, но в целом как бы повторяют основные отраслевые министерства РФ (департаменты экономики, финансов, социальной политики, транспорта, промышленности, природопользования и экологии, энергетики и др.) с учетом, конечно, структуры экономики региона.
Функции аппаратов госслужбы в регионах - полноценное обеспечение полномочий и управленческой деятельности органов власти (управления) и должностных лиц. По сути, это весь набор общих функций управления (анализ, сбор и обработка информации, прогнозирование и планирование, организация и координирование исполнения решений и т.д., а также частных функций, связанных с работой аппарата и должностных лиц (материальное, информационное, организационное, документационное и прочее обеспечение), а также с конкретной предметной областью управления и предоставления госуслуг гражданам (все области социальной жизни, работа МФЦ и др.).
===================
Третий вопрос: Организационные особенности построения и функционирования региональной гражданской службы.
Согласно правовой базе государственная гражданская служба должна быть единой в стране. Это означает, что в регионах должны утверждаться те же категории, группы должностей и классные чины, как и на федеральном уровне (ст. 13 ФЗ № 58; с. 2 и 11 ФЗ № 79 и др.).
Однако в организационном отношении не все так просто решается и выполняется даже при наличии правовых актов в регионах. Особенно много проблем на районном уровне (внутригородских территориях).
|
|
|
В частности, отсутствует Сводный реестр должностей, что порождает неразбериху. Тем более отсутствует единый орган управления гражданской госслужбой, соответственно нет единого методического обеспечения, управления и контроля.
Притом, что существует множество недоработок в части разработки и реализации кадровой политики на местах и, что не менее опасно, - злоупотреблений должностных лиц в этой сфере.
Остро проблемными также остаются вопросы выстраивания служебного взаимодействия и совместимости, с одной стороны, с федеральными органами и служащими, а с другой стороны - с органами и служащими местного самоуправления.
=================***========================
Тема 6. Теоретические и правовые основы кадровой политики.
6.1. Теоретические основы формирования государственной кадровой политики.
Исторический опыт убедительно показывает: из всего множества ресурсов любого государства наиболее значимым является кадровый ресурс (кадровый профессиональный потенциал ). Это и понятно, ведь именно " кадры решают все", поскольку они управляют формированием и использованием всех иных ресурсов государства.
Кадровый потенциал страны и его умелое, эффективное использование выступает ключевым фактором развития системы "государство". Отсюда очевидно, сколь внимательным и заботливым должно быть отношение высшей власти государства к выработке теоретических и правовых основ кадровой деятельности, воплощение их в ясную и реализуемую кадровую политику.
Всякая теория начинается с четкого определения ключевых понятий, выработки "понятийного аппарата ".
=====================
Исходное понятие " кадры " - это постоянный штатный состав квалифицированных работников органа государственного управления (организации), обеспечивающий качественное выполнение возложенных на них управленческих функций.
=============
Замечание: персонал - это более широкое понятие, которое помимо кадров включает и обслуживающий (технический) состав работников органа (организации).
|
|
|
Кадровый потенциал - совокупная компетентность, возможность, способность и готовность кадровых сотрудников государственного аппарата управления на всех его уровнях и структурных подразделениях к качественному исполнению государственных функций, должностных служебных обязанностей, а также успешному решению всех стратегий и задач государственной политики.
Кадровая деятельность (узкий смысл) - деятельность субъектов выработки и реализации кадровой политики (первые руководители органов и организаций (предприятий) и руководители их кадровых служб), направленная на формирование, развитие и рациональное использование своего кадрового состава и кадрового потенциала.
=====================
Близкое, но не тождественное понятие " кадровая работа " - это деятельность органов управления, кадровых служб и должностных лиц, содержанием которой является практическая реализация целей, задач и принципов кадровой политики.
То есть, предметом кадровой работы является воплощение содержания кадровой политики в действительность через совокупность форм, методов и технологий работы с кадрами (персоналом).
=======================
Согласно действующему законодательству (ст. 44 ФЗ № 79) кадровая работа включает:
- формирование кадрового состава для замещения должностей государственной службы;
- организацию подготовки распорядительных проектов актов государственного органа, связанных с поступлением, назначением на должность гражданской службы, ее прохождением, заключением служебного контракта и т.д.
- ведение трудовых книжек государственных служащих;
- ведение личных (персональных) дел гражданских служащих;
- ведение реестра гражданских служащих в государственном
органе (организации;
- оформление и выдача служебных удостоверений гражданских служащих;
- организацию контроля и служебных проверок деятельности гражданских служащих;
- организация проверки сведений о доходах и расходах, об имуществе, о соблюдении иных ограничений для лиц государственной службы;
- формирование кадрового резерва;
- организацию и проведение аттестации, кадровой подготовки и переподготовки;
- обеспечение должностного роста госслужащих.
========================
Примечание: положение о подразделении госоргана по вопросам госслужбы и кадровой работы утверждается руководителем госоргана.
Кадровая служба документально фиксирует весь цикл принятия, прохождения и увольнения госслужащего в его личном деле в соответствии с "Положением о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела"(утв Указом Президента РФ от 30 мая 2005г. № 609). Теперь принят и соответствующий федеральный закон.
======================
В основе кадровой политики лежит Концепция государственной кадровой политики - это система исходных научных положений, принципов, ведущих идей и установок, определяющих приоритетные направления, цели и задачи формирования, развития и использования кадрового потенциала страны. По сути, это научно-теоретический фундамент выработки и реализации модели и программ кадровой политики государства.
===================
К сведению: Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы РФ были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ в 2001 году.
В соответствии с этой Концепцией созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.
В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.
Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году ФЗ "О системе государственной службы РФ", в 2004 году ФЗ "О государственной гражданской службе РФ". В 2007 году принят Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", в 2009 г. принят ФЗ "Об антикоррупционной деятельности".
====================
В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.
Определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.
=====================
Гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. Однако оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям.
======================
В работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров.
Современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения. Не срабатывают надлежащим образом механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей, что снижает мотивацию государственных служащих.
=================
Качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.
В целом работа по формированию единой и стройной системы государственной службы, в том числе системы управления ею далеко не завершена.
В дальнейшем принципы и содержание государственной кадровой политики реализовывались в Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)", принятой Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261., и в документах ее неофициальной пролонгации.
========================
В настоящее время кадровая политика и мероприятия по ее реализации сформулированы в:
А) Указе Президента РФ «Основные направления совершенствования государственной гражданской службы в РФ» на 2016-2018 годы от 11 августа 2016 г. № 403. (см. приложения)
Б) Распоряжении правительства РФ от 12 сентября 2016 г. № 1919-р. План мероприятий ("дорожная карта") по реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы.
===================
В целях формирования высокопрофессионального кадрового состава принят Указ Президента РФ от 1 марта 2017 г. №96 «Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа. (См. РГ от 6 марта 2017 г.).
=====================
Принципы, как наиболее существенные руководящие положения и правила, также образуют теоретическую компонентную основу государственной кадровой политики (далее - ГКП) и ее содержание в процессе реализации.
По словам известного французского менеджера и ученого Анри Файоля, "без принципов мы - во тьме, хаосе, без опыта и меры…Принципы - это маяк, помогающий ориентироваться…при подходе к порту"
==================
Единства взглядов в этом вопросе нет. Но ясно, что в зависимости от критериев можно выделять разные их составы, в частности - общие, частные (применительно к отдельным сферам) и специфические (технологические, организационные) принципы.
Общие принципы сформулированы в Конституции РФ и соотвествующих федеральных законах.
В аспекте предметного содержания принципов правомерно вычленяют:
- теоретико-методологические (научность, системность и др.);
- содержательно-функциональные (профессионализм; компетентность и др.)
- организационно-управленческие (подбор и расстановка кадров; стабильность и ротация кадров, преемственность и др.);
- технологические.
==================
К общим (базисным) принципам обычно относят:
- научность и системность (объективность подхода, учет закономерностей, внутренних и внешних зависимостей, связей);
- федерализм (в модели РФ);
- законность (оформление в праве и строгое следование праву);
- демократизм (учет всех мнений, согласование решений);
- гласность (открытость, обоснованность и ясность);
- сменяемость и ротация кадров,
- гуманность и равнодоступность для всех граждан.
- подотчетность и контроль
==================
Существуют специфические принципы, например, в части механизмов отбора и приема на работу, порядка прохождения госслужбы, порядка увольнения и др.
К числу ключевых теоретических проблем ГКП также относится определение ее организационно-управленческой модели. В мире вычленяются три организационно-управленческие модели:
1. Централизованная. Нередко ее отождествляют с тоталитарным или же авторитарным политическими режимом, их следствием. Последствия таких режимов и, соответственно, кадровой модели хорошо известны. Однако такая линейная зависимость вовсе необязательно имеет место, поскольку речь идет не о поитическом содержании модели, а только о ее организационной форме.
Более того, в условиях федеративных государств может сосуществовать одновременно централизованная модель относительно федеральной государственной и кадровой службы и децентрализованная применительно к ее субъектам - штатам, землям и т.п., то есть когда федеральная централизованная организация не распространяется на субъекты федерации. Такое положение, например, существует в США.
Ремарка: правы авторы, заявляющие: централизованная модель необходима и в условиях современной России.
===================
2. Децентрализованная (либеральная), когда роль государства сводится к минимуму. В управлении превалируют функции не субординации, а координации. Итог 90-х годов либерально реформируемой России - анархия и неразбериха на всех уровнях государства и сферах жизнедеятельности общества. Либеральная модель позволительна лишь для государств с уже сформированной организационной культурой, соответственно - системой регулирования госслужбы. К таковым же мы еще не относимся.
======================
3. Иерархическая система организации и управления (ИСУ), соответственно кадровая модель с централизованно - децентрализованнойкоординацией (демократического типа). Применительно к системе федеративного государства трудно найти более подходящую модель. Задача эта не из легких и существенно зависит от сложившейся ситуации в стране.
На ранних стадиях формирующейся государственности вполне допустим перекос в сторону централизованных начал, то есть повышенной концентрации власти и управления на федеральном уровне (что с начала 2000-х годов и имеет место в России).
Однако на продвинутой стадии развития и организации системы государственного управления в целом и в сфере ГКС в частности
необходима не жестко централизованная модель организации и управления, а именно централизованно-децентрализованная координация на основе вышеизложенных принципов. Определенные подвижки в этом направлении уже отмечаются в политической практике РФ.
=================
Конкретно все это означает: федеральная власть должна формировать и реализовывать ГКС непосредственно на федеральном уровне, а применительно к региональному уровню (субъектам федерации) задавать лишь общую концепцию и стратегию развития государства как целостности, не вмешиваясь детально в дела власти и управления, включая ГКС, в регионах.
Соответственно на региональном уровне выстраивается своя структура власти и управления со своими вертикальными и горизонтальными связями в рамках, заданных федеральным законодательством, но исключающая прямое вторжение региональных властей в правомочия регионального и местного самоуправления.
=====================
Кадровая политика в узком смысле слова - это концептуально-теоретическое видение и официальное принятие целей и задач, мер и мероприятий государства (организации), направленных на формирование, востребование, профессиональное развитиие и рацииональное использование кадрового потенциала страны (организации).
===========================
Схематично кадровая политика включает блоки:
| Кадровая политика |
Кадровая политика
| Формирование |
| Востребование |
| Профессиональное развитие кадров |
| Рациональное использован. кадров |
Схема 5.1.
=========================
По своему назначению ГКП, таким образом, призвана:
- определять направления кадрового строительства, критерии, качественные и количественные параметры кадрового состава в конкретных условиях государственной службы организации;
- разрабатывать механизмы, формы и методы эффективного формирования, квалификационного и служебного роста кадрового состава и наиболее результативного его использования.
===================
При этом важно иметь в виду: ГКП и ее реализация на всех структурных уровнях организации обязательно подчинена и нацелена на достижение стратегических целей (дерева целей) и задач социально-экономического развития страны (организации).
=====================
Согласно действующих программных установок стратегической целью реформирования системы гражданской службы РФ является:
- создание целостной системы государственной службы РФ посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
=================
Содержание кадровой политики тем совершеннее и обоснованнее, чем более соответствует объективным закономерностям и реалиям социально-экономического развития общества и механизмам государственного управления всеми сферами жизнедеятельности общества.
--------------------------------
В каждой стране существует своя общенациональная кадровая политика. Субъектами кадровой политики в демократическом государстве выступает не только государство и его органы, но и политические партии, общественные организации, профсоюзы, бизнес-структуры, которые проводят свою кадровую политику.
=================================
Однако базисную и интегрирующую роль выполняет, конечно, государственная (федеральная) кадровая политика (ГКП), проводимая на основе федерального законодательства, а в части субъектов РФ - на основе правовых процессов "совместного ведения" (ст. 2 ФЗ № 58).
Объектами кадровой политики являются трудовые коллективы (персонал), все кадровые отношения, процессы и технологии.
=========================
В России - федеративном государстве - трем уровням публичной власти соответствует три уровня кадровой политики - федеральной, региональной, муниципальной (см. схему 5.2.). Это несложно проследить, если изучить содержание и порядок проведения в стране перманентно реализуемых федеральных программ по реформированию системы государственной службы (см. тему 3 настоящего курса лекций).
Структурная организация кадровой политики
Российской Федерации
| Государственная кадровая политика РФ |
| Кадровая Политика Государственной службы Субъектов РФ |
| Кадровая Политика Федеральной Государственной службы |
| Кадровая Политика органов местного самоуправления |
Схема 5.2.
Основные цели, задачи и приоритетные направления ГКП в системе государственной службы зафиксированы теоретически и нормативно, в концепциях, в Федеральной Программе "Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)" (с измен. и дополнениями).
Ключевые из них приводятся ниже в контексте рассмотрения компонентных блоков Механизма выработки и реализации государственной кадровой политики (ГКП).
Замечание: далее, в контексте проблематики "механизма", понятие "государственная кадровая политика" будет употребляться преимущественно в части ее реализации.
=================
Примечание: опыт осуществления мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", продленной на период 2006 - 2007 годов Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437, выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.
Ряд существенных направлений реформирования государственной службы остался не реализованным, в том числе положения Концепции и законодательства РФ о формировании системы управления государственной службой.
========================
Реализация действующей Федеральной Программы позволит усовершенствовать качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством РФ принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.
=====================***=========================
Тема 7. Механизм осуществления государственной кадровой политики: структурно-функциональные и ресурсные компоненты
7 .1. Понятие и структура механизма осуществления
государственной кадровой политики
Разработка и принятие кадровой политики государства (организации) - это важный, но лишь исходный этап в организации кадровой деятельности и всей кадровой работы в стране. Следующим этапом является организация реализации кадровой политики на деле, чтобы она не осталась пустой декларацией о намерениях.
=======================
Всякое государственное управление, включая управление кадровой деятельностью, определенной кадровой политикой, осуществляется посредством формирования дееспособного и эффективного механизма.
================
Но что такое "механизм" как понятие? Разночтений в определении этого понятия существует очень много, не говоря уже о понимании его структурных элементов и физиологических процессов.
Дело в том, что всякий механизм есть сложное структурно-функциональное единство, описывается и, соответственно, выстраивается на практике путем вычленения структурных (базисных) элементов и естественно присущих им функций (физиологического бытия).
При этом, кроме структурных и физиологических компонентов, он " впитывает" в себя ресурсные средства обеспечения, что еще более усложняет понятие "механизма". Механизмом в итоге в литературе называют - состав органов управлении (аппарат), их функциональную деятельность, правовое, научное, финансово-материальное, информационно-аналитическое, учебно-методическое обеспечение!
================
В общефилософском, системном толковании Механизм государственного управления (включая кадровую сферу)- это способ практического управления на основе процедур институционального учреждения специальных органов и должностей, последующего определения, отбора и применения ими совокупности средств воздействия на объекты управления - методов, инструментов, институтов в сочетании с набором ресурсных средств (ресурсного потенциала) - правовых, материальных, трудовых, финансовых, природных, организационных и прочих в целях получения необходимых результатов.
======================
Данное определение очевидно включает в себя два контента (содержательного наполнения):
а) механизм собственного образования и обеспечения функционирования соответствующих органов государственной власти (управлен ия) через процедуры государственной институционализации, наделения их правомочиями, компетенциями и функциями;
===============
б) механизм выработки, запуска и осуществления конкретных решений управленческих органов на основе отбора ими средств и способов управленческого воздействия (методы, инструменты, институты и др.) с использованием определенного ресурсного набора средств.
======================
В последней, то есть физиологической части, механизм в наиболее кратком определении есть единство управленческих фаз "целеполагания и целедостижения".
=================
В юридической литературе очень часто утверждается, что государственный аппарат с его полномочиями - это и есть механизм государства (государственного управления). Такое утверждение правомерно, но при условии оговорки, что речь идет только о структурной (базисной) части механизма государства и не более того.
==================
Абстрактно - теоретически, конечно, правомерно, можно и нужно вычленять, анализировать и выстраивать на практике структурный и физиологический блоки "Механизма" подобно тому, как организм человека изучают в части его анатомии и физиологии.
Однако в конечном итоге результаты абстрактного обособленного анализа необходимо логически свести, интегрировать в звенья единого структурно-функционального явления - "Механизма".
=====================
По нашему убеждению, следует четко различать механизм в узком смысле слова как структурно-функциональное внутреннее единство явления (системы) и в широком смысле - как структурно-функциональное единство явления (образования) и ассимилируемые (используемые) им внешние ресурсные средства (ресурсное обеспечение).
Ресурсы - нечто внешнее к внутреннему механизму, но без них механизм в широком смысле слова любого объекта, но особенно системы органического типа, не может существовать. Он функционирует благодаря поглощаемым ресурсам.
=====================
Часы очевидно имеют свой внутренний механизм механического типа. Однако он мертв, пока его не запустят извне. Но можно ли действия человека по запуску часов назвать механизмом самих часов? - Конечно, нет. В механизме есть нужный структурный элемент, но сам он не функционирует.
Аналогично этому - без бензина автомобиль не поедет, но из этого не следует вывод, что бензин - составное звено (элемент) механизма автомобиля. Вместе с тем, бензин на автозаправке - всего лишь потенциальный ресурс, бензин же в баке автомобиля и тем более употребляемый - уже ассимилированный ресурс, почти элемент автомобиля.
====================
Иной более сложный пример, поскольку касается системы "органического типа": мы можем описать пищеварение человека как его внутренний физиологический процесс на основе анализа имеющихся внутренних органов человека. Однако, чтобы раскрыть детали этого процесса, нужно охарактеризовать и пищу, которую съел человек, и как она переваривается. К тому же ясно, что пищеварения без пищи не бывает. Значит, внутренний механизм пищеварения человека должен дополняться его "ресурсным контентом" - пищей (совершенно внешним объектом), подлежащей физиологическому ассимилированию.
То есть, продукты вне человека не имеют ничего общего с его организмом, продукт же в желудке - ассимилированный компонент организма, обеспечивающий реально процесс пищеварения.
==============
В логике суждений и в практической деятельности следует, таким образом, пользоваться понятиями механизма в узком и в широком смысле слова (во избежание путаницы).
===================
Исходя из изложенного, можно определить механизм реализации ГКП (далее - механизм ГКП) в широком смысле, как структурно-функциональную систему институциированных государством органов (субъектов) кадровой деятельности и работы, реализующих вмененные им полномочия и функции управления посредством применения специальных методов, процедур, технологий и ресурсных средств их обеспечения.
------------------------------
Итак, в широком смысле механизм ГКП воплощает в себе и внутренние (структурно-организационный и функциональный блоки) и внешние по происхождению компонетны содержания (ассимилируемое ресурсное обеспечение).
======================
Заметим, что логичнее следует говорить не о блоках (нечто обособленное), а о " компонентах " содержания. С учетом этого можно вычленить следующие структурно-содержательные компоненты механизма:
* концептуально-теоретическую;
* нормативно-правовую;
* организационную
* функциональную (физиологическую);
* научно-информационную;
* учебно-методическую
* финансово-экономическую (это оспариваемое положение).
================
О концептуально-теоретических основах ГКП выше уже говорилось. Некоторые авторы называют эту компоненту лишь предпосылкой, а не элементом механизма ГКП. Однако эта "предпосылка" поначалу действительно предшествует и предопределяет содержание и свойства модели ГКП, но затем так или иначе воплощается в ее реальный модельный механизм, становится его содержимым, то есть компонентой. Последующим компонентам механизма ГКП следует уделить большее внимание.
============================
7.2. Нормативно-правовая компонента - ресурс и содержание
механизма реализации ГКП
Правовое обеспечение так же, как и научно-теоретическое обеспечение, с одной стороны, является внешним условием и ресурсом Механизма ГКП, а с другой, - его компонентой (внутренним содержимым).
Дело в том, что государство вообще - это политико-правовая форма организации общества. Власть и управление в нем обязательно воплощаются в правовые формы в целях их легитимизации, всеобщего признания и всеобщего исполнения.
Поэтому и теоретико-концептуальные решения в области ГКП могут быть признаны и реализованы только в случае правового оформления как субъектов-органов, так и содержания их функциональной деятельности. Благодаря этому они становятся, во-первых, общеобязательными к исполнению, во-вторых, звеньями работающего механизма ГКП.
Правовые нормы одновременно выполняют двоякую функцию - четко описывают и оформляют содержание функций, необходимые действия субъектов (диспозиция нормы) и одновременно императивно принуждают к их выполнению, либо следованию в русле предписанных требований.
==================
Кто (какой субъект), что (содержание деяния) и как (какими методами и способами) должно осуществляться в сфере государственной кадровой политики достаточно обстоятельно прописывается в нормативно-правовой базе. Ее основу образуют Конституционное право, Административное право, трудовое право, "служебное право" (законы и иные правовые акты, посвященные государственной службе).
=========================
Здесь нет возможности и целесообразности подробно останавливаться на указанных отраслях права. Для иллюстрации коснемся лишь наиболее существенных вопросов Конституционного права, регулирующего правовой порядок формирования высших органов государственной власти (управления) (институты Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, судебной системы, местного самоуправления), а также их правомочий в части осуществления кадровой деятельности и политики.
====================
Так, всенародно избранный Президент РФ согласно ст. 83 Конституции РФ в части кадровых решений, в частности, обладает следующими правомочиями:
- назначает с согласия Государственной Думы Председателя правительства РФ и может вносить вопрос об его отставке;
- принимает решение об отставке Правительства РФ;
- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка РФ;
- по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров;
- представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ;
- формирует и возглавляет Совет безопасности РФ;
- формирует Администрацию Президента РФ;
- назначает и освобождает высшее военное командование Вооруженных Сил;
- назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ.
- назначает и отзывает в установленном порядке дипломатических представителей РФ в иностранных государствах.
====================
Важным решением Президента РФ при его вступлении в должность, имеющим в конечном счете отношение к кадровым назначениям, является утверждение Указом " структуры органов исполнительной власти Российской Федерации ".
Так, Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г № 636 утверждена ныне действующая структура из 21 министерства, с учетом изменений (было 18 ед.), пять из которых находятся в ведении Президента РФ, 16 - в ведении Правительства РФ.
================
Из перечисленных полномочий Президента РФ видно, что во многих случаях обязательными соучастниками принимаемых кадровых решений являются Государственная Дума (ст. 103) и Совет Федерации (ст. 102). Разумеется, они обладают и иными собственными кадровыми полномочиями (изучить самостоятельно).
================
Вторым уровнем правового регулирования вопросов всей государственной службы и кадровой политики являются соответствующие федеральные законы. Среди них прямое отношение к данной теме имеют два базовых закона:
" О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ.
========================
Третий уровень нормативно-правового регулирования кадровой деятельности и работы составляют подзаконные акты - указы и распоряжения Президента РФ и Постановления и распоряжения Правительства РФ.
Так, в качестве примера показательна серия указов Президента РФ от 1 февраля 2005 года (с изм. и дополнениями):
- О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (указ № 110);
- О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценке их знаний, навыков и умений профессионального уровня (указ № 111);
- О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ (указ № 112).
- О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим (указ № 113).
======================
Нормативно-правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, в соответствии с их ведением, утверждаются Положения о министерствах, федеральных агентствах, федеральных службах и иных органах федеральной власти и управления, в которых подробно прописываются их полномочия, цели и задачи, функции, в том числе в части вопросов кадровой деятельности и работы.
====================
Таким образом, в соответствии с принципами "рациональной бюрократии" Макса Вебера, а не "нового государственного менеджмента", в современной российской практике налаживается скрупулезное нормативно-правовое регламентирование всего комплекса государственной службы в целом и ее составной части - кадровой деятельности и кадровой работы в частности.
У госслужащего имеется "должностной регламент", у госоргана - "Положение" о нем и его структурах; общий Регламент, т.н. Административные регламенты, определяющие не только состав, но и порядок осуществления разных функций, особенно т.н. государственных услуг, которые детально регламентируется, вплоть до описания в блок-схемах, в различных документах федеральных исполнительных органов.
=========================
Федеральной Программой реформирования государственной службы (2009-2013гг.) в русле первоочередных правовых задач, в частности, предусмотрено:
- обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;
- формирование современной правовой основы военной службы, правоохранительной службы, государственной гражданской службы РФ;
- формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
- разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;
- развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе;
- создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества;
- упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах;
- регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих
======================
7.3. Организационная компонента содержания механизма
реализации государственной службы и кадровой политики
Внутренняя " организационная компонента " (или, что то же - организационно-структурное строение Механизма ГКП, вне его функционального содержания) включает создание и функционирование системы органов-субъектов ГКП, формирующих, координирующих и контролирующих всю государственную службу и кадровую деятельность в стране.
Очевидно, что в соответствии с системой государственной власти и управления должна выстраиваться в их рамках и столь же иерархичная и всеохватывающая подсистема структур государственной кадровой деятельности в широком смысле слова, то есть, включая и кадровую работу.
====================
На федеральном уровне сегодня органами разработки и осуществления ГКП (субъекты ГКП) непосредственно являются:
- Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров (ключевой орган);
(примечание: в целях координации кадровой деятельности всех ветвей власти на паритетных началах был образован Совет по кадровой политике при Президенте РФ. Однако он упразднен в 2005 году по причине плохой дееспособности).
- Административный департамент Правительства РФ;
- Департамент Правительства РФ "Государственного управления, регионального развития и местного самоуправления";
- Департамент Правительства РФ "Государственной службы и кадров";
- управления (департаменты) государственной службы и кадров в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации, а также высших судебных органов;
- управления (департаменты) государственной службы и кадровой работы (названия различаются) в аппаратах всех федеральных министерств, ведомств и иных государственных органов;
==============
2. Уровень субъектов РФ:
- управления департаменты государственной службы и кадровой работы в аппаратах органов субъектов РФ;
3. Уровень местного (муниципального) самоуправления:
- кадровые департаменты, отделы (службы) в органах местного самоуправления;
4. Уровень организаций и предприятий:
- службы кадров (управления персоналом) во всех предприятиях и учреждениях, подконтрольных государству.
===================
Дополнение: согласно Положению об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров (утв. Указом президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1382) этот орган, при отсутствии иного специального федерального органа в статусе министерства, выполняет ключевые функции государственного управления системой государственной службы и кадровой политики. Основные из них следующие:.
----------------------
- комплекс функций по обеспечению выполнения конституционных полномочий Президента РФ в сфере государственной службы, кадровой политики, кадровых назначений, а также проведение всего комплекса кадровой работы в аппарате Администрации Президента РФ;
- представление предложений Президенту РФ по вопросам организации государственной службы, системы управления государственной службой;
- участие в подготовке проектов федеральных программ по вопросам государственной службы;
- обеспечение выполнения Администрацией Президента РФ функции координатора федеральных программ по вопросам государственной службы;
- оказание методической помощи государственным заказчикам и основным исполнителям федеральных программ по вопросам государственной службы в организации планирования реализации и мониторинга мероприятий, в проверке качества выполнения мероприятий, предусмотренных этими программами, в подготовке отчетов об их выполнении;
- анализ практики применения федерального законодательства по
вопросам государственной службы, подготовка докладов, аналитических и информационных материалов для Президента РФ, законопроектов и проектов иных правовых актов по вопросам реформирования и развития государственной службы;
- анализ и обобщение опыта реформирования и развития государственной службы;
- функции по координации деятельности федерального государственного образовательного учреждения ВПО "Российская академия государственной службы при Президенте РФ";
- осуществление мониторинга реформирования и развития государственной службы, а также кадровой ситуации в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
- участие в подготовке предложений и проектов правовых актов Президенту РФ по реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции и урегулирования конфликта интересов;
- обеспечение деятельности президиума Совета при Президенте
РФ по противодействию коррупции, выполняющего функции комиссии по соблюдению требований к должностному поведению лиц, замещающих государственные должности РФ, и урегулированию конфликта интересов, и Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Администрации Президента РФ и урегулированию конфликта интересов;
- осуществление в установленном порядке проверки:
соблюдения лицами, замещающими государственные должности РФ, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими должностных обязанностей,
- участие в подготовке предложений Президенту РФ по кандидатурам для награждения государственными наградами РФ, присвоения почетных званий;
- участие в проведении проверок реализации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам, относящимся к компетенции Управления;
- согласование назначения на должность и освобождения от должности работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (кроме заместителей и помощников полномочных представителей Президента РФ);
- ведение реестра сотрудников Администрации Президента РФ;
- ведение личных дел, трудовых книжек, удостоверений работников Администрации Президента Российской Федерации;
====================
Руководство деятельностью Управления осуществляет начальник Управления…, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.
===================-
Заключение: несмотря на значительный объем полномочий и функций этого органа, цельной общегосударственной системы управления госслужбой и кадровой политики в стране еще не создано. Полномочия данного Управления, как нетрудно видеть, касаются обеспечения всего комплекса полномочий Президента РФ в части госслужбы и кадровой политики, а также комплекса кадровой работы в части деятельности Администрации Президента РФ.
Функций же прямого управленческого воздействия (включая контроль) на кадровые структуры Правительства РФ, федеральных и региональных министерств и ведомств, иных госорганов среди полномочий данного Управления нет.
=====================
К организационной компоненте механизма реализации ГКП следует отнести (это почему-то не отражается в научной литературе) также различные организационные структуры и мероприятия как по выработке, так и по реализации государственной кадровой политики. Ведь в их рамках соорганизуются и взаимодействуют очень многие, в том числе временные, органы и структуры сферы ГКП.
Прежде всего, имеются в виду перманентно принимаемые и реализуемые государственные Программы по реформированию государственной службы, а также отдельных органов государственного аппарата.
Так, в настоящее время, как отмечалось уже, реализуется Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)" (с изм. и дополн.), принятая Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261.
Этой Программой в части задач организационного содержания предусмотрено, в частности, следующее:
=======================
- создание системы управления государственной службой;
- формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих
- создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества;
- упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах;
- выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;
- совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям
- сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих
==================
Наиболее массовым структурным подразделением являются "кадровые службы" в составе государственных и муниципальных органов, организаций и предприятий. Поэтому следует хотя бы в общих чертах охарактеризовать их статус, организацию и функциональные обязанности.
======================
Кадровая служба призвана практически решать все вопросы кадровой работы. Ее функции и задачи установлены в ст. 44 "Кадровая работа" ФЗ О государственной гражданской службе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (основные положения этой статьи уже приводились при рассмотрении понятия "кадровая работа" в подразделе курса лекций 2.1.)
Разумеется, в каждой структуре, формируемой на основании соответствующего "Положения" цели и задачи, сформулированные в федеральных законах, существенно конкретизируются.
======================
Основное предназначение кадровой службы - оказание помощи руководителю госоргана (организации) в разработке и реализации кадровой политики. К тому же в современных условиях, когда в систему госуправления внедряются методы "менеджмента" компаний, функции и задачи этих служб расширяются и зачастую выражаются, как " управление персоналом" ( касательно развитых стран ).
Структура и штатная численность кадровой службы утверждаются руководителем госоргана (организации). Соответственно руководитель кадровой службы обычно непосредственно подчиняется первому руководителю органа (организации). Численность работников кадровой службы, как правило, определяется из расчета один работник на 50 сотрудников органа (организации).
Работники кадровой службы должны в наиболее полной мере соответствовать квалификационным требованиям, занимаемых ими должностей.
========================
7.4. Функционально-технологическая компонента содержания
механизма государственной кадровой политики
Особенности методологического подхода
Всякая организованная система представляет собой структурно-функциональное единство. Это означает, что все ее структурные элементы и сама организация структуры (как основа системы) имманентно выполняют определенные функции. Функция - это действие, продуцирующее некий необходимый для системы результат. Иначе не нужны ни функция, ни элемент ее осуществляющий!
======================
Совокупность всех взаимосвязанных функций, выполняемых структурой в целом и всеми ее структурными элементами, конституируют и реализуют собой физиологический способ бытия организованной системы.
===================
Некоторые ученые прямо или косвенно видят именно в этой " физиологии" непосредственное содержание понятия - "Механизм ". Это иная крайность, в противоположность тем взглядам, которые связывают содержание механизма с " организационной структурой" (государственным аппаратом) (в данном случае - реализации ГКП).
===================
Однако такой методологически ошибочный подход отрыва физиологии от анатомии (структуры) допустим лишь как инструмент научного абстрагирования. В реальности физиология системы также неотделима от ее структуры, как неразделимы физиология и анатомия человеческого организма.
======================
Содержание и качественные свойства "физиологии" в своей основе детерминируются особенностями структурной организации системы, взаимосвязи и взаимодействия ее элементов, свойствами самих элементов.
Согласно законам диалектики имеет место и обратное детерминирующее воздействие физиологии на структуру и ее элементы.
=================
Отсюда вполне верны утверждения типа: власть (ее органы) только тогда есть власть, если она дееспособна (реально действует). Соответственно, все органы управления только тогда являются таковыми, если чем-то положительно управляют. В противном случае разваливается организованная система, а вместе с ней и вся подсистема управления.
=====================
Таким образом, все органы-субъекты ГКПобязательно функционируют, осуществляют предусмотренные регламентами и положениями о них функциональные действия.
В научной и учебной литературе обычно содержание деятельности кадровых служб организации описывают под рубрикой " кадровые технологии ". Это еще одна, мягко говоря, условность. Во-первых, содержание деятельности (технологии) заключается в какой-то конкретной форме (существует единство "формы и содержания"), как-то: аттестация, конкурс, ведение личных дел, квалификационный экзамен и.т.д.
===================
Во-вторых, всякие "технологии" - тоже атрибут содержания деятельности, но очень специфичный, по определению - это совокупность процедур и практических операций, совмещенных и произведенных в определенной последовательности с целью получения конкретного результата. Например, содержимое "личного дела" служащего описывается чуть ли не в форме анкетных данных. Но кто и как должен получить информацию, зафиксировать ее в личном деле, использовать - это уже контент "технологии ".
======================
В одном из базовых учебных пособий (В.В. Черепанов "Основы государственной службы и кадровой политики" (2010г.) автор наряду с общим понятием "Механизм ГКП" вычленяет "группу механизмов, приводящих в действие г осударственную кадровую политику и организующих кадровую работу" (стр. 401). По смыслу речь идет именно о кадровых технологиях выполнения различных кадровых задач.
В частности, называются:
- механизм кадрового управления государственной службой;
- механизм регулирования кадровых процессов в госбюджетной
сфере;
- механизм отбора, выбора и приема на государственную службу, работу;
- механизм вертикальной и горизонтальной мобильности и ротации кадров;
- механизм формирования кадрового резерва на конкурсной основе;
- механизм планирования и реализации служебной карьеры.
- прочие (в ссылке на иного автора говорится о перечислении в его работе 50 видов механизмовподобного рода.). Что под этим понимается - неясно.
Данный перечень "механизмов" полезен тем, что хорошо иллюстрирует содержание именно " функционально-технологической " компоненты Механизма ГКП. Хотя сам названный автор ничего об этом не говорит.
Перечень таких механизмов "подобного рода" можно нарастить и более 50 ед. Но совершенно ясно, что нельзя раскрыть сущность "Механизма ГКП" через сумму более мелких (частных) механизмов. Тогда встает вопрос о сути этого частного механизма. То есть, неопределенность содержания понятия "механизм вообще" не преодолевается.
===============
Для того и вычленяются компоненты - концептуально-теоретическая, организационная, научно-исследовательская, физиологическая, учебно-методическая, чтобы показать " внутреннюю содержательную начинку " и глобального и любого частного ме
