Тема 12. Конституционные основы местного управления и самоуправления

Вопросы:

1. Понятие местного управления и самоуправления и его конституционно-правовые основы.

2. Основные модели местного управления и самоуправления.

3. Компетенция органов местного самоуправления. Финансовая база местного самоуправления.

4. Порядок формирования, структура и организация работы органов местного самоуправления.

5. Отношения местного самоуправления с центральной властью.

 

Административно-территориальное деление. Территория госу­дарства (в федерациях — территория субъектов федерации) делится на административно-территориальные единицы. Такого деления нет только в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) — общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: об­ласти — районы — общины, четырехзвенное: регионы — области — районы — общины. Двухзвенное деление существует, например, в Бол­гарии, трехзвенное — в Китае, четырехзвенное — во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный граждана­ми совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графст­вах Великобритании, в коммунах Франции).

Государственная власть и публичная власть территориального коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на мес­тах — в административно-территориальных единицах, в районах адми­нистративной автономии, — определяется двумя факторами: разным подходом к понятию государственной власти и публичной власти территориального коллектива и доктриной разделения административно-тер­риториальных единиц на «естественные» и «искусственные».

В большинстве государств принята концепция, согласно которой ор­ганами государственной власти являются только центральные органы (парламент, глава государства, правительство и др.), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местные орга­ны самоуправления и управления территориальных коллективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как территориальные коллективы (не все административно-территори­альные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в «общинной теории», пользовавшейся раньше большим влиянием.

Органы местного самоуправления автономны по вопросам их компе­тенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указа­ния, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образо­вания, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного социализма местные органы самоуправления не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет собственные полномочия.

По уполномочию центральных органов государства местные органы самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передают­ся необходимые материальные и финансовые средства. Детально право­вое положение органов самоуправления регулируется специальными за­конами (в некоторых постсоциалистических странах — законами об ос­новах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами или даже, как в Бразилии, Местными органическими законами (так назы­ваются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое поло­жение).

В некоторых странах принята, однако, иная, «государственная» теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.

«Естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство — раз­личная природа административно-территориальных единиц оказывает влияние не столько на принципиальный подход к положению местных органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих странах доктринальной концепции, различаются «естественные» и «ис­кусственные» административно-территориальные единицы. Первые — это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и «есте ственно» группировались для совместной жизни, обычно возле источни ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц — вождей старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления — сходы собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. Е настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилосг вдвое, в Германии — втрое.

Районирование территории страны актами государственных органов вызвало к жизни «искусственные» административно-территориальные единицы — воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих едини­цах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления или действуют только назна­ченные сверху чиновники (в Польше — воеводы, в Болгарии — управи­тели областей, в Таиланде — губернаторы и т.д.). Это региональные самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государст­венное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные-выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных единицах, называются советами) создают свою региональную администрацию местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по круг) компетенции местных органов самоуправления. Государственное региональное управление тоже имеет свою администрацию — чиновников подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократически? странах назначенные органы государственного управления бывают толь ко на региональном уровне, но в странах с полудемократическими, авто ритарными, тоталитарными режимами представители государства — чиновники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во многих странах существуют промежуточные административно-территориальные единицы — районы, округа, где в отличие от других админи­стративно-территориальных единиц страны представительные органы не избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.

В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те, ни другие различия (государственной власти и политической власти местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления и управления) не проводятся. В соответствии с лозунгом «Вся власть Советам!» все органы типа советов — народные советы, советы депута­тов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представите­лей и т.д. — рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и со­подчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.

Особыми территориальными единицами являются крупные города с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются административно-территориальными единицами, не имеют органов самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов со­здают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся столичные округа (столица государства с прилегающими ок­рестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы (советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматри­ваются как особые административно-территориальные единицы и имеют особый порядок управления.

 

В зависимости от применения той или иной концепции (единой госу­дарственной власти или разделения государственной власти и местного самоуправления, признания или непризнания «естественных» и «искус­ственных» административно-территориальных единиц и др.), а также от национальных особенностей и традиций различных государств различа­ются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система со­ветов.

В соответствии с англосаксонской системой для решениулестных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два — четыре года. Он состоит из трех — семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых долж­ностных лиц — шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-терри­ториальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах — графствах), казначея и др.

Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в стра­нах тоталитарного социализма, не создается. В США местной управлен­ческой деятельностью занимаются избранные населением должностные лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, — комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам и др. Комитеты подбирают служащих, которые утверж­даются советом, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но только в рамках компетенции мест­ного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии самоуп­равления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), в соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр, получивший свою должность непосредственно от изби­рателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к реше­ниям совета, во втором — «слабый», во многом зависящий от совета, его избравшего. В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до 12 лет) специалиста-менеджера для управления. Он тоже называется мэром, бургомистром.

Данная система не предусматривает назначения из центра чиновни­ков на места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятель­но решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государ­ственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дота­ции из государственного бюджета), министерских инспекций (проверку производят уполномоченные министра по делам местного самоуправле­ния), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суде исками против органов местного самоуправления).

В развивающихся странах — бывших британских колониях, несмот­ря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуп­равления не получила распространения; там созданы более централизо­ванные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных орга­нов (Индия, Малайзия, Кения и др.).

Романо-германская (континентальная) система местного самоуп­равления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочета­ния выборности и назначаемости местных органов. Основанием для при­менения того или иного способа формирования местных органов (выбор­ности или назначаемости) обычно служат два момента: различение об­щинного и регионального звена административно-территориального де­ления и признание или непризнание данной административно-террито­риальной единицы территориальным коллективом. В общинах (посел­ках, городах, объединениях нескольких деревень — они обычно называ­ются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Совет и мэр могут избираться населением, но раздельно: отдельно голосуют за членов совета, отдельно — за мэра. Мэр и его заместители могут изби­раться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше — правление во главе с избранным вой­том. Никаких назначенных сверху администраторов — представителей государственной власти в коммуне нет,

Существует несколько вариантов управления «искусственными» ад­министративно-территориальными единицами по этой системе. В соот­ветствии с первым вариантом в некоторых административно-территори­альных единицах областного или районного звена, которые не рассмат­риваются как территориальные коллективы, действуют только назначен­ные центром чиновники — органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы вое­водств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах Франции — единицах районного значения). В соответствии со вторым вариантом в административно-территориальных единицах, которые рас­сматриваются как территориальные коллективы, одновременно действу­ют выборные советы — органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районах Украины и др.). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправ­ления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник — предста­витель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

Раньше, до 80-х годов, в некоторых странах Европы представитель государства в регионе контролировал целесообразность принимаемых советом решений, в связи с чем употреблялся термин «административная опека». В частности, до вступления в силу акта органа местного самоуправления префект (или комиссар, губернатор и др.) визировал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь этот контроль осуществляется во многих странах только с точки зрения законности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким: комиссары (префекты и др.) проверяют акты советов, но прежнее визи­рование отменено; оспорить законность актов они могут лишь в местном административном суде. Установлен и срок для таких возражений. Вмес­те с тем в некоторых странах Европы действует прежняя концепция опеки (например, в Польше, где воевода не только отменяет акты совета гмины, но и может распустить совет). Сохранились прежние порядки в государствах Азии, Африки. В ряде стран назначенные сверху предста­вители государственной власти могут обратиться к главе государства или к правительству с предложением о роспуске избранного совета и проведении новых выборов в связи с систематическим нарушением сове­том законодательства или его неработоспособностью.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Арген­тине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в неко­торых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.

При иберийской системе местного самоуправления и управления на­селение административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной админи­стративной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда изби­рается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное долж­ностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнитель­ным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административно-терри­ториальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рыча­ги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставля­ются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.

Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рас­сматривается как орган государственной власти и в свою очередь избира­ет другой государственный орган — исполнительный комитет — колле­гиальный орган государственного управления в данной административ­но-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителя­ми отделов и управлений и при помощи подчиненных им государствен­ных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образо­ванием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.).

Такая система создается во всех административно-территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избрать не исполком, а председателя и секретаря совета, которые и ведают исполни­тельной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (в Китае это постоянный комитет местно­го собрания народных представителей). Чиновники для контроля за дея­тельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы госу­дарственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местными органами и организациями.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно круп­ные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-тер­риториальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

 

Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше, кмет в Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таи­ланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села открытым голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) он утвержда­ется министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранных собранием жителей.

В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобрита­нии с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сель­ский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает главные во­просы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Для этого он может вводить очень небольшой разовый местный налог (самообложе­ние). В некоторых странах сход (собрание) более формализован: уста­новлены законом возраст его участников (Филиппины — 15 лет, Танза­ния — 21 год), периодичность созыва (например, в Индии 2 раза в год). Собрание деревни может избрать единоличного главу сельской админи­страции или коллективный орган (совет, комитет, правление).

В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно прожи­вающими в общине негражданами) избирается совет. Обычно такие советы обобщенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как правило, на 2—4 года и обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномо­чий входят вопросы образования, здравоохранения, санитарии, стро­ительство муниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт дорог и др. Представительный орган имеет исключительные полномочия. Только он (или сход граждан в общинах, где нет совета) может прини­мать устав данного территориального коллектива, обязательные реше­ния и правила, свой бюджет, планы и программы развития, вводить мест­ные налоги, устанавливать порядок управления своей муниципальной собственностью. Свои полномочия советы осуществляют на периодичес­ки созываемых сессиях. В некоторых развивающихся странах избирают­ся не все члены совета — часть их входит в состав совета по должности, в связи с общественным положением. Особые места резервируются для женщин, в Индии — для зарегистрированных каст и племен.

Следующий орган общины — глава муниципального образования, обычно называемый мэром. Иногда непосредственно гражданами или советами избираются и другие должностные лица местного самоуправ­ления.

В небольших общинах советы избирают лишь председателя — мэра — и секретаря, в более крупных избирается коллегиальный орган и мэр (либо мэр и его заместители). Мэр занимает своеобразное поло­жение: он одновременно является органом местного самоуправления и органом управления, если избирается непосредственно гражданами. Мэр, избираемый или нанимаемый советом, часто только админист­ратор.

Важнейшая форма осуществления местного самоуправления — местные референдумы. Формами самоуправления являются также на­родная правотворческая инициатива (предложения граждан должны быть рассмотрены на открытом заседании совета) и территориальные органы общественного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (уличные, квартальные и иные комитеты). Они не имеют власт­ных полномочий.

Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парла­ментариев не оплачивается (оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря и др.), но в ряде стран (Ве­ликобритания, США, Япония) члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.

Известно несколько систем регионального самоуправления и управ­ления; они отражают особенности тех моделей, о которых говорилось выше.

1. В ряде стран на региональном уровне органами управления являют­ся только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой ад­министративно-территориальной единице нет. При назначаемом из цент­ра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник фор­мирует его сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган состоит из делегатов советов нижестоящих административно-территориальных единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от советов гмин — общин). Иногда совещательными органами при губернаторе являются дирекция, секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих чиновников местного управления, а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекцию самим губернатором.

2. В регионах одновременно действуют избранные советы и назна­ченные «сверху» представители государственной власти. Этот спо­соб регионального самоуправления и управления охарактеризован выше на примере романо-германской (европейской континентальной) системы по отношению к регионам (режьонам, департаментам во Франции и др.). С 1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления мест­ные советы должны уведомлять руководителя государственной админи­страции в регионе, комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях, но теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной визе комиссара. Если в административно-территориальной единице парал­лельно действуют представитель государства и совет, то сферы их компе­тенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы орга­нов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью: чиновники, подчиненные представителю государственной власти, и служащие местного самоуправления.

3. В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственной власти. Последние, однако, становятся такими представителями только после избрания их председателями местных советов. Будучи избраны председателями советов, они, и только они назначаются правительством как представители государственной власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат возглавляет председатель совета, он же — представитель государства, но предметы ведения между представителем государства и советом разграничены. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориального деления в Египте.

4. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионально го деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые советы которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе сове ты и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного самоуправления и управления, а как органы государственной власти.

 

При любом развитии демократии местное самоуправление как власть коллектива части территории государства находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом. Как отмечалось, этот контроль осуществляется со стороны центральных органов i уполномоченных государственной власти на местах. Он имеет различные формы: инспекции и «советы» со стороны министерств, издание соответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмене актов органов местного самоуправления (в случае противоречия закон; и обычно только по решению суда), наложение взысканий на муниципальных служащих, смещение мэра и т.д. Принято различать собственно контроль (проверку представителями государства, судами законности актов местного самоуправления) и административное вмешателъство (агенты центра утверждают или не утверждают муниципальные служащих на ключевые посты, например на пост начальника муниципальной полиции, приостанавливают деятельность совета, отстраняют мэра от должности). Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациям центра; применяется судебная ответственность муниципальных органов по искам министерств. На местах создаются местные отделения министерств, часть из них может быть даже подчинена в неко­торых отношениях муниципальным органам, но на деле давление минис­терств гораздо сильнее. Часто центральные органы создают на местах так называемые публичные корпорации, которым передается обслужива­ние определенных сфер (транспорт, водоснабжение, энергия и др.), что ограничивает роль местного самоуправления. Этот же результат имеет создание специальных округов — школьных, по здравоохранению, эко­логических и пр. Тем не менее местные органы самоуправления облада­ют в демократических странах значительными полномочиями и ограни­чение их полномочий в одном отношении обычно компенсируется расши­рением в другом.