2017-12-14
527
Еще с начала XVIII в. Петр I перестал созывать оппозиционную ему Боярскую думу, а также вводить в ее состав новых членов взамен скончавшихся (что было его монопольным правом). Это привело к тому, что Дума, не будучи когда-либо официально распущена, умерла "естественной смертью". Долгое время все важнейшие дела и законы обсуждались царем в "кабинете"(т.е. в собственной канцелярии), с доверенными лицами и любимцами. Эти лица, однако, не составляли собою никакого учреждения, так что старая законосовещательная Боярская дума осталась без всякой замены. Считалось, что всякий закон исходит прямо от лица государя.
Новый высший государственный орган - Сенат был "рожден" Петром I как бы экспромтом. Отправляясь в Прутский поход в феврале 1711 г, он обнародовал указ: "Определили быть для отлучек наших правительствующий Сенат, для управления...". Состав его был невелик (9 сенаторов), да и создан он был как бы временно. Вскоре Сенат стал высшим судебным и управленческим органом. Поначалу Сенат был коллегиальным органом из 9 сенаторов, обладавших равными голосами. Связь сената с губерниями осуществляли губернские комиссары.
Сенат сам не мог издавать законов, он только обнародовал данные ему государем законы и указы; следил за правильностью и законностью действий администрации и решал те дела, административные и судебные, которые затрудняли низшую администрацию или же доходили до Сената по жалобам. В 1718 - 1722 гг. Сенат был реформирован. В частности, его членами стали все президенты коллегий. Была введена должность генерал-прокурора. С появлением его стала действовать целая армия прокуроров во всех центральных и губернских учреждениях для надзора за законностью действий администрации. Ее начальник, генерал-прокурор, имел контроль над самим Сенатом, был в Сенате "оком государевым" и служил посредником между государем и Сенатом. Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры и прокуроры, состоявшие для надзора при других учреждениях в столице и провинции. Генерал-прокурор и обер-прокурор Сената подчинялись только государю. Он мог опротестовать и приостановить решения Сената. Основная функция прокурорского контроля- за6ота о соблюдении правопорядка. Первым генерал-прокурором был Павел И. Ягужинский. В 1718 г. для решения дел политического сыска в Петербурге была учреждена Тайная Канцелярия во главе с Петром А. Толстым.
Практически одновременно с Сенатом Петр I основал новый контрольно-ревизионный институт так называемых фискалов для тайного присмотра за должностными лицами. Это была целая армия официальных лиц.действовавших тайным образом и выявлявших все неправедные действия, приносившие ущерб государству. Во главе фискалов стоял обер-фискал при Сенате. Все фискалы подчинялись генерал-прокурору. Фискалы не получали жалования, а в награду за труды им полагалась в первые годы половина, а потом треть конфискованного имущества. Над самим Сенатом с 1715г. надзирал специальный сенатский генерал-ревизор, а с 1721г. контроль вели помесячно штаб-офицеры гвардии.
Взамен старых приказов постепенно пробивала себе дорогу и такая форма государственного управления, как коллегия. Первая (коммерц-коллегия) появилась уже в 1715г. Следующие три (Военная, Адмиралтейская и Иностранная) - в 1718 г. Всего было учреждено 11 коллегий. В каждой коллегии дела обсуждались и решались присутствием (из президента, вице-президента, коллежских советников и асессоров), а исполнялись канцелярией под начальством коллежских секретарей). Такой состав и тип учреждений был заимствован из-за границы. Петр везде старался насадить именно коллегиальные учреждения, так как твердо верил, что коллегиальный способ ведения дел есть наилучший. Так была заложена основа унификации и бюрократизации государственного управления.
Реформа центральных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти. Новые органы управления имели коллегиальный характер. При этом все члены коллегии - от президента до асессора - были наемными чиновниками, получавшими государственное жалованье. Такое положение в свою очередь подразумевало профессионализм каждого чиновника. Это коренным образом отличало новую систему управления абсолютной монархии о старой феодальной системы. Отныне попытки использовать власть, должность, чин в корыстных целях были уже правонарушением.
В 1708 году Петр впервые ввел в своем государстве деление на губернии. Сначала было образовано 8 губерний, далеко не одинаковых по размеру территории (Петербургская, Архангелогородская Смоленская, Московская, Казанская.Киевская, Азовская и Сибирская) а затем число их стало расти. Во главе губернии стоял губернатор (или генерал-губернатор), подчиненный Сенату, во главе провинций и уездов - воеводы (по-новому - коменданты). Губернии первоначально делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе. Однако губернская канцелярия явно не справлялась со множеством уездов, и поэтому вскоре введена была новая, как бы промежуточная единица - провинция во главе с обер-комендантом. В 1713-1714 гг. появилось еще 3 губернии (Нижегородская, Астраханская и Рижская). С 1715 г. губернии стали делиться на провинции (числом - 50).а провинции делились уже не на уезды, а на "доли" во главе с ландратом (в каждой доле по 5536 дворов). Ландрат был лицом выборным от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции и помогал им в управлении. Однако строительство новой бюрократической машины шло отнюдь не гладко. Первая губернская реформа очень скоро выявила свою неэффективность. Трехуровневое управление оказалось излишне сложным. Поэтому уже с 1719 г. стала проводиться вторая губернская реформа. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция. Провинции, созданные реформой 1719 г., стали предшественницами екатерининских губерний. Губернаторы всех 11-ти губерний имели реальную власть лишь в губернском городе и одноименной провинции.
Поначалу воеводам подчинялись города и городские магистраты. Но с 1720 г. магистраты подчинялись только главному магистру и городское население было исключено из ведения воевод.
Надо сказать, что Петру I не удалось водворить в управлении губерний однообразный порядок и вполне провести предположенную систему; поэтому и при нем, и после его смерти в местном управлении России господствовал некоторый хаос.
Важнейшим звеном административных реформ было создание системы судебных органов. На верху этой системы были Сенат и Юстиц-коллегия. Предполагалось создать суд, независимый от исполнительной власти. Но на практике из этого ничего не вышло. Очень скоро воевода обрел право контроля за судебными инстанциями в провинции.
В начале петровских преобразований были попытки внедрить в систему государственного управления сословно-выборное начало (с выборностью бурмистров и товарищей воевод. Однако в итоге лишь в городовых магистратах уцелели принципы выборности бурмистров и ратманов. Главной тенденцией являлось усиление жесткой структуры власти, возглавляемой самовластным монархом. А из всех функций системы нового государственного управления наиболее широко были представлены фискальная, оборонительная и карательно-охранительная.
Таким образом, и до Петра и при нем одинаково государство управлялось вверху чиновниками, а внизу выборными властями. Самоуправление было подчинено бюрократии, помогало ей управлять и само имело узко-сословный характер. Только при Петре было нарушено старое единство подчинения. Сенат руководит отдельно коллегиями, отдельно - губерниями, отдельно - городами. Словом, дело управления значительно усложнилось и не во всех частях было одинаково проработано.
Церковное управление
Поведение Петра, его нелюбовь к московской старине н "немецкий" характер его реформ вооружали против него всех ревнителей старины. Все такие люди искали опоры в патриархе и ждали, что именно он и возьмет на себя долг стать против "ересей" Петра. Бывший в юности Петра патриархом, Иоаким, значительно разошелся с царем в отношении к иноземцам. Его преемник Адриан был менее настойчив и крут, чем Иоаким, но также не сочувствовал Петру и не скрывал своего осуждения. Такого же мнения придерживались и прочие архиереи старого московского направления. При таких обстоятельствах, когда Адриан умер (1700 г.), Петр не решился избрать нового патриарха. Он поручил местоблюстительство патриаршего престола рязанскому митрополиту Стефану Яворскому и надолго оставил этот временный порядок. Только в 1721г. последовала реформа церковного управления, которую Петр обдумал со своим любимцем и сотрудником, ученым псковским епископом Феофаном Прокоповичем. Патриаршество было упразднено и заменено "соборным управлением". Был учрежден Синод, или Духовная коллегия, состав которого был такой же, как и у прочих коллегий. Президентом его стал бывший местоблюститель престарелый Стефан Яворский. Фактическим главой Синода был вице-президент, псковский архиепископ Феофан Прокопович. Именно он сочинил "Духовный Регламент" - свод важнейших организационных и идеологических установлений церковной организации в новых условиях абсолютизма. По Регламенту члены Синода присягали, как и все чиновники, на верность царю и обязывались "в мирские дела и о6ряды не входить ни для чего". Так же был установлен принцип коллегиального управления церковью и вменено в обязанность священникам нарушение тайны исповеди в случаях, "грозящих государственным интересам". При Синоде состоял и обер-прокурор.
Церковные крестьяне в 1701 г. были, вместе с вотчинами духовенства переданы в управление светского "монастырского приказа". Доходы с них стали собираться в казну, а казна по установленным штатам выплачивала от себя постоянные ежегодные оклады их прежним владельцам. Рекрутская повинность и подушная подать были распространены на всех приписанных к церкви людей, кроме священно- и церковнослужителей с их семьями. Право церковного суда было ограничено, и в нем стали участвовать представители светской власти. Наконец, в 1724 г. Петр издал особый закон о монашестве, который ставил иноков под строгий надзор и вовсе уничтожал состояние перехожих, бродячих монахов. Еще ранее монастырям было запрещено принимать в монахи и послушники молодых людей, которые могли принести пользу в армии, государственном аппарате и пр. Отдельным распоряжением монахам было запрещено иметь в своих кельях письменные принадлежности. Целью этого указа было покончить с распространением в стенах монастырей литературы антипетровского содержания. Однако последствия оказались куда более глубокими. Монастыри, прежде бывшие центрами грамотности и книжности стали резко сдавать свои позиции. Резко начал падать интеллектуальный уровень церкви. Нарастал разрыв в уровне образования верхов русского и священнослужителей. Все это привело к тому, что престиж и влияние Церкви начали постепенно падать.
