2017-12-16
3661.Сутність місцевих фінансів, основи їх формування і значення в економіці
регіонів.
2.Склад і структура місцевих фінансів.
4. Місцеві бюджети. Доходи й видатки місцевих бюджетів.
5.Проблеми формування місцевих бюджетів і шляхи їх вирішення.
У багатьох країнах компонентом демократичного державного устрою є місцеве самоуправління, сутність якого полягає в тому, що його здійснює населення через вільно обрані ним представницькі органи. Функціонування місцевих фінансів пов’язане із забезпеченням необхідними фінансовими ресурсами місцевих рад і органів місцевого самоуправління. Причиною виникнення місцевих фінансів є наявність територіальних колективів, відокремлення функцій і завдань, які покладаються на їхні органи влади.
У 1985 р. була підписана Європейська Хартія про місцеве самоврядування, що заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996р. до Європейської Хартії про місцеве самоврядування приєдналася Україна. Сьогодні самим дискусійним питанням є визначення повноважень місцевих органів самоврядування. У зв'язку з цим скажемо, що завдання й функції місцевих органів влади можуть бути розділені на дві основні групи:
- завдання й функції, які в цілому передані місцевим органам влади в межах місцевих інтересів, вони є їх невід'ємною власною компетенцією;
- завдання й функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.
Метою фінансової діяльності місцевих органів є задоволення суспільних потреб і інтересів, підтримка соціально - економічного розвитку регіонів.
Місцеві фінанси – це система економічних відносин за допомогою яких кошти розподіляються і перерозподіляються на економічний і соціальний розвиток територій.
За своєю економічною сутністю місцеві фінанси – це система формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих.
В Україні законодавчою основою формування фінансів місцевих органів влади є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнятий 21 травня 1997 р. Відповідно до цього 3акону передбачається, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, позабюджетні цільові та інші кошти, земля, природні ресурси, які знаходяться в комунальній власності.
Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними і закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними прибутками, а також правом самостійно визначати напрямки використання коштів місцевих бюджетів.
Прибутки місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел і закріплених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів.
У даний час пріоритетною стає проблема створення фінансової бази для діяльності місцевих органів влади. Для її вирішення слід розмежувати фінанси центральної, регіональної і місцевої влади, закріпити за місцевим самоврядуванням стабільні джерела доходів у регіональних і Державному бюджетах. Доцільним є впровадження практики пайової участі місцевої, регіональної і центральної влади в розподілі основних загальнодержавних податків на підставі стабільних і довгострокових нормативів; введення мінімальних соціальних стандартів і гарантованого мінімуму бюджетів для органів місцевого самоврядування.
У світлі реформування податкової системи держави та формування концепції нового адміністративно-територіального устрою країни з усією актуальністю постає питання формування фінансово-економічної бази розвитку країни й регіонів.
Склад і структура місцевих фінансів
Фінанси місцевої влади як система включають декілька взаємозв’язаних елементів:
- витрати,
- доходи;
- методи формування доходів;
- інститути системи;
- суб’єкти і об’єкти системи, відношення між підсистемами системи та іншими ланками державної системи.
Головним елементом місцевих фінансів є витрати, оскільки вони відображають функції і завдання, які покладаються на місцеву владу. Витрати місцевих органів влади залежно від їхніх завдань у більшості країн діляться на кілька функціональних видів. Насамперед, законодавство виділяє так звані обов'язкові витрати. Це - витрати, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, які покладаються на всі органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах всієї країни. До обов'язкових витрат належать також витрати місцевих органів влади, пов'язані з їхніми борговими зобов'язаннями по кредитах і позикам. У структурі витрат місцевих органів влади виділяються також витрати для реалізації делегованих центральною владою завдань.
Крім функціонального розподілу, є розподіл витрат відповідно до їх економічного призначення. У зв'язку з цим законодавство більшості країн виділяє дві великі групи витрат. Це так звані поточні, або адміністративні витрати й капітальні, або інвестиційні, витрати.
Доходи місцевих органів влади можуть бути класифіковані за джерелами й економічною природою.
За джерелами доходи місцевих органів влади діляться на:
- податкові доходи;
- неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, і від господарської діяльності підприємств комунальної форми власності, притягнуті місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу);
- доходи за рахунок кредитів і позик;
- трансферти від центральної влади й органів влади вищого територіального рівня.
За економічною природою доходи місцевих органів влади діляться на власні доходи й доходи, передані місцевій владі. Власні доходи - це доходи, які мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, належних місцевим органам влади. До власних доходів відносяться місцеві податки й збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів і позик.
До переданих доходів належать доходи, що передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня.
У структурі системи місцевих фінансових ресурсів України формуються такі інститути: самостійні місцеві бюджети, місцеві податки і збори, комунальна форма власності, комунальний кредит, комунальні платежі, фінанси комунальних підприємств, інститут громадських послуг (у зародковому стані).
Головним суб’єктом фінансових відносин в Україні є територіальна спільнота й органи місцевого самоуправління, правовий статус яких визначається Конституцією України (територіальна громада села чи громада жителів; територіальна громада міста (селища), сільські, міські ради їх голови та виконавчі органи, обласні й районні ради; держава в особі її органів, АР Крим).
Об’єктом місцевих фінансів є фінансові ресурси, які мобілізуються, поділяються і використовуються місцевими органами самоврядування для виконання їх завдань і функцій.
Фінансові ресурси місцевих органі влади формуються як у фондовій, так і нефондовій формі.
Головні фінансові фонди: місцеві бюджети, резерви, позабюджетні, валютні і цільові фонди та грошові фонди комунальних суб’єктів господарювання.
В нефондовій формі знаходяться ресурси, які залучаються місцевими органами влади у вигляді банківських кредитів, розміщення місцевих позик та ін.
Важливим елементом методології є структуризація місцевих фінансових ресурсів, яка дозволяє не тільки показати сукупність фінансових відносин, які характеризують економічну сутність фінансів, а й проаналізувати характер взаємозв’язку між елементами системи. Це, в свою чергу, дає можливість виконати кількісний і якісний аналіз місцевих фінансових ресурсів.
Доходи і видатки місцевих бюджетів
Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування, вирішальним фактором регіонального розвитку, бо у них акумульовано більше 80% фінансових ресурсів місцевої влади.
Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, активізує господарську діяльність, дозволяє розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. У кінцевому підсумку все це розширює можливості місцевих органів влади в більш повному задоволенні потреб населення.
Економічна сутність місцевих бюджетів проявляється в їх призначенні, а саме:
- формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;
- розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;
- контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.
Важливим при розкритті економічної сутності бюджету є розгляд його розподільчої та контрольної функцій щодо забезпечення існування держави.
Прояв розподільчої функції зумовлений тим, що у відносини з бюджетом вступають майже всі учасники суспільного виробництва. Основним об’єктом бюджетного розподілу і перерозподілу є чистий дохід, що створюється в суспільстві. Через розподільчу функцію бюджету відбувається зосередження грошових коштів у руках держави і їх подальше використання з метою задоволення суспільних потреб. Розподіл і перерозподіл грошових коштів відбувається між окремими галузями і сферами діяльності, між окремими групами населення.
Важливим питанням посилення ролі бюджету в розподільчих процесах є досягнення оптимального співвідношення між різними ланками бюджетної системи. В останні роки спостерігається тенденція до збільшення частки місцевих бюджетів у фінансуванні бюджетних витрат, що може позитивно вплинути на розвиток системи місцевого самоврядування і на використання бюджетних коштів в цілому.
Контрольна функція бюджету полягає в тому, що при формуванні доходів фінансовий контроль здійснюється за правильністю збирання різних видів податків, мобілізацією інших джерел доходів, дотриманням встановлених пропорцій між ними, визначенням податкової бази. При витрачанні бюджетних коштів контролюється ефективність їх використання за цільовим призначенням. Фінансовий контроль здійснюється за виробництвом, розподілом і споживанням сукупного суспільного продукту і національного доходу.
Одна з цілей державної регіональної фінансової політики відносно наближення рівня соціально - економічного розвитку регіонів є подолання вертикального і горизонтального дисбалансів і фінансового вирівнювання.
Дисбаланс – нестача фінансових ресурсів у відповідної гілки влади.
Вертикальний дисбаланс – невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади та завдань і обов’язків, на нього покладених у процесі розподілу компетенцій між центральними, регіональними й місцевими вертикалями влади. Його можна усунути наступним чином:
- центральна влада чи влада вищого територіального рівня може взяти на себе частину обов’язків по наданню послуг,
- владою, де виник дисбаланс, вводяться додаткові податки,
- передача центральною владою частини своїх податків територіальному рівню влади, який має дисбаланс;
- надання вищою владою грантів, субсидій та ін. трансфертів.
Горизонтальний дисбаланс – невідповідність між обсягами фінансових ресурсів однієї чи декількох територіальних одиниць одного рівня та завдань і обов’язків, на них покладених, забезпечення їх територіальними одиницями цього ж рівня. Такий дисбаланс виникає між „бідними” і „багатими” територіями чи через більші потреби тих чи інших територій.
Фінансове вирівнювання – це процес усунення вертикального і горизонтального дисбалансу. В процесі відбувається проходить перерозподіл фінансових ресурсів як між ланками бюджетної системи по вертикалі, так і між територіями по горизонталі. Метою фінансового вирівнювання є перерозподіл фінансових ресурсів на користь тих чи інших рівнів влади, які мають вертикальний чи горизонтальний дисбаланс.
Необхідність вирівнювання в Україні зумовлена рядом таких причин:
нерівномірність розміщення продуктивних сил на території країни та рівень життя населення в регіонах, значною диференціацією витрат і цін у регіонах, станом оподаткування в країні, потребою в передачі центральною владою значних повноважень на місцевий рівень, соціальними виплатами, які фінансуються із бюджету і використовуються одиницями, які при цьому витрат не несуть.
Для визначення суми коштів, що надійде в місцевий бюджет, необхідно чітке розмежування доходів, що повністю будуть зараховані в загальнодержавний і місцеві бюджети в наступному році (тобто визначення переліку закріплених прибутків), а також прибутків, що будуть розподілені між загальнодержавним і місцевими бюджетами (відсоток відрахувань від регулюючих прибутків).
Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок місцевих податків, зборів, неподаткових доходів, надходжень вищого рівня.
Фінансові кошти, які передаються з державного бюджету в місцеві, або з місцевих бюджетів вищого рівня в бюджети нижчого рівня у вигляді дотацій, субсидій, субвенцій та ін. формах – це трансферти.
Бюджетним кодексом передбачена нова схема формування місцевих бюджетів. Прибуткова частина складається з надходжень, які враховуються і не враховуються при визначенні мiжбюджетних трансфертів (табл.9.1).
Бюджетні трансферти поділяються на:
- дотації вирівнювання;
- субвенції;
- кошти, які передаються в держбюджет і місцеві бюджети з інших місцевих бюджетів;
- інші дотації як види міжбюджетних трансфертів.
Вказані трансферти використовуються як інструмент міжбюджет-ного регулювання для забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією й законами України
Податки є головним джерелом місцевих бюджетів. Всі податки, які надходять у місцеві бюджети, поділяються на дві групи: місцеві податки й надходження з бюджетів вищого рівня.
Місцеві податки й збори - обов'язкові платежі, які встановлюються сільськими, селищними, міськими радами відповідно до законодавства, справляються в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць і зараховуються в їхні бюджети (перелік місцевих податків і зборів дивись лекцію 5).
Таблиця 9.1 – Доходи, що враховуються і не враховуються при визначенні трансфертів
| Доходи, що враховуються при визначенні трансфертів. | Доходи, що не враховуються при визначенні трансфертів. |
| 1 | 2 |
| 1.Доходи, які закріплюються за місцевим органами самоуправління (25% прибуткового податку з громадян, державне мито, плата за ліцензії і сертифікати, плата за торговий патент, плата за реєстрацію, надходження адміністративних штрафів, надходження від єдиного податку, в частині, що відноситься до місцевих бюджетів) | Податок на власників транспортних засобів у тій частині, яка вноситься у бюджет; % за використання тимчасово вільних бюджетних коштів, податок на промисел, що включається до місцевого бюджету, надходження дивідендів від об’єктів державної власності, які знаходяться на території на території регіону, плата за забруднення навколишнього середовища, засоби від відчуження об’єктів, що знаходяться у комунальній власності, фіксований сільгоспподаток, плата за оренду майнових комплексів комунальної власності, надходження від грошово-речових лотерей, гранти і податки, власні надходження закладів, що утримуються за рахунок бюджетних коштів, податок на прибуток комунальних підприємств, місцевий збір за проїзд по територіям прикордонних областей, місцеві податки і збори, які надходять у бюджети місцевого самоуправління, плата за землю (міст республіканського і обласного рівня – 75%,сіл, селищ і міст районного значення – 100%). |
 2.Доходи бюджетів і бюджету АР Крим (25% прибуткового податку з громадян,25% плати за землю, плата за ліцензії і сертифікати, які видаються Кабміном АРК та облдержадміністраціями)
| |
| 3.Доходи районних бюджетів (50% прибуткового податку,15% плати за землю, плата за ліцензії і сертифікати, адмінштрафи) 4. | |
Видатки місцевих бюджетів залежать від бюджетної політики, що проводиться державою, від децентралізації керування соціальною сферою. Це є вирішальним чинником, що впливає на обсяг фінансових ресурсів, які проходять по каналах регіональних бюджетів, на їхню частину в загальнодержавних бюджетних витратах.
Витрати місцевих бюджетів, визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", містять наступний перелік:
1. Витрати на соціальний, економічний і культурний розвиток:
• на утримання житлово-комунального господарства:
• на утримання об'єктів побутового обслуговування;
• на утримання об'єктів торговельного обслуговування;
• на утримання об'єктів громадського харчування;
• на утримання транспорту;
• на утримання об'єктів зв'язку;
• на утримання об'єктів освіти;
• на утримання об'єктів охорони здоров'я:
• на утримання закладів культури;
• на утримання об'єктів фізичної культури і спорту;
• фінансування соціального захисту населення (у тому числі виплата субсидій громадянам на оплату комунальних послуг).
Місцеві органи влади регулюють діяльність об'єктів житлово-комунального господарства, побутового обслуговування, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту, зв'язку шляхом запровадження правил функціонування даних підприємств.
Об'єкти освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту та соціальний захист населення фінансуються за рахунок фінансових ресурсів місцевих бюджетів, що дає останнім можливість безпосереднього управління діяльністю даних об'єктів.
ІІ.Місцеві органи влади мають право здійснювати зовнішньоекономічну діяльність і, відповідно, нести витрати по її проведенню.
В Україні відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 1 й 63), як і в багатьох закордонних країнах, місцевий бюджет ділиться на поточний бюджет і бюджет розвитку.
Поточні витрати бюджету – це витрати на поточні потреби, на забезпечення фінансування соціально-культурної сфери, на адміністративні витрати, соціальний захист, виконання делегованих повноважень на сплату витрат по боргу місцевої влади.
Витрати розвитку – це витрати на фінансування інвестиційної й інноваційної діяльності. Ресурси бюджету розвитку направляються на розвиток місцевої соціальної й виробничої інфраструктури (доріг, сфери обслуговування і т.п.).
Дефіцит бюджету АРК і місцевий бюджет – це перевищення витрат бюджету розвитку над його доходами.
Бюджетним кодексом встановлено, що бюджети АРК і місцеві бюджети можуть прийматися з дефіцитом винятково спеціального фонду в частині бюджету розвитку. Кодексом забороняється затверджувати обласні, районні, районні в містах, сільські й селищні бюджети з дефіцитом.
Джерелами покриття дефіциту місцевих бюджетів є внутрішні позики органів влади АРК, внутрішні й зовнішні позики органів місцевого самоврядування.
Проблеми формування місцевих бюджетів і шляхи їх вирішення
Основними проблемами формування місцевих бюджетів є:
- "розриви" між сумами прибутків, що утворюються, і обсягом коштів, які необхідно спрямувати на фінансування основних функцій місцевих органів влади; низька частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті; економічно малообгрунтована доцільність механізму перерозподілу фінансових коштів, сформованих на місцевому рівні;
- зменшення доходної частини внаслідок недоотримання податкових платежів; збільшення видаткової частини в результаті деформації структури місцевих фінансів.
Шляхами вирішення вказаних проблем є:
1) розмежування компетенції центральних органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, проведення розподілу податків і зборів між ланками бюджетної системи;
2) жорсткість бюджетної дисципліни, що має відбитися в доцільному використанні бюджетних засобів;
3) виявлення резервних джерел збільшення обсягів прибутків місцевих бюджетів:
- надходження від приватизації об'єктів сфери послуг і виробничих об'єктів муніципальної/комунальної власності;
- надходження від продажу об'єктів незавершеного будівництва і невикористаних земельних ділянок на аукціонній (конкурсній) основі:
- використання ренти з природних ресурсів — надання в оренду територій, лісових і сільськогосподарських угідь, які знаходяться в місцевому підпорядкуванні;
- максимально ефективне використання зборів за право проведення теле- і кінозйомок, аукціонів, виставок, ярмарків;
- використання муніципальних позик;
- перегляд податкових та інших пільг у бік їх доцільного використання;
4) застосування режиму жорсткої економії бюджетних коштів;
5) контроль за використанням бюджетних фінансових ресурсів;
6) залучення кредитів інших місцевих бюджетів (у випадку, якщо в них є вільні фінансові ресурси);
7) розширення прав місцевих інститутів влади в сфері господарської діяльності, зокрема, створення власних кредитно-фінансових організацій (муніципальних банків, місцевих страхових організацій, ощадних закладів);
8) залучення іноземних кредитів:
9) залучення добродійних коштів (коштів меценатів).
У більшості країн за рахунок місцевих податків покривається більше половини усіх витрат місцевого самоврядування. В Україні ж органи місцеві влади володіють усього 1-2% для покриття своїх витрат за рахунок місцевих податків, формуючи бюджети відрахуваннями від загальнодержавних податків.
Удосконалення податкової системи, на думку багатьох економістів, має здійснюватися по лінії зменшення кількості загальнодержавних і збільшення місцевих податків як бази для формування місцевих бюджетів. Недосконалим є чинне законодавство з формування місцевих податків. Як результат - місцеві органи влади вводять різні внески, збори і т.п., намагаючись таким чином підмінити відсутні податкові надходження.
В умовах розширення прав місцевих органів самоврядування підвищується роль і місцевих фінансів, що потребує проведення адекватної економічної і фінансової політики. Вона збільшила б податкову базу місцевих бюджетів з метою формування достатніх для функціонування суб'єктів економічної діяльності місцевого підпорядкування обсягів фінансових ресурсів.
