Факторы эффективности государственного управления

Общесистемные факторы эффективности государственного управления. Ее определяют четыре группы факторов:

— базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс;

- организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства;

- состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;

— экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

антидемократический оттенок смысла гос.упр-я, фиксирующий противопоставление элитной (в массовом сознании — привилегированной) части — ограниченного меньшинства общества — абсолютному большинству. Обращает на себя внимание, что в американской литературе по социальному и государственному управлению понятие “элиты” встречается крайне редко и не несет на себе тот концептуальный смысл, который пропагандируется отечественными авторами. Например, характеризуя современный стиль взаимоотношений работающих с руководителем, авторы используют такие положительно воспринимаемые термины, как “лидер”, “учитель”, “педагог”, “тренер”, предпочитая их термину “босс”.

Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект. используется многокритериальный подход.

При общей оценке эффективности функционирования экономики применяется следующая система показателей: ВВП, ВНП и НД – их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности. Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.
Важнейшими группами показателей являются следующие группы:

• Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД. При их сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых, сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному и тому же периоду; во-вторых, их необходимо привести к единой валюте с учетом покупательской способности национальных валют, т.е. по паритетам их покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т.е. с учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих государственных расходов (военных и гражданских, т.е. нерыночных товаров и услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается реальная картина развития страны.
• Отраслевая структура национальной экономики. Ее анализ проводится по ВВП, подсчитанному по отраслям. При сопоставлении уровня развития по отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения, химической промышленности, т.е. отраслей, обеспечивающих научно-технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.
• Производство основных видов продукции на душу населения. Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных удобрений и др.), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах, холодильников и т.д.).
• Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов на конечное потребление (личных потребительских расходов). Для анализа уровня жизни используются показатели: потребительская корзина, прожиточный минимум, средняя продолжительность жизни, уровень образования населения, потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании, уровень квалификации трудовых ресурсов, численность учащихся и студентов на 10 тысяч населения, доля расходов на образование в ВВП; а также показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения, обеспеченность жильем и т.д.). В последние годы для определения качество жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для изменения социально-экономического развития страны. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений. ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни. Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность – комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни – реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС). Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 – min, а 1 – max. Если ИРЧП равен 0,5 и меньше – он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 – средний и от 0,8 до 1 – высокий.

Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов. К ним относятся: производительность труда, капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы продукции и т.д.
производительность труда (по народному хозяйству в целом, по отдельным отраслям, по видам производства);

фондоотдача;

материалоемкость ВВП, производимых товаров и услуг.
Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу ВВП соответственно.
Металлоемкость – это показатель, характеризующий уровень затрат металла на единицу ВВП соответственно.

В международной практике используются различные интегральные показатели для оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями.

1. Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), оценивает эффективность государственного управления в межстрановом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает в себя: а) процессы выбора, контроля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов:

o право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы;

o политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса;

o эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;

o качество законодательства (Regulatory Quality) – значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как: контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;

o верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;

o контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

2. Показатели (WBES) позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.

3. Показатели (BEEPS) позволяют получить сравнительную оценку качества управления, делового климата, конкурентной среды, уровня коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.

4. Индекс восприятия коррупции (ИВК). Это составной индекс, который позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах.

5. Барометр мировой коррупции организации «Transparency International» (ТИ). Если целью ИВК является оценка уровня коррупции в мире, то Барометр, прежде всего, ориентирован на восприятие средним человеком уровня коррупции. По данным индекса 48,7% опрошенных в России считает, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (16,6 % – Канада, 7,4% – США, 34,7 % – Великобритания), 21,8% опрошенных считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи (42,5% – Канада, 26,5% – США, 10,9 % – Великобритания).

6. Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street). Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. В 2003 г. ИЭС рассчитывался для 161 страны на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от одного до пяти: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. С 1995 г. значение этого индекса по России растет, если в 1995 г. этот индекс для России составил 3,4, то начиная с 2000 г. он держится на уровне 3,7.

7. Индекс непрозрачности позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. «Индекс непрозрачности» представлен в виде интегрального «Фактора непрозрачности», составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.

Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR» (от англ. clear – «ясный», «прозрачный», «четкий»). Двумерное измерение (ранжирование стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» – увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные непрозрачностью. Значение Индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран ОЭСР, так и стран Центральной и Восточной Европы.

8. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения.

9. индекс институциональной среды, который рассчитывается на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе, в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

10. Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в России обследований (без возможности прямых международных сопоставлений). Данная группа показателей эффективности реализации реформ государственного управления включает широкий круг планируемых и проводимых обследований населения, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти (восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг;, восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям; влияние мер по дерегулированию российской экономики).

 

Оценка страны производилась на основе процентных показателей. Каждое государство по каждому из шести критериев получала свой рейтинг. К примеру, рейтинг 70% означает, что качество госуправления в данном государстве лучше, чем в 70% государств мира, но хуже, чем в 30%.

Для упрощения изложения мы используем систему оценки по самибальной шкале, где 1 - высшая оценка (это означает, что рейтинг государства в данной категории составляет 90-100%), 7 - низшая (0%, государство является абсолютно худшим в данной категории). "Двойка" означает рейтинг 75-90%, "тройка" - 50-75%, "четверка - 25-50%, "пятерка" - 10-25%., "шестерка" - (0-10%).
Наивысшие оценки по всем показателям (то есть, государство получило высшую оценку "единицу" во всех категориях) получили Австрия, Новая Зеландия, Норвегия, Швеция и Швейцария. Безусловным аутсайдером (рейтинг по всем шести критериям близок к 0%) признано Сомали.
Рейтинг постсоветских государств выглядит следующим образом:
Россия. "Четверки" за "Эффективность работы правительства" и "Качество нормативно-правового регулирования", в остальных четырех категориях - "шестерки". По сравнению с прошлым рейтингом, отмечено некоторое улучшение.
Беларусь. "Шестерка" поставлена за "Борьбу с коррупцией" и "Верховенство закона", "тройка" - за "Политическую стабильность". Остальные три критерия получили низший 7-й балл. По сравнению с прошлым годом ситуация ухудшилась.
Украина. Все "четверки", за исключением "тройки" за "Политическую стабильность". Ситуация заметно улучшилась.
Молдова. "Пятерка" за "Эффективность работы правительства", остальные "четверки". Ситуация заметно улучшилась.
Армения: "Четверки" по пяти категориям, "тройка" - за "Качество нормативно-правового регулирования". Ситуация несколько ухудшилась.
Азербайджан: "Шестерки" по четырем категориям, "четверки" - по двум ("Эффективность работы правительства" и "Качество нормативно-правового регулирования"). Без изменений по сравнению с предыдущим рейтингом.
Грузия. "Шестерка" за "Политическую стабильность", "тройки" - за "Эффективность работы правительства" и "Качество нормативно-правового регулирования", остальные категории получили "четверку". Ситуация улучшилась.
Казахстан. "Шестерки" получили "Учет мнения населения", "Верховенство закона" и "Борьба с коррупцией", тройку - "Политическая стабильность", остальные - "четверки". Ситуация изменилась к худшему.
Кыргызстан. "Семерки" (абсолютно низшая оценка) за "Верховенство закона" и "Борьбу с коррупцией", "шестерку" получили "Политическая стабильность" и "Эффективность работы правительства", остальные "четверки". Картина смешанная: по одним показателям отмечен прогресс, по другим - регресс.
Таджикистан. Все "шестерки". Без изменений.
Туркменистан. Все "семерки", "Политическая стабильность" получила "четверку". Без изменений.
Узбекистан. "Семерки" (низший балл) за "Учет мнения населения и подотчетность государственных органов" и "Качество нормативно-правового регулирования", "четверка" - за "Эффективность работы правительства", остальные - "шестерки". По одним показателям ситуация улучшилась, по другим - ухудшилась.
Латвия. "Двойка" за "Качество нормативно-правового регулирования", остальные - "тройки". Без изменений.
Литва. "Тройки" за "Верховенство закона" и "Борьбу с коррупцией", остальные "двойки". Без изменений.
Эстония. Высший балл ("единица") за "Качество нормативно-правового регулирования", "тройка" - за "Политическую стабильность". Остальные четыре показателя получили "двойку". Без изменений.
Для сравнения, США получили "тройку" за "Политическую стабильность", "двойку" за "Учет мнения населения", остальные категории получили высший балл ("единицу"). За год ситуация изменилась к лучшему. Совершенствование системы государственного управления способствует успеху в борьбе с бедностью и повышению уровня жизни населения. При улучшении качества государственного управления на одно среднеквадратическое отклонение в долгосрочном плане детская смертность снижается на две трети, а доходы увеличиваются примерно в три раза.

Подобное улучшение качества государственного управления вполне реально, поскольку оно представляет собой лишь малую долю различия между странами с наилучшими и наихудшими показателями. Например, по показателю обеспечения верховенства закона всего лишь одно среднеквадратическое отклонение отделяет страны с наихудшими показателями - Сомали и Афганистан - от таких стран, как Кения и Боливия, Кению и Боливию - от Ганы и Египта, а эти две страны, в свою очередь, от Португалии и Эстонии, а Португалию и Эстонию - от лидеров рейтинга, таких как Дания и Швейцария.

таблица содержит совокупные рейтинги стран по шести индексам качества государственного управления:

1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов.

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия.

3. Эффективность работы правительства.

4. Качество законодательства.

5. Верховенство закона.

6. Сдерживание коррупции.

Индексы указаны в таблице под своими номерами, соответственно — от № 1 до № 6.

Все страны в таблице расположены в алфавитном порядке, а не по общему рейтингу качества государственного управления, так как совокупный индивидуальный рейтинг для каждой страны в документе не указывается. Для каждого из шести показателей качества государственного управления в таблице приводится рейтинг — от 0 до 100, который указывает место страны среди всех стран в мире. Соответственно, чем ниже рейтинг, тем хуже качество государственного управления. Пример: качество государственного управления для показателя «Верховенство закона» (Индекс № 5) у России составляет 20 пунктов, у Дании 100 пунктов (наивысшая величнина), у Афганистана — 0 пунктов (низшая величнина).

 

Основной ориентацией в выборе стратегии повышения эффективности государственного управления была избрана ориентация на рыночные (менеджериальные) формы и методы управления. Сущность менеджериализации государственного управления заключается в том, чтобы обеспечить более широкий выбор услуг, предоставляемых муниципальными службами населению и стимулировать конкуренцию между ведомствами, предоставляющими эти услуги. В конечном счете, речь идет о повышении эффективности в поставках услуг Таким образом, свободный выбор и конкуренция бесспорно являются центральными целями движения за эффективность, которые легко обнаружить в национальных программах административных реформ по всему миру.

17.3. Измерение эффективности государственного управления

методики измерения эффективности

Комплексную методику оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг разработали сотрудники Института государственного управления Кэмпбел (США). Начиная с 1996 г., данная методика была использована для оценки эффективности управления всех штатов, 35 самых крупных городов США, и 40 больших округов. Эта методика направлена на оценку эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности:

Управление капиталом (финансовый менеджмент);

Управление человеческими ресурсами;

Менеджмент по результатам;

Управление информационными технологиями.

Совокупная оценка показателей эффективности по всем четырем направлениям позволит, по мнению авторов методики, проводить сравнительные кросснациональные исследования эффективности государственного управления. Удачные методики оценки эффективности на региональном уровне, разработанные правительством провинции Альберта (Канада) и штатом Вирджиния (США).

Распространенной методикой оценки сравнительной эффективности муниципального управления является «сравнение по сопоставимым показателям с другими органами в сходных функциональных областях»

К апробированным и уже доказавшим свою дееспособность методикам измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в государствах Западной и Центральной Европы. Общая структура оценки (Common Assessment Framework – CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств – членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой в частном и публичном секторах концепции управления качеством (Total Quality Management). Основная цель Общей структуры оценки – разработать простую в использовании методику оценки эффективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкретизируется в ряде основополагающих задач.

Основные элементы, составляющие CAF

Схема 1. Структура CAF

На следующей схеме представлен пошаговый процесс реализации CAF

Схема 2. Основные этапы реализации Общей структуры оценки (CAF)

Важным дополнением Общей структуры оценки и других европейских методик измерения эффективности является совершенствование системы предоставления (обеспечения) услуг за счет использования такого инструмента как «бенчмаркинг».

Под эгидой ЕС была создана европейская сеть бенчмаркинга (The European benchmarking network (EBN)), которая объединила в рамках неформальной кооперации руководителей по административно-государственному управлению всех 15 европейских государств-членов ЕС с целью обмена опытом, знаниями и новыми идеями. Эта сеть обеспечивает ее участников и всех заинтересованных лиц свободным доступом к информации о новейших достижениях по всей Европе и предоставляет необходимые услуги для выбора партнера по бенчмаркингу.

Европейская сеть бенчмаркинга поддерживается Европейским институтом административной политики, что обеспечивает достаточно высокий научный потенциал сети. БЕНЧМАРКИНГ (англ. bench mark — начало отсчета) — метод использования чужого опыта, передовых достижений лучших компаний, подразделений собственной компании, отдельных специалистов для повышения эффективности работы, производства, совершенствования бизнес-процессов; основан на анализе конкретных результатов и их использовании в собственной деятельности.