Государственного управления. Тенденции, роль и противоречия послевоенного

Тенденции, роль и противоречия послевоенного

Победный 1945 год открыл новую страницу истории государ­ственного управления, которому предстояло учесть качественное изменение внешних, геополитических и внутренних условий, из­влечь уроки из опыта управления времен войны, закрепить и ис­пользовать итоги Победы, обеспечить безопасное послевоенное устройство мира, нормальные условия жизни людей, продолжить цивилизационное восхождение, прерванное, замедление и ослаб­ленное самой разрушительной из войн, не решившей основных проблем постигшего цивилизацию кризиса. Война и Победа укре­пили осознание большинством народа, управленческой элитой адек­ватности советской системы государственного управления потреб­ностям цивилизации XX в., ибо оно позволило Советскому Союзу обрести статус ведущей, великой мировой державы, оказывавшей влияние на цивилизацию своим развитием по антикапиталисти­ческому пути[47].

Военное государственное управление было перестроено в мир­ное на основе послевоенной концепции, планово, постепенно, что проявилось в демилитаризации, децентрализации и частичной демократизации, упразднении чрезвычайных органов и методов неконституционного характера, восстановлении и развитии кон­ституционных принципов, извлечении уроков довоенного и во­енного опыта, творческого их применения, сохранения и усиле­ния руководящей роли ВКП(б) и в других содержательных на­правлениях этого процесса.

Демилитаризация управления началась в конце второй ми­ровой войны[48], отразив созидательный и мобильный характер со­ветской системы власти и управления, означала отказ от управ­ления по-военному, переориентировку целей, текущих задач, го­сударственных планов, бюджетов, функций органов управления на мирное строительство.

Государственное управление отказалось от военно-мобили­зационных принципов. Постепенно возобновился нормальный режим труда в учреждениях, во всем аппаратном механизме уп­равления, на предприятиях. В основу управления положены из­мененные Верховным Советом СССР государственные бюджеты на 3—4-й кварталы 1945 г. и на 1946 г., по которым сокращены ассигнования на военные нужды, увеличены расходы на разви­тие гражданских отраслей экономики. Демилитаризация управ­ления произведена планово, без суеты, в соответствии с новой концепцией послевоенного устройства общества.

Изменили профиль многие структуры центрального управ­ления. Наркомат минометного вооружения преобразован в Нар­комат машиностроения и приборостроения, Наркомат боеприпа­сов — в Наркомат сельскохозяйственного машиностроения, Нар­комат танковой промышленности — в Наркомат транспортного машиностроения; и т.д. Самое современное оборудование подве­домственных предприятий, воплотившее достижения военно-тех­нической науки и инженерные решения, было переключено на производство сложной гражданской техники для нужд народно­го хозяйства и населения.

По Закону о демобилизации от 23 июня 1945 г. более 8,5 млн. воинов трудоустроены органами управления, обрели мирное граж­данское состояние[49]. Восстановлены организованный набор рабо­чих по договорам с колхозами и органы по вербовке рабочей силы. С февраля 1947 г. возобновлены договоры между администраци­ей хозяйственных органов и профсоюзами. Государственное уп­равление СССР не допустило безработицы, которая сохранилась и возросла после войны в странах другой общественно-экономи­ческой системы.

Демилитаризованное государственное управление отказалось от законов, задач, методов военного времени, стало функциони­ровать на основе законов мирного времени в соответствии с при­сущей ему и определенной Конституцией СССР созидательной природой. Обновлен личный состав управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе демобили­зованных из армии служащих.

Ликвидированы чрезвычайные органы управления: ГКО, СВГК и др.[50] Сужены прерогативы многих органов. В экстремаль­ных ситуациях послевоенного времени имели иногда место ре­цидивы чрезвычайных методов в управлении. Отказ от чрезвычайщины не стал ее забвением в первые послевоенные годы. Склонность к ней проявляли руководители, привыкшие коман­довать, управлять директивно. Искоренение элементов чрезвычайщины являлось сложной проблемой управления во второй половине 40-х гг.

Государственное управление перестраивалось в условиях всенародных конституционных выборов союзного (1946, 1950 гг.), республиканских верховных советов (1947, 1951 гг.), областных, краевых, окружных, городских, районных, посел­ковых, сельских Советов депутатов трудящихся (1947—1948, 1952 гг.). В результате их обновлена существенно вся система органов законодательной представительной власти, незначи­тельно увеличен возрастной ценз депутатов, сокращен состав президиумов союзного и республиканских верховных советов, расширена их компетенция, упорядочена работа постоянных комиссий местных Советов и законодательная база на основе принятых союзными республиками Положений о местных Советах, их исполнительных органах[51]. В феврале 1947 г. в обеих палатах высшего законодательного органа созданы постоянно действующие комиссии законодательных предположений в целях упорядочения союзного законотворчества с учетом рес­публиканских, местных интересов и особенностей, разработки конституционных основ законодательства в различных сферах управления, жизни общества. По проектам постоянных комис­сий приняты законы о перестройке, совершенствовании управ­ления промышленностью, сельским хозяйством, отраслями гуманитарной сферы и др.

В русле послевоенной децентрализации государственной вла­сти и управления перераспределены полномочия союзных и рес­публиканских органов, расширены права республик, прерогати­вы их властных и управленческих структур, усилена ответствен­ность за соответствие республиканских законов союзным, Кон­ституции и их исполнение. Республиканские конституции, за­конодательные акты унифицировались на союзно-правовой ос­нове, в том числе и в нормировании распорядительных и испол­нительных функций органов управления.

Воссозданная и развитая система представительных органов[52] обновила состав, изменила высшие союзные и республиканские органы управления. Советы народных комиссаров СССР и рес­публик преобразованы по Закону от 15 марта 1946г. в советы министров, которые формировались, утверждались верховны­ми советами, отчитывались перед ними, подлежали их консти­туционному контролю. Этой реформой закреплено единство власти и управления, конституционное верховенство представитель­ных органов в лице Советов депутатов трудящихся. При такой формальной иерархии и вопреки ей значительно усилен статус органов исполнительной власти и управления, где все больше и полнее сосредоточивались властные и управленческие функции. Значительно возросла роль Совета Министров СССР под председательством И.В. Сталина и республиканских правительств, возглавлявшихся высокопоставленными лицами из партийной элиты. Изменился статус президиумов союзного и республи­канских советов министров, которые управляли повседневно, оперативно подведомственными учреждениями и организация­ми.

Изменена структура центрального управления. Сокращено выросшее за годы войны количество многочисленных комите­тов, управлений, главков, советов при союзном и республиканс­ких правительствах, исполкомах местных советов депутатов трудящихся.

Весной 1946 г. преобразованы отраслевые органы централь­ного управления. Ключевым звеном этой системы стали мини­стерства — штабы отраслей, возглавляемые членами правитель­ства. Они осуществляли исполнительные и распорядительные функции, управляли отдельными отраслями народного хозяйства и культуры.

Министерская система находилась в стадии становления, была динамичной, постоянно перестраивалась. Министерства дробились, разукрупнялись в связи со специализацией отраслей народного хозяйства и культуры или объединялись. В 1946 г. имелось 49 министерств СССР, в 1947 г. — 58, в 1948 г. — 59, в 1949 г. — 48, в 1950 г. — 51[53]. Изменялось соотношение и количество обще­союзных и союзно-республиканских министерств. Количество пер­вых колебалось по годам от 28 до 36, а вторых — от 19 до 23, что отразило тенденции централизации и децентрализации, поиски оптимального варианта их взаимодействия[54]. В республиках складывалась соответствующая им структура отраслевых министерств и соответственно структура отделов областных, краевых испол­комов. Отделы исполкомов создавались в зависимости от струк­туры хозяйства областей, краев, входили в ведомственную систе­му, возглавлявшуюся министерствами. Сохранен и усилен принцип подчинения наиболее важных предприятий непосредственно союзным министерствам.

Усилено административно-бюрократическое начало в работе органов управления, усложнена его структура, действовали па­раллельные звенья в аппарате, что лишало его гибкости; стано­вились громоздкими штаты управленческого персонала.

Изменен статус и возросла роль плановых органов, их ответ­ственность за сроки и качество реализации государственных пла­нов.

Особыми функциями обладало ведомство государственного контроля, представленное наркоматом, преобразованным в мини­стерство, и вертикально построенной системой республиканских и других местных структур. Сильное, организованное бюрократи­чески ведомство (нарком — министр Л.З. Мехлис, 1940—1953 гг.) жестко контролировало исполнение решений правительства во всех отраслях управления и народного хозяйства, соблюдение финан­сово-бюджетной дисциплины, действовало независимо от других у правленческих структур, выявляло недостатки, злоупотребления, привлекало виновных к судебной ответственности, «стало, по сути, главным фискальным учреждением в стране»[55].

Существенно возросло значение прокуратуры, надзора за со­блюдением законности всеми органами управления.

Демократизирована судебная система, отменены военные трибуналы на транспорте, в 1948—1949 гг. впервые в истории Советского государства население избрало народных судей, за­седателей, что повысило роль судов в обеспечении законности органов государственного управления. Усилена дисциплинар­ная ответственность судей, взыскания на которых стали налагаться дисциплинарными коллегиями областных, краевых, республиканских судов. В центральных ведомствах, союзных ми­нистерствах в 1947 г. выбирались суды чести для борьбы с про­ступками, роняющими честь и достоинство советского работ­ника, которые выносили порицания проштрафившимся сотруд­никам.

Применялись различные меры материального стимулиро­вания управленцев, работников производства; поощрялись и организовывались массовые движения новаторов, в том числе и сферы управления, основанные на энтузиазме, трудовом геро­изме, но приоритетными оставались командно-административ­ные методы, которые временами ужесточались.

В послевоенную систему государственного управления влились новые кадры обученных специалистов. В учебных заведе­ниях, краткосрочных школах и на курсах прошли подготовку, переподготовку, повышение квалификации многие работники государственных, общественных, в том числе партийных, ком­сомольских, профсоюзных и других органов, хотя острой оста­валась проблема управленцев-профессионалов.

Пагубно сказались на кадрах бериевско-сталинские репрес­сии на рубеже 40—50-х гг., в ходе которых расстреляны по сфаб­рикованным обвинениям сотни молодых ответственных работ­ников центральных и местных органов, выдвинувшихся на вы­сокие государственные посты в военные и послевоенные годы, проявивших способности управлять смело, творчески, самосто­ятельно принимать оптимальные решения, предлагавших из­менить систему и методы управления. Среди них заместитель Председателя Совмина, Председатель Госплана СССР, извест­ный ученый-экономист и организатор Н.А. Вознесенский, Пред­седатель Совмина РСФСР М.Н. Родионов, бывший председатель Ленинградского облсовета Н.В. Соловьев, председатель исполкома того же совета И.С. Харитонов, председатель Ле­нинградского горисполкома П.Г. Лазутин. Репрессированы мно­гие работники советских органов управления, тысячи граждан России, Грузии и др.[56] Кровавый каток репрессий возродил в орга­нах управления атмосферу подозрительности, доносительства, нездорового карьеризма, показной, общественной активности.

Максимально усилено партийное влияние, совмещение ру­ководства ВКП(б) и государственного управления. Партийные структуры присваивали властные и управленческие функции, подчиняли себе все звенья разветвленной политической системы сверху донизу. Формировался режим диктата через всевластный бюрократический аппарат партии и Советов.

Государственное управление централизованно направлялось узкой группой «околосталинских» политбюровцев, действовавших бесконтрольно, ибо съезды партии не созывались с 1939 г. по 1952 г., состоялось всего два послевоенных пленума ЦК; в вер­хах отсутствовали демократия, выборность, партийные организации, их комитеты жестко исполняли директивы сверху по иерар­хической вертикали, что ослабляло силу и авторитет правящей партии, способствовало утверждению авторитарно-бюрократичес­кой системы управления во главе с главным секретарем ЦК ВКП(б)[57].

В условиях обострения международной напряженности, уси­ления личной власти И.В. Сталина сорвано принятие новых про­грамм ВКП(б) и Конституции СССР, в проектах которых содер­жались прогрессивные положения о развитии прав и свобод лич­ности, демократических начал в общественной жизни и управле­нии, децентрализации экономической жизни, разрешении мел­ких частных хозяйств крестьян и кустарей, основанных на лич­ном труде, и исключении эксплуатации наемного труда.

Усилен контроль со стороны партийных органов как в целом над промышленностью и сельским хозяйством, так и над отдель­ными отраслями экономики. Функции упраздненного отдела кад­ров секретариата ЦК партии переданы созданным отраслевым отделам кадров, которые формировали управленческий слой в промышленности, финансах, плановых органах, сельском хозяй­стве, транспорте и торговле. Мотивировалось это необходимос­тью рационального кадрового обеспечения каждой конкретной отрасли и вело к жесткому номенклатурному управлению отрас­лями под постоянным контролем партии.

Трудно налаживалось управление аграрным сектором стра­ны, военные разрушения и утраты которого в сочетании с засу­хой и голодом обусловили продовольственный и грозили всеоб­щим кризисом[58]. В управлении применялись чрезвычайные меры и другие средства, характерные для авторитарно-бюрократичес­кой системы управления, которые считались целесообразными для обеспечения политической стабильности и форсированного восстановления земледелия и животноводства.

Созданная в сентябре 1946 г. Комиссия по делам колхозов во главе с наркомом земледелия А.А. Андреевым занималась воз­вращением в общественный массив колхозов земель, незаконно захваченных колхозниками, организациями, учреждениями для приусадебных и подсобных хозяйств. Государственные органы управления ужесточили контроль за соблюдением Устава сельскохозяйственной артели, соблюдением демократических основ управления колхозами, сохранностью колхозного имущества. С октября 1946 по 1953 г. при союзном правительстве действовал Совет по делам колхозов, имевший в республиках, краях и обла­стях своих контролеров от центра, независимых от местных вла­стей. Усилено влияние на колхозы государственных МТС на основе учрежденного Советом Министров СССР 27 января 1948 г. типового договора МТС с колхозами. Государство изменяло кол­хозное право вплоть до утверждения примерных норм выработ­ки, единых расценок в трудоднях, регулирования землепользо­вания, землеустройства, финансирования, межколхозных произ­водственных связей. Государством же устанавливались деталь­ные планы развития колхозного, совхозного производства, применялись жесткие меры по выполнению сельскохозяйственных заготовок в соответствии с первой заповедью — в первую очередь государству, остаток себе[59]. Действовала строгая система государ­ственных штрафов, большой натуроплаты за работы МТС, кон­фискации имущества колхозников за неуплату налогов (недоим­ки), бремя налогового, финансового пресса, подчинения личного общественному, выкачивания средств и сил из деревни.

Углублено и расширено огосударствление колхозов. Усили­лась мелочная опека со стороны государственных органов. Кури­ровавший в руководстве страны сельское хозяйство Н.С. Хрущев вынашивал грандиозные планы «агрогородов», перевода кресть­янства на городские формы быта в порядке реализации идеи про­летарского единства всего населения.

Обобщающим итогом перестройки военного государственно­го управления в послевоенное время стали восстановление и раз­витие народного хозяйства, довоенного уровня численности на­селения (1953 г.), восполнение демографических военных потерь, решение крупных социально-экономических задач, увеличение численности рабочих, врачей, научных работников (и учрежде­ний)[60], студентов в полтора раза, снижение вдвое детской смертности, оздоровление финансовой ситуации, снижение ежегодно в 1949—1952 гг. розничных цен на продовольственные и промышленные товары первой необходимости, которые стали на 43% ниже уровня 1947 г. и стимулировали рост спроса и увеличение произ­водства товаров. Выросли общественные фонды потребления, особенно отчисления на социальное страхование, стипендии уча­щимся и студентам, пособия многодетным и одиноким матерям, вдовам погибших воинов и др.[61] Государственное управление ока­залось способным к послевоенной перестройке.

* * *

Государственное управление отразило в 1940-е гг. сильное, определяющее влияние военного фактора: сначала второй миро­вой войны, затем Великой Отечественной и вслед за ней — «хо­лодной войны». Перманентный военный фактор вынуждал по­стоянно перестраивать всю систему, все звенья механизма управ­ления, изменять его функции, методы, формы и средства воз­действия.

Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30—40 гг. в условиях мировой войны черты военного управления.

Не завершенная управлением подготовка к войне, прошед­шие репрессии кадров его различных сфер в нарушение совет­ской законности, конституционных принципов, просчеты и ошиб­ки высшего руководства, режим личной власти затруднили пре­вращение государственного управления в сражающееся после на­падения фашистской Германии на СССР.

Система управления обрела неконституционные черты: ми­литаризм, чрезвычайность, жесткий централизм и др., которые своеобразно сочетались с конституционными принципами, при­менила военно-мобилизационные принципы, сплотила все рес­публики и другие административно-территориальные образова­ния, их население в сражающееся государство и воюющий народ.

Победный май 1945 г. стал триумфом идейных, социальных принципов советского государственного управления, его жизне­стойкости и способности перестраиваться и функционировать без серьезных сбоев адекватно экстремальным условиям невиданной войны, обеспечивать единство власти и общества.

Послевоенное управление перестроено вновь на конституционной основе: демилитаризация, децентрализация, демократиза­ция, упразднение чрезвычайных органов и методов, развитие управленческого творчества, организации политической активно­сти широких слоев народа, участия их в налаживании мирного управления.

Государственное управление перевело страну на мирные рель­сы, решило комплекс задач четвертого пятилетнего плана, пре­вратило СССР во вторую ядерную державу, способствовало со­хранению и укреплению мира в борьбе с инициаторами обостре­ния противостояния двух мировых систем.

Система государственного управления проявила свою силу в непростое послевоенное время. Благодаря ей СССР превратился в одну их двух супердержав, оказавших огромное влияние на судь­бы мира.

Послевоенная советская система управления отягощена противоречиями. Процветала кампанейщина в решении сложных социально-экономических, политических, духовных проблем, утверждались директивный стиль, власть растущей номенклатур­ной бюрократии, чрезмерно разбухшего аппарата государствен­ных, общественных, особенно партийных органов, их узких но­менклатурных групп и первых лиц.

Государственная власть и управление были сконцентрирова­ны в руках высшего советско-партийного руководства; обюрок­рачены структуры управления, сказывались недостаточная про­фессиональная подготовка всех звеньев вертикали управления, распространяемая идеология культа личности.

Явственно ощущалась и осознавалась назревшая необходи­мость радикальных реформ государственного управления и об­щества на демократической основе. Обозначилось противоречие между этой необходимостью и консервативно-догматической позицией сталинской элиты. Эти и другие противоречия опуты­вали все сферы общественной жизни, особенно управленческую, снижали качество и эффективность всей системы управления. На рубеже 40—50-х гг. обозначились кризисные явления в управле­нии, обнажались его изъяны. Накапливалось нетерпение иници­ативных управленцев, способных разрешить сложившиеся противоречия.