Ирландия

Ирландский пример необычайно интересен тем, что демонстрирует своего рода обратную сторону британской системы, остававшуюся долгое время скрытой в самой Великобритании: произвол центральной власти по отношению к местному управлению. Этот произвол (т.е. ничем не ограниченные действия) может способствовать как временному усилению самоуправления, так и его жесткому подчинению центру, - при изменении ситуации либо в рамках другой национальной модели. Принцип остается прежним: отсутствие действенных и однозначных правовых ограничений и слабость легального и политического противостояния местной власти решениям центра.

Принятый вскоре после получения Ирландией независимости закон о местном управлении 1925 г. лишь немного изменил административно-территориальное деление и организацию местного управления созданную британцами, упразднив советы сельских округов. В 1929-55 гг. последовательно проводится ирландизация местного управления, относящаяся прежде всего к полномочиям органов самоуправления и их отношениям с центральной властью. На основании законов, принятых в 1929, 1941-42, 1955 гг. была установлена ныне действующая система управления городами и графствами (county and city management system).

Конституция Ирландии, принятая в 1937 г., не упоминала до 1999 г. о местном управлении и самоуправлении; следовательно, последнее не имело конституционного статуса. Ст. 15 Конституции лишь предусматривала возможность создания специальным законом подчиненных ассамблей, а также полономочий и функций этих ассамблей. Конституционная реформа 1999 г., связанная с проведением политики децентрализации и с подписанием Европейской хартии местного самоуправления, изменила ситуацию. Введенная в результате реформы статья 20А полностью посвящена местному управлению.

Структура местного управления в Ирландии остается достаточно сложной и далекой от единообразия. В соответствии с законами 1898, 1925, 1941 гг. система местного управления состоит из:

- графств (counties - 30 после реформ 1985-91 гг.) и городов (cities - 5), возглавляемых советами - выборными органами общей компетенции; советы городов и графств обладают равными полномочиями и не подчиняются друг другу;

- городских округов (urban districts - 49), возглавляемых выборными советами, являющихся как правило органами общей компетенции и находящихся на территории графств или городов-графств;

- малых городов (borough - 6), возглавляемых выборными советами;

- городов и поселков (towns - 80), возглавляемых комитетами комиссионеров, которые формируются советами и исполнительной властью графства, не территории которого находится поселок или город;

- специализированных органов управления, назначаемых центральным правительством или органами управления графств и включающих, например, комитеты или управления социального обеспечения, портовые санитарно-эпидемиологические управления, комитеты по профессиональному образованию и т.д.

Советы графств, городов, округов и т.д. ежегодно избирают из своего состава председателя (cathaoirleach; в отдельных случаях он может также именоваться мэр или лорд-мэр (mayor, lord mayor) - это зависит от местных традиций и от решения совета). Председатель руководит работой совета, но не обладет исполнительными полномочиями. Решающую роль в местном управлении играет управляющий графства или города (county or city manager), который находится в самом центре системы управления городами и графствами. Он является профессиональным управленцем, который нанимается советами графств и городов-графств для осуществления исполнительных функций. Кандидатура управляющего рекомендуется центральным органом управления, Комиссией назначения на местные должности (local appointments commission), причем советы не могут дать отвод рекомендованному кандидату (!): формальное назначение советом оказывается фактическим назначением центром. Управляющий полностью независим в своей деятельности, поскольку совет не может влиять на него и поскольку он обладает значительным количеством собственных полномочий; одновременно он является исполнительным органом местного управления, и в качестве такового отвечает за выполнение решений совета и организует это выполнение, руководя местной администрацией. Полномочия управляющего определяются по принципу остаточной компетенции: все функции, не отнесенные законом к исключительным полномочиям совета, автоматически относятся к компетенции управляющего. Еще одна важная характеристика: управляющий отвечает не только за исполнительную власть графства, но и за исполнительную власть городов, поселков и иных образований, находящихся на территории графства или города-графства, которая обеспечивается подчиненной ему администрацией. Иными словами, управляющий совмещает должности руководителя администрации графства (города-графства) и руководителя администраций входящих в их состав городов, поселков и районов.

Это своего рода парадокс: доведение до логического завершения черт, свойственных британской системе, приводит к появлению характеристик, напоминающих классические континентальные системы, будь то германская или французская.

Подобный парадокс существует и в распределении полномочий между органами местного и центрального управления в Ирландии. Теоретически ирландское право признает существования принципа общей компетенции местных органов власти. Однако этот принцип лишь отчасти применяется на практике: органы управления графств, округов и других территориальных единиц осуществляют лишь те компетенции, которые непосредственно предписаны им законом, т.е. подчинены позитивному регулированию. В число их полномочий входят:

- жилищное строительство;

- дорожное строительство;

- городской пасажирский транспорт;

- водоснабжение;

- градостроительство и землеустройство;

- поддержка культуры и досуга.

Но и в осуществлении этих полномочий местные органы управления не самостоятельны. Каждый предмет ведения является составной частью государственной программы; местным властям остается лишь исполнение и выбор способов реализации государственной политики в этих сферах. Строгая регламентация касается и финансов местных органов управления: налоговые поступления (налог на предпринимательскую деятельность) составляют от 15% (графства) до 40% (некоторые специализированные органы управления) бюджетных поступлений, но структура расходов подробно определяется центральным правительством.

Контроль за деятельностью местных органов управления достаточно точно воспроизводит британскую систему, но в некоторых отношениях оказывается более суровым. Так, в случае нарушения законов или просто неэффективной деятельности и уклонения от выполнения обязанностей, министр окружающей среды и местного управления может досрочно распустить местный совет. В этом случае министр назначает временных уполномоченных, выполняющих функции совета; они действуют вплоть до очередных или внеочередных выборов (определение срока внеочередных выборов зависит от министра).

Сложность и чрезмерная централизованность системы привела к необходимости реформ, начатых законом о местном управлении 1991 г. и продолженных конституционной реформой 1999 г. и биллем 2000 г., но еще далеких от завершения. На сегодняшний день (до вступления в силу билля 2000 г.) реформы привели к следующим результатам:

- на основании закона 1991 г., приказом министра окружающей среды в декабре 1993 г. сформировано 8 регионов, включающих каждый несколько графств (пока они остаются лишь органами территориального планирования, без значительных полномочий);

- утвержден принцип общей компетенции (однако каждое конкретное решение местных советов, не предписанное прямо законом, требует подтверждения заинтересованным министерством; министр может отменить такое решение);

- срок пребывания управляющего графства или города в должности ограничен семью годами;

- в местных советах учреждены стратегические управленческие комитеты (strategic policy committees), состоящие из депутатов совета и из представителей предприятий, организаций и объединений граждан. Цель деятельности комитетов - разработка перспективных планов развития той или иной сферы, согласование решений, учет мнения заинтересованных организаций. Комитеты могут быть как отраслевыми (например, по экономической политике), так и территориальными (отдельный район, квартал в составе графства или города).

Билль о местном управлении 2000 г. существенно модифицировал систему. Мы приводим основные положения билля и вносимые им изменения; однако, необходимо учитывать, что многие положения билля вступают в силу лишь с 2004 г., а срок вступления в силу других будет определяться правительством.

Билль предполагает децентрализовать местное управление, путем передачи выборным органам части полномочий, ресурсов и права более свободно ими распоряжаться, а также унифицировать его, сформировав три уровня с органами общей компетенции: регионы, графства (counties) и города-графства (cities), города (towns - бывшие поселки, города, округа). Эта реформа не связана с изменением территории существующих административно-территориальных единиц: речь идет лишь об унификации наименований и статусов.

С 2004 г. устанавливается пятилетний срок для выборных советов на всех уровнях местного управления. С этого же времени вводятся два существенных новшества:

1) прямые всеобщие выборы председателя совета графств и городов-графств сроком на пять лет (для маленьких городов, таунов, остается в силе прежняя система). Избранный населением председатель автоматически становится членом совета, но по-прежнему не обладает исполнительными функциями: подготовка решений совета (в том числе - проекта бюджета), их выполнение, руководство администрацией - все это остается в компетенции управляющего. В соответствии с биллем, председатель совета может тем не менее приостановить на 2 месяца любой акт управляющего; окончательное решение об отмене или утверждении выносит совет;

2) запрет на совмещение выборных должностей (в сегодняшней Ирландии многие депутаты местных советов одновременно являются депутатами парламента). Сохраняется запрет на участие в выборах в качестве кандидата для государственных служащих, причем этот лишение пассивного избирательного права распространяется теперь и на служащих местных органов власти. Достаточно интересен механизм замещения досрочно выбывших депутатов местных Советов: на их место кооптируются решением Совета новые члены. Предполагается, что Совет кооптирует кандидата, предложенного политической партией, которую представлял выбывший депутат. Такая роль политических партий обусловлена пропорциональной избирательной системой.

Билль меняет и организацию работы советов. Стратегические комитеты становятся общеобязательными; перечень отраслей, для управления которыми необходимо создавать комитеты, устанавливается правительством. Кроме того, в графствах и городах-графствах в обязательном порядке создаются корпорированные управленческие группы (corporate policy group), включающие в свой состав председателя совета (мэра) и председателей стратегических комитетов. Основная задача корпорированной группы - разработка общей политики совета и координация работы стратегических комитетов.