Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления 459

выявлении характера органов местного самоуправления. Отличительным же признаком, позволяющим признавать те или иные институты, органы и структуры в качестве государственных, является наличие у них властных полномочий, т.е. права издавать обязательные для исполнения властные предписания. Располагают ли такими полномочиями органы местного самоуправления? Часть 1 ст. 132 устанавливает: "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения". Как же органы местного самоуправления могут выполнять столь сложные функции, не обладая властными полномочиями?

Частью 2 ст. 132 прямо предусмотрено, что названные органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. А в Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы сказано, что выборный представительный орган местного самоуправления принимает, в частности, положение (устав) о местном самоуправлении; глава местного самоуправления (глава администрации) издает по вопросам своего ведения постановления и распоряжения, т.е. правовые акты.

Поэтому ближе к истине другой вывод: исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти, как это установлено ст. 12, необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как полный разрыв с принципом демократического централизма. В соответствии с этим принципом местные Советы были "агентами" сверх централизованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти¹. Ведь союзными Конституциями 1936 г. и 1977 г. предусматривалась единая, строго централизованная система органов власти, на вершине которой стоял Верховный Совет Союза ССР. Строжайшая иерархия властных структур, в первую очередь представительных органов власти, распространялась с помощью демократического централизма и на совокупность местных органов государственной власти (краевые, областные, районные, сельские, городские Советы), рассматривавшуюся в качестве системы местных представительных органов власти. Такой подход господствовал многие годы и отражал потребности жесткого централизованного управления экономическими и социальными процессами.

¹ См.: Конституция Российской Федерации Комментарий М., 1994. С. 103.