Перспективы развития межбюджетных отношений

 

Перспективы развития межбюджетных отношений на ближайший период будут определяться Концепцией развития межбюджетных отношений и повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению направлений развития межбюджетных отношений и совершенствования качества управления бюджетным процессом, необходимо остановиться на предпосылках формирования политики в этой сфере на ближайший период.

Безусловно, следует учитывать достигнутый уровень развития межбюджетных отношений. Как известно, с 2000 г. в стране были реализованы три программы, которые имели разные названия, но были связаны с развитием межбюджетных отношений. В результате реализации этих программ в Российской Федерации сформирована система межбюджетных отношений, которая предусматривает набор инструментов межбюджетного регулирования, полностью соответствующий потребностям федеративного государства. Поэтому предлагаемая концепция не предусматривает серьезных изменений в наборе инструментов и в механизмах межбюджетных отношений. Основной упор сделан на то, чтобы сохранить действующие инструменты и механизмы, усилив их регулирующую и стимулирующую роль. Некоторые современные инструменты не всегда стимулируют и эффективно регулируют уровень бюджетной обеспеченности.

Второй фактор, повлиявший на выбор направлений совершенствования межбюджетных отношений, — это сложившаяся экономическая ситуация: готовится немало новаций, связанных с антикризисными мерами. Они предполагают создание некоего набора инструментов, применяемых в управлении бюджетным процессом в условиях кризиса.

Экономическая ситуация влияет не только на федеральный и региональные бюджеты, но и на местные бюджеты, хотя с их исполнением проблем существенно меньше. Это в первую очередь связано с набором налогов, закрепленных за местными бюджетами. С начала 2009 г. снижение налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 17 %. Наибольшее снижение идет по налогу на прибыль: если в январе — апреле наблюдалось падение на 41 %, то уже в мае — на 68 %. Налог на доходы физических лиц с начала года поступал относительно стабильно: по сравнению с 2008 г. снижения не было, зафиксирован даже прирост на 3 %. Но в мае также наблюдалось ухудшение поступления этого налога. [21]

В бюджетах нескольких десятков субъектов РФ серьезный удельный вес занимает налог на доходы полезных ископаемых. В течение января — апреля наблюдалось снижение поступлений доходов по этому источнику на 18 %, но в мае наметился некоторый рост. К сожалению, значительное снижение наблюдается по неналоговым доходам, которые в некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях являются основным доходным источником. Возможно, причиной тому послужило падение прибыли унитарных предприятий, а также снижения ставок арендной платы, которые были осуществлены в рамках антикризисных мер для поддержки предпринимателей.

В январе — апреле мы наблюдали сохранение уровней бюджетных расходов и даже некоторый их рост, что обеспечивалось наличием остатков бюджетных средств на начало года. Однако в мае наметилось снижение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, что, очевидно, связано с исчерпанием возможности использования этих остатков. В первую очередь снижаются расходы инвестиционного характера (в мае почти на 50 %).

Общий дефицит бюджетов субъектов РФ по сравнению с соответствующим периодом прошлого года значительно вырос — в три раза. В I квартале 2008 г. он составил 8 млрд. руб., а в I квартале текущего года уже 24 млрд. руб. В то же время, как и прогнозировалось, возможности привлечения в качестве источника покрытия дефицита заимствований в коммерческих банках ограниченны. Поэтому в отличие от аналогичного периода 2008 г. сложилась ситуация, когда сумма полученных кредитов в точности равна сумме кредитов погашенных. То есть все вновь взятые кредиты связаны с погашением ранее полученных займов.

Такая ситуация прогнозировалась, поэтому федеральные власти приняли решение, в соответствии с которым объем кредитов бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета увеличен до 150 млрд. руб. При этом важное значение имеет то, что эти кредиты будут выдаваться сроком на три года, а не на год, как это предусмотрено по бюджетным кредитам, выдаваемым на покрытие кассового разрыва. В Бюджетный кодекс внесены изменения, в соответствии с которыми получение таких кредитов не будет влиять на ограничения в части установления дефицита бюджета и на уровень предельного объема государственного и муниципального долга. Кроме того, предусмотрены дополнительные средства на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. В настоящее время разрабатываются методики, связанные с выделением этих средств.

Переходя непосредственно к концепции развития межбюджетных отношений, выделим несколько моментов, касающихся антикризисных мер. Наиболее значимым является то, что проект предусматривает обязательное формирование резервных фондов в тех субъектах Российской Федерации, бюджеты которых зависят от отдельных, ориентированных на экспорт отраслей экономики или от крупных налогоплательщиков. В последующие годы эти регионы будут обязаны создавать такие фонды. Вся практика нашей работы свидетельствует о том, что в трудные периоды мы оптимизируем свои расходы, а в благополучные времена забываем о том, что расходы должны быть оптимальными всегда — и начинаем тратить все имеющиеся средства. Поэтому считаем правильным, чтобы регионы, зависимые от добывающих отраслей, от экспорта и ощущающие наибольшее падение во время кризисов, создавали соответствующие резервы. Эти субъекты Федерации в период подъема экономики имеют значительно больше доходов, чем субъекты со структурой экономики, ориентированной на удовлетворение спроса на внутреннем рынке. Ведь не случайно во многих субъектах РФ расходы капитального характера составляли до 50 % всех расходов бюджета. Значит, там возможность создания подобных резервов была.

Второй существенный момент связан с усилением механизмов централизованного финансового администрирования в случаях возникновения кризисных ситуаций в экономике отдельных субъектов Федерации. Если в каких-то субъектах в ходе исполнения бюджета будет наблюдаться серьезное падение доходов (таким уровнем падения пока определен уровень 30 %), то федеральная власть будет заключать с ними соглашения об особенностях исполнения их бюджетов на период до восстановления темпов поступления доходов. [22]

Еще одну меру, заложенную в проект концепции, также можно отнести к антикризисным. Речь идет о совершенствовании механизма введения временной финансовой администрации. В настоящее время, как известно, она вводится в случае, когда просроченная задолженность субъекта РФ превышает 30 % его доходов. Такая ситуация уже достаточно тяжела, и вывести субъект из столь глубокой неплатежеспособности будет крайне сложно. Целесообразно начинать мероприятия по восстановлению платежеспособности на более ранних стадиях. Концепция предлагает начинать рассмотрение вопросов восстановления платежеспособности при возникновении просроченной задолженности в размере 10 % от доходов бюджета субъекта Федерации. В этом случае субъект должен представить программу восстановления платежеспособности в Минфин России, который будет контролировать ее выполнение. Если восстановление платежеспособности идет по программе, то введение временной администрации не предусматривается. В случае если неплатежи растут, ставится вопрос о ее введении. Кроме того, предлагается снизить действующий уровень неплатежей, при котором рассматривается вопрос о введении временной администрации, с 30 % до 20 % объема собственных доходов. При этом сам факт просроченной задолженности в объеме 20 % собственных доходов еще не является безусловным основанием для введения внешней финансовой администрации: она вводится в том случае, если в течение 90 дней уровень задолженности, достигший 20 % и более, не снижается.

Что касается улучшения качества организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, то концепция предполагает введение системы мониторинга качества управления бюджетным процессом. Министерство финансов разработает показатели этого мониторинга, и в зависимости от качества управления субъекты Федерации будут выделены в три группы. Если регион попадает в третью группу — с низким качеством управления — то он должен будет разработать план мероприятий по улучшению качества управления и заключить соглашение об особенностях осуществления бюджетного процесса в субъекте Федерации с Министерством финансов. Кроме того, предлагается рассматривать вопрос о соответствии руководителя финансового органа такого субъекта квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации для лиц, замещающих такие должности. Сейчас такая проверка проводится при назначении на должность, а теперь предлагается возвращаться к этим вопросам, если качество управления бюджетным процессом в субъекте Федерации оказывается низким. [23]

Концепция предполагает формирование стандартов государственных и муниципальных услуг и нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг. Возможно, в перспективе межбюджетные отношения будут строиться на основе этих стандартов и нормативов финансовых затрат. Но на первоначальном этапе нормативы нормативы будут использоваться для определения уровня сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Еще одно важное направление развития межбюджетных отношений связано с совершенствованием системы отрицательных трансфертов. Сегодняшняя система отрицательного трансферта неэффективна и не выполняет ни выравнивающей, ни стимулирующей функции. Поэтому предлагается установить иную шкалу взимания отрицательного трансферта. В настоящее время идет изучение действующей системы, сбор предложений от регионов.

Большой блок концепции посвящен совершенствованию системы предоставления субсидий. Осознавая, что субсидии — серьезный и важный инструмент как регулирования уровня бюджетной обеспеченности, так и стимулирования субъектов, мы все же должны признать, что они не всегда преследуют конкретную цель и мы не всегда можем управлять соответствующими результатами. В связи с этим предполагается рассмотреть вопрос о количестве и объемах субсидий. В настоящее время мы имеем более 90 субсидий, общий объем которых составляет 470 млрд. руб. Некоторые из них вызывают серьезные сомнения в части их стимулирующей и выравнивающей роли. Надо признать, что основная финансовая помощь должна выделяться субъектам РФ на общее выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть в форме необусловленных финансовых трансфертов с одновременным введением ответственности субъектов РФ за качество управления бюджетным процессом и за эффективность использования средств.

Большой объем финансовой поддержки сегодня выделяется муниципальным образованиям с особыми статусами — наукоградам и закрытым административно-териториальным образованиям (ЗАТО). Анализ использования этих трансфертов показывает, что они не всегда эффективны, подчас способствуют развитию иждивенчества. Поэтому здесь также необходима определенная модернизация. В частности, предлагается установить конкретные цели, которые должны быть достигнуты в результате выделения финансовой помощи наукограду, а также изменить критерии, на основании которых присваивается статус наукограда. Что касается ЗАТО, то признается целесообразным переход от многоканальной системы поддержки закрытых городов к одноканальной, которая подразумевает выделение им единого трансферта на компенсацию затрат, связанных с особыми условиями функционирования. Однако эти трансферты должны быть связаны с достижением конкретных целей, чего в настоящее время, к сожалению, нет.[24]

3.МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ
АДМИНИСТРАТИВНОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ВАРЗУГА ТЕРСКОГО РАЙОНА
МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ.

 

3.1.Общая характеристика поселения Варзуга Терского района
Мурманской области.

 

Официальное наименование муниципального образования – муниципальное образование сельское поселение Варзуга Терского района Мурманской области.

Муниципальное образование сельское поселение Варзуга наделено статусом сельского поселения с административным центром село Варзуга Законом Мурманской области от 08.12.2004 №545–01– ЗМО «О статусе, наименованиях и составе территорий муниципального образования Терский район и муниципальных образований, входящих в его состав».

Варзуга — село в Терском районе Мурманской области. Население — 351 житель. Расстояние от районного центра 140 км. Село расположено на двух берегах реки Варзуге в 22 км от ее впадения в Белое море. Левая, более древняя сторона села носит название Никольской, а правая — Пречистенской, или Успенской стороны (по названиям храмов).

Некогда Варзуга была крупнейшим селом Кольского полуострова. Одно из первых упоминаний о ней содержится в грамоте 1466 года, когда варзужанин Тимофей Ермолинич передал Соловецкому монастырю свои угодья в реке Варзуге и по морскому берегу — ловища и леса.

В ранний период существования Варзуги важную роль в жизни селения играл Соловецкий монастырь, который построил в Варзуге подворье, стал вести в реке лов семги, а также в марте 1491 года была освящена церковь во имя Святого Николая Чудотворца — покровителя мореходов.

После падения самостоятельности Новгорода (1478 год) Терская земля перешла под власть Москвы. Варзуга именуется «волостью» — отдельной административной единицей, подчиненной двинскому наместнику великого князя с резиденцией в Холмогорах.

Подробные сведения о Варзужской волости содержатся в описи 1563 года. В государевом селе насчитывалось 167 семей в 124 дворах. По масштабам Русского Севера это — весьма многолюдное селение. Промысловые и сельскохозяйственные угодья (луки и сенные покосы) в волости находились в совместном владении местной сельской общины, церковных (Соловецкий, Николо-Корельский и Антониев-Сийский монастыри) и светских собственников.

В 1568 селения Северо-Западного Беломорья подверглись опричному погрому, совершенному отрядом Басарги Леонтьева, Варзуга тоже не осталась в стороне. Это событие вошло в историю как «Басаргин правёж» (правёж — взыскание долгов или податей посредством мучений). Донесения о правёже не сохранилось, но результаты и последствия этого злодеяния отчетливо видны в описи села, проведенной в мае 1575 года. Спустя семь лет после «Басаргина правёжа» в Варзуге было 79 пустых дворов и 33 поросших бурьяном места, на которых до погрома стояли крестьянские дома; никем не использовались 11 семужьих тонь, а Успенская и Никольская церкви «стояли без пенья»[25].

В 1614—1619 годах Варзужская волость стала вотчиной Соловецкого и Новоспасского монастырей и Патриаршего Дома. За пользование тонями и покосами варзужские крестьяне платили своим владельцам оброчную подать. Но Екатерина II в 1764 году своим указом ликвидировала духовные вотчины, перевела монастырских и патриарших крестьян в разряд государственных с передачей им в общинное владение всех волостных угодий. Деревня стала свободной и быстро разбогатела.

По переписи 1897 года в Варзуге насчитывалось 793 жителя, а в 1910 в селе уже проживало 1001 житель, действовали училище Министерства народного просвещения и церковно-приходская школа.

Революция 1917 года не прошла для Варзуги незаметно. Жизнь начала перестраиваться и 1 мая 1930 года четырнадцать семей варзужан объединились в колхоз, который назвали «Всходы коммунизма». Сельское поселение вправе иметь официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции, утверждаемые Советом депутатов сельского поселения Варзуга.

Порядок использования официальных символов устанавливается решением Совета депутатов сельского поселения Варзуга.

Экономическую основу местного самоуправления сельского поселения составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета сельского поселения Варзуга, а также имущественные права сельского поселения Варзуга.

Структура администрации муниципального образования сельское поселение Варзуга Терского района представлена на рисунке 3 (См. Приложение).

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

В собственности сельского поселения Варзуга находится имущество, предназначенное:

1) для решения вопросов местного значения;

2) для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами Мурманской области;

3) для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами Совета депутатов сельского поселения Варзуга.[26]

В собственности сельского поселения Варзуга могут находиться:

1) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления сельского поселения, а также в иных случаях, установленных федеральным законом;

2) имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

В собственности сельского поселения находится имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в сельском поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) имущество библиотек поселения;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального обнародования (опубликования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) обособленные водные объекты на территории поселения;

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного техногенного характера;

20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья[27].

Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.

Сельское поселение Варзуга имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Бюджет сельского поселения разрабатывается и утверждается в форме решения Совета депутатов сельского поселения. В качестве составной части бюджета сельского поселения могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов сельского поселения, не являющихся поселениями.

Порядок разработки, утверждения и исполнения местного бюджета определяется Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в сельском поселении Варзуга, утверждаемым Советом депутатов сельского поселения Варзуга.