Проблеми організаційно-інституціонального забезпечення функціонування системи дозвільних органів та шляхи їх вирішення

 

Основна проблема, яка потребує рішення в сфері організаційного забезпечення функціонування ЄДЦ це чітке закріплення обсягу послуг та механізму їх реалізації. Єдиного переліку документів дозвільного характеру на національному рівні не існує, як немає однакового розуміння цього поняття на місцях. Це призводить до того, що різні ЄДЦ надають різний обсяг послуг.

Крім того, відповідно до ст.4 ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» з жовтня 2006 р. необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати такий документ та вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру; необхідність одержання документа дозвільного характеру може встановлюватись виключно законами України. Однак, на практиці вказані вимоги нерідко встановлюються на місцевому рівні.

Основними видами діяльності ЄДЦ є видача документів дозвільного характеру. Попри це дозвільні центри надають інші супутні послуги, як-то: консультативно-інформаційна підтримка щодо порядку здійснення дозвільно-погоджувальних процедур; видача бланків заяв; допомога в заповненні бланків заяв; прийняття та перевірка вхідних пакетів; інформування про банківські реквізити для оплати (у разі платності підготовки документів); спільний виїзд представників дозвільних органів для обстеження об’єктів на місці; інформування заявника про стан розгляду поданих документів (на звернення заявника); повідомлення заявника про результат розгляду документів та прийняте рішення (засобами телефонного зв’язку); видача вихідних пакетів; копіювання документів.

Дозволи, що видаються в ЄДЦ, правомірно згрупувати за такими сферами господарської діяльності: торгівля; місцеві податки та збори; реклама; надання земельних ділянок (в т.ч. вибір та відведення земельних ділянок, затвердження та погодження проектів землеустрою) та землекористування; проектування та будівництво (в т.ч. надання вихідних даних, виконання будівельних робіт тощо); початок роботи та провадження окремих видів робіт; оренда та приватизація державного і комунального майна; реконструкція приміщень, переведення житлових приміщень у нежитлові; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів; водокористування; екологія та природокористування [7].

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється: необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі документа дозвільного характеру, строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру.

Разом з цим, загально поширюваною практикою є видача документів дозвільного характеру, не передбачених законом. Фактично існують та не скасовані відомчі нормативно-правові акти та інші документи, що містять вимоги отримання дозвільних документів. Такі акти суперечать Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», проте ними керуються територіальні та місцеві підрозділи центральних органів виконавчої влади, які у свою чергу вимагають їх одержання від суб’єктів господарювання.

Серед документів дозвільного характеру, що видаються дослідженими ЄДЦ, виявлено низку дозволів, не передбачених законами України, зокрема:

– Дозвіл (ордер) на організацію будівельного майданчика при встановленні постійної огорожі;

– Дозвіл (ордер) на встановлення тимчасової огорожі будівельних риштувань при ремонті будівель і споруд та його продовження;

– Дозвіл (ордер) на тимчасове складування будівельних матеріалів за межами будівельного майданчика та його продовження;

– Погодження асортиментного переліку продукції;

– Дозвіл на проведення проектно-пошукових робіт (дозвіл на збір матеріалів погодження місця розташування об’єкта);

– Видача (погодження) акта обстеження земельної ділянки;

– Висновки при викупі земельної ділянки, на якій розміщені об’єкти;

– Висновок на переоформлення права користування (власності) земельною ділянкою при зміні власника об’єкта без зміни цільового призначення земельної ділянки (функціонального призначення об’єкта) на землю;

– Дозвіл на розміщення малих архітектурних форм (переоформлення договору житлового найму під розміщення МАФ, передача в найм елементу газону, тротуару під розміщення МАФ);

– Прив’язка до місцевості газопроводу низького та високого тиску;

– Дозвіл на розміщення об’єктів у сфері грального бізнесу;

– Дозвіл на роботу з мікроорганізмами І-ІV груп патогенності та рекомбінантними молекулами ДНК.

Крім того, дискусійним є існування «дозволу на розміщення об’єктів торгівлі», що в окремих містах та районах має назву «дозвіл на виносну торгівлю», «дозвіл на здійснення одноразової торгівлі», «дозвіл на облаштування літнього майданчика», «дозвіл на розміщення стаціонарного об’єкта торгівлі», «дозвіл на встановлення пересувних лотків швидкого харчування», «дозвіл на перереєстрацію тимчасового закладу торгівлі». Держкомпідприємництво України вважає, що виходячи з положень частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» відсутні правові підстави для вимог отримання дозволу на розміщення об’єкту торгівлі суб’єктами господарювання а також для відповідальності за відсутність такого дозволу [10].

Таким чином, можемо стверджувати, що переліки документів дозвільного характеру в кожному ЄДЦ відрізняються та мають свої особливості порівняно з документами, що видаються в інших ЄДЦ. На сьогодні на загальнодержавному рівні відсутня не лише єдина регламентація порядку видачі документів дозвільного характеру, а й єдиний перелік документів дозвільного характеру та їх уніфіковані назви. Це робить фактично неможливим визначення загальної кількості документів дозвільного характеру, що видаються насправді як в межах ЄДЦ, так і безпосередньо дозвільними органами поза межами ЄДЦ. Вказана ситуація не сприяє прозорості дозвільної діяльності на місцевому рівні. Невиконання вимог частини І статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», що проявляється у видачі документів дозвільного характеру, не передбачених законом, є загальнопоширеною практикою в Україні. Така практика на думку виконавців моніторингу, має бути невідкладно припинена, що вимагає невідкладних змін до місцевих нормативних актів.

Серед проаналізованих причин відмов, такими що сприяють поширенню корупції, зокрема є відсутність у вхідних пакетах всіх необхідних документів та немотивоване неприйняття рішення колегіальним органом. Колективна відповідальність колегіальних органів, що виключає персональну відповідальність посадовців, створює широкий простір для зловживань та корупції.

Далі проаналізуємо механізм забезпечення взаємодії в рамках ЄДЦ та виокремимо основні проблеми в цій сфері.

Як вже зазначалось, до повноважень міської ради (райдержадміністрації) належить затвердження порядку взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора, суб'єкта господарювання та територіального органу уповноваженого органу в місті (районі). Чинне законодавство України передбачає для ЄДЦ модель «єдиного офісу», тобто приміщення, у якому разом з адміністраторами працюють представники дозвільних органів.

Для керівництва місцевих органів влади підтримка ЄДЦ є політичним питанням, що впливає на підтримку з боку громадян, зокрема, представників бізнесу. Ця теза, зокрема стосується міських рад та міських голів, що не входять до державної виконавчої вертикалі та обираються відповідними територіальними громадами. Тому місцева політика є вагомим чинником, що в певній мірі визначає ефективність роботи ЄДЦ [7].

Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачає для ЄДЦ модель «єдиного офісу» при якій представники різних дозвільних органів здійснюють прийом заявників у єдиному приміщенні. Однак на практиці основна модель єдиного офісу поєднується з принципом «єдиного вікна», що передбачає прийом документів адміністратором з подальшою передачею до дозвільного органу особисто або кур’єром.

У більшості ЄДЦ виконується норма законодавства, що надає заявникові можливість вибору між поданням документів адміністратору та зверненням до представника відповідного дозвільного органу. Переважна більшість адміністраторів та представників дозвільних органів визнала, що представники дозвільних органів поряд з прийомом заявників здійснюють прийом вхідних пакетів документів.

Разом з тим, в окремих ЄДЦ прийом вхідних пакетів здійснюють виключно адміністратори, а представники дозвільних органів ведуть суто консультування заявників. Це пояснюється представниками місцевої влади як один з засобів протидії корупції через мінімізацію контактів суб’єктів господарювання з дозвільниками. У той же час така практика не зовсім узгоджується з вимогами Закону та вимагає наявність якісних технічних регламентів та належної фахової підготовки адміністратора.

В ЄДЦ в середньому представлені 10-15 дозвільних органів. У взаємодії дозвільних органів в рамках ЄДЦ на практиці поєднані принцип єдиного офісу (особиста присутність представників дозвільних органів) та принцип єдиного вікна (прийом вхідних та видача вихідних пакетів адміністратором, який контактує з представниками окремих дозвільних органів).

У плані матеріально-технічного забезпечення найкращою є ситуація в обласних центрах та містах з населенням 100 тис. чоловік і більше. Інформація про ЄДЦ, як правило, розміщена на офіційних сайтах відповідних міст та районів. Зміст, обсяг та подача інформації про ЄДЦ промовисто свідчить про реальну політичну волю міської чи районної влади щодо просування ЄДЦ та його послуг. На центральному рівні активно лобіюється впровадження автоматизованої загальнодержавної системи «Реєстр документів дозвільного характеру» (АЗС РДДХ), її використання потребує додаткових коштів місцевих бюджетів, значних додаткових зусиль адміністраторів. Попри це АЗС РДДХ не узгоджується з вимогами чинного законодавства та не задовольняє більшість опитаних адміністраторів.

ЄДЦ досить ефективно виконує функцію стримування корупції. Майже половина опитаних вважає, що ЄДЦ є антикорупційною інституцією, й майже третина опитаних вважає, що наявність ЄДЦ суттєво не впливає на рівень корупції. Серйозними проблемами є необхідність безпосереднього звернення до дозвільних органів після звернення до ЄДЦ. Поширеність таких явищ породжує необхідність вдосконалення існуючих механізмів роботи ЄДЦ. При цьому слід зазначити, що у більшості випадків ініціатива звернення у дозвільні органи попри ЄДЦ походить від самих підприємців. Слід зазначити, що рівень сприйняття поширеності корупції у дозвільній сфері ненабагато перевищує корупційний досвід. Серед тих, хто має такий досвід, більшість вносили неофіційні платежі добровільно і лише незначна частина пристала на вимагання з боку чиновників. Найбільш корумпованими визнані дозвільні процедури за участю органів державної санітарно-епідеміологічної служби та державного пожежного нагляду. Разом з тим, найбільше можливостей для корупції створюють дозвільні процедури у сфері земельних відносин. Також, загальновизнаною проблемою є порушення строків видачі документів дозвільного характеру при розгляді питань колегіальними органами (рада, її виконком тощо), а також неприйняття жодного рішення в результаті розгляду питання, що практично унеможливлює встановлення причин відмови у видачі документів дозвільного характеру.

Серед відзначених причин корупції більшість належать до компетенції Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших центральних органів виконавчої влади. Разом з цим, деякі заходи можна і доцільно здійснити на місцевому рівні (оптимізація дозвільних процедур, мінімізація безпосередніх контактів заявників та дозвільних органів тощо).

Ще одним слабким місцем, яке потребує управліняського втручання є проблема кадрового забезпечення ЄДЦ. Визначення ЄДЦ як приміщення перешкоджає наданню йому статусу робочого або виконавчого органу у складі райдержадміністрації (виконкому міської ради), не кажучи вже про надання статусу юридичної особи. Лише у деяких міськвиконкомах ЄДЦ виділені в окремі структурні підрозділи у складі управлінь або в безпосередньому підпорядкуванні одного із заступників міського голови. Як правило, попри основні обов’язки, адміністратори також виконують інші функції (в т.ч. кур’єрські функції, підготовка документів, не пов’язаних з діяльністю дозвільного центру), що не сприяє ефективності функціонування ЄДЦ [11].

Навантаження на адміністраторів ЄДЦ особливо в обласних центрах є значним. Найбільшу частину загального навантаження крім прийняття та видачі документів, складають ведення баз даних та консультування заявників. Не сприяє закріпленню на посадах адміністраторів фахівців недостатній рівень оплати працівників, а також, те що посаду адміністратора відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006р. №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів та інших органів» прирівняно до посади провідного спеціаліста. Також слід відзначити недостатність та несистематичний характер заходів органів влади з підвищення кваліфікації адміністраторів.

Важливе місце в функціонуванні ЄДЦ є вплив місцевої політики показав на діяльність дозвільної системи.

Політична воля до створення ЄДЦ більш яскраво проявлялась на місцевому рівні до набрання чинності Законом України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності». В подальший період ЄДЦ перетворились у загальнопоширену практику, що попри позитив, принесло також нівелювання місцевої ініціативи перед адміністративними важелями. Нині діяльність місцевої влади з налагодження роботи ЄДЦ у ряді міст та районів зводиться до виконання директив «вищестоящих» органів у цілях подальшого звітування. Однак і після впровадження. Закону проявлялись непоодинокі приклади політичної волі місцевої влади, коли створення ЄДЦ з формальності перетворювалося в усвідомлений процес, спрямований на дієве покращення умов господарської діяльності.

Заходи з налагодження підтримки ЄДЦ в більшості регіонів вкладаються в досить обмежений інструментарій (видання розпорядчих документів, семінари, наради, випуск методичної друкованої продукції тощо).

дозвіл надання корупція будівництво