Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007-2009 г

 

Коррупция - принятие государственными должностными лицами лично или через посредников материальных и иных благ и преимуществ, запрещенных законом, с использованием ими должностного положения, т.е. полномочий и связанных с ними возможностей или подкуп данных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

Высокий уровень коррупции во многих развивающихся странах существенно снижает эффективность работы государственных органов. Таможенные службы не являются исключением, и их часто приводят в качестве примера в числе наиболее коррумпированных. Учитывая важную роль, которую таможенная служба играет в сборе доходов, содействии торговле, обеспечении национальной безопасности и защите общества, наличие коррупции в таможенных органах отрицательно влияет на темпы социального и экономического развития страны и перспективы национального развития,с учетом важности данной проблемы международное таможенное сообщество при участии Всемирной таможенной организации (ВТО) выработало стратегию борьбы с коррупцией.

Антикоррупционная стратегия ВТО изложена в Арушской декларации ВТО, одобренной сессией Совета ВТО в июне 2003 года.

Она содержит 10 принципиальных направлений:

1. Четкое управление и приверженность идее.

2. Наличие регулятивных стандартов.

3. Открытость и прозрачность.

4. Автоматизация.

5. Реформирование и модернизация службы.

6. Аудит и расследование.

7. Кодекс чести.

8. Управление кадрами.

9. Моральная и организационная культура.

10. Взаимодействие с бизнесом.

Концепция национальной безопасности России рассматривает коррупцию как чрезвычайно опасное явление, т.к. в России негативная традиция мздоимства была широко распространена в среде чиновников.

Для норм российского права, в том числе и таможенного законодательства, характерна высокая степень неопределенности, противоречивости, благоприятствующая коррупции. В России имеется большое количество административных и бюрократических барьеров на пути реализации физическими и юридическими лицами их прав, для преодоления которых им приходится искать покровительство у должностных лиц. На практике преодоление правовых барьеров, созданных для всех предпринимателей, осуществляется путем введения правовых льгот для предпринимателей, опекаемых чиновниками.

Нормы российского уголовного права не охватывают деяния, признаваемые коррупционными кругами за рубежом. Не считаются коррупцией такие действия, как подкуп иностранного должностного лица, принятие решения в условиях конфликта интересов, незаконное обогащение должностного лица.

Правовая ответственность за подкуп не применяется к юридическим лицам. Отсутствуют нормы, предусматривающие ответственность за незаконное предоставление налоговых и таможенных льгот, переход государственного служащего на работу в частную компанию, которая находилась в ведении этого лица при исполнении им обязанностей государственной службы.

Помимо таких традиционных проявлений коррупции, как получение взяток и злоупотребление служебным положением, можно выделить следующие формы коррупционного поведения:

- непосредственное участие должностных лиц таможенных органов в коммерческой деятельности для извлечения личной или корпоративной выгоды;

- использование служебного положения для "перекачки" государственных средств в "свои" коммерческие структуры и обналичивание денег;

- предоставление льгот для своей корпоративной группы с отвлечением государственных ресурсов;

- злоупотребление служебным положением в процессе лицензирования, квотирования экономической деятельности и при осуществлении других форм ведения рыночной экономики.

Трудность выявления данного вида преступлений заключается в незаинтересованности взяткополучателя и взяткодателя в ликвидации сложившихся между ними преступных связей.

В ФТС России наряду с разработкой аналитической программы ФТС России "Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007-2009 гг." проведен анализ ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в таможенной сфере, на коррупционность, а также хозяйственных договоров, одной из сторон в которых выступают таможенные органы.

Действенными мерами по противодействию коррупции являются: широкое внедрение электронного декларирования и отделение таможенника от участников ВЭД в процессе принятия решений по таможенному оформлению и контролю товаров; ротация руководителей таможенных органов, повышение профессионализма сотрудников подразделений собственной безопасности таможенных органов.

Наиболее распространенными видами коррупционных преступлений, совершаемых таможенниками, являются: получение взятки (ст.290 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК России), превышение должностных полномочий (ст.286 УК России) и халатность (ст.293 УК России). Указанные преступления составляют больше половины от общего числа преступлений. Так, в 2004 году они составили 64,0%, в 2005 году –

67 %. Наибольшая часть возбуждаемых уголовных дел в отношении таможенников приходится на получение взяток: 2004 год - 39,4%, 1-е полугодие 2005 года - 25,0% от общего числа преступлений. За последние пять лет число уголовных дел, возбужденных по коррупционным преступлениям, возросло на 28,8% (2000 - 194; 2004 - 250, 2005 - 252).

Этому способствуют:

- отсутствие четкой законодательной базы для борьбы с коррупцией;

- неисполнение законов и низкий уровень правосознания и нравственного климата в стране, потеря нравственных ориентиров, когда преступники выглядят "образцами для подражания";

- высокий уровень коррумпированности государственного аппарата и бизнеса в целом;

- недостатки в подборе, изучении и расстановке кадров;

- недостаточная оплата труда;

- отсутствие четкой регламентации действий таможенника и должного контроля за его работой, способствующее недобросовестному отношению к своим служебным обязанностям и нарушениям дисциплины, недостаточная личная примерность руководителей таможенных органов;

- низкий уровень воспитательно-профилактической работы руководителей всех уровней;

- недоработки в таможенном законодательстве, позволяющие находить "лазейки" для преступных элементов и безнаказанно допускать нарушения таможенных технологий;

- кадровый протекционизм (родственный, земляческий, приятельский, корпоративный, национальный), позволяющий недобросовестным участникам ВЭД и коррумпированным таможенникам продвигать на должности своих людей и с их помощью выстраивать коррупционные схемы, извлекая незаконные прибыли;

- покровительство как несправедливое поощрение денежными средствами, материальными или иными благами лиц или групп лиц на основе существующих отношений, а не за заслуги в службе;

- иные негативные явления и факторы.

Масштабы существующей коррупции в таможенных органах оказывают негативное влияние на деятельность государства (недополучение сумм налогов и сборов в федеральный бюджет, ухудшение инвестиционного климата), на бизнес-сообщество (недобросовестная конкуренция, дополнительные издержки и затраты) и на функционирование таможенной системы (подрывают правовые основы таможенного администрирования, ограничивают возможности решения правительственных задач, создают негативный морально-психологический климат в коллективах и отрицательно влияют на имидж таможенников в обществе).

Проблемы коррупции должны решаться системно и комплексно, в том числе путем проведения мероприятий, предусматривающих решение организационных, кадровых и правовых вопросов с помощью специальных нормативных правовых мер, в том числе общегосударственных, направленных на демотивацию коррупционных проявлений, содержащихся в других федеральных и ведомственных программах (например, предоставление не связанных с зарплатой льгот, которые было бы трудно получить в другом месте).

Борьба с такими явлениями, как устойчивость коррупционных связей, недостаточный уровень социальной защищенности, низкий уровень профессиональной подготовки должностных лиц таможенных органов, требует проведения программных мероприятий в виде ротации кадров, развития системы профессиональной подготовки и повышения уровня социальных гарантий.

Возможно применение в таможенных органах элементов подбора кадров, применяемых в ФСБ России, когда на каждого принимаемого в органы кандидата ответственные сотрудники дают рекомендации сроком на 5 лет и несут за кандидата определенную ответственность.

Качество образования и обучения играют большую роль в борьбе с коррупцией.

Во-перных, они обеспечивают необходимый уровень технической компетентности и способствуют профессиональному росту сотрудников, уменьшая их желание положиться на неофициальное обучение в процессе работы. Во-вторых, они способствуют борьбе с коррупцией. В связи с этим уместно введение организацией официального Кодекса поведения. Следует добиваться, чтобы обучение было позитивным, организованным и препятствовало возникновению с течением времени неправильных тенденций в работе.

Данную проблему ФТС России решает посредством организации обучения должностных; лиц таможенных органов по всем видам деятельности, включая программу дополнительного профессионального образования.

В настоящее время в Российской таможенной академии и ее филиалах проходят переподготовку и повышение квалификации до 2000 человек ежегодно.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 27.07.2004 N79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон) повышение квалификации и переподготовка государственных гражданских служащих должны осуществляться в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального образования не реже 1 раза в 3 года. Единственным ведомственным вузом в таможенной системе является Российская таможенная академия (РТА). РТА в настоящее время имеет три филиала в Южном, Северо-Западном, Дальневосточном федеральных округах, где осуществляется подготовка кадров региональных таможенных управлений.

Количество лиц, которые должны ежегодно повышать свою квалификацию, составляет примерно 20 000 человек (в настоящее время возможности РТА и ее филиалов по дополнительному профессиональному образованию составляют около 2000 человек). Обучение должностных лиц таможенных органов Российской Федерации проводится в основном в РТА (г. Москва), но в объемах, значительно гаже установленных Законом требований, что приводит к большим затратам денежных средств. Кроме того, командировочные расходы, связанные с обучением должностных лиц указанных регионов в РТА (г. Москва), составят около 400 млн. рублей ежегодно.

В Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 N 2225-р., указано, что система подготовки и переподготовки таможенных кадров развита недостаточно и для повышения качества профессиональной подготовки, совершенствования их знаний необходимо создание филиалов РТА в федеральных округах.

Одной из причин, способствующих коррупции в таможенных органах, является недостаточный уровень социальной защищенности и низкая заработная плата.

Таможня уязвима для коррупции, поскольку значительное число её сотрудников имеют свободу принятия решений и несут за них ответственность, они полномочны принимать решения о суммах пошлины/платежей или возможности осуществления импорта и экспорта.

При этом трудно осуществить тщательный контроль за всей их деятельностью и получить отчет о ней.

Кроме этого, сотрудники таможен лицом к лицу работают с участниками ВЭД. Высокие тарифы и сложные таможенные правила дают участникам ВЭД серьезный стимул попытаться уменьшить плату за импорт и ускорить транзакции. Поскольку зарплата таможенников невелика, у них возникает соблазн принимать или требовать взятки за выполнение своих обязанностей.

Несмотря на то, что исследование о влиянии размера зарплаты служащих на уровень коррупции не позволяет сделать окончательных выводов, не приходится сомневаться, что сотрудники найдут и используют многочисленные возможности для дополнительного заработка, если им не будет выплачиваться достаточное вознаграждение, позволяющее поддерживать достойный уровень жизни для себя и своей семьи. Это в первую очередь относится к таможенникам, занимающимся таможенным оформлением, аудитом и правоохранительной деятельностью Кроме того, при вознаграждении за труд необходимо учитывать подчас опасные и сложные условия работы таможенников, особенно на отдаленных пограничных пунктах пропуска. Программы по борьбе с коррупцией, не учитывающие эти обстоятельства, в долгосрочной перспективе обречены на пропал.

Меры, принятые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации по повышению материального уровня таможенников, привели к снижению в 2005 году на 19,5% по сравнению с аналогичным периодом 2004 года числа коррупционных преступлений среди должностных лиц таможенных органов.

Повышение денежного довольствия должностных лиц таможенных органов даст дополнительные ощутимые результаты снижения уровня коррупционных преступлений.

Необходимость ротации кадров на государственной службе как задача была поставлена в федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2002 N 1336. В ней указано на необходимость решения ряда проблем, связанных со злоупотреблениями коррупцией и произволом, в том числе обеспечение обновления и плановой ротации кадрового состава федеральной государственной службы.

В Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ротация является одним из принципов, на основе которых осуществляется формирование кадрового состава гражданской службы (п.1 ст.60).

Процедура ротации является одним из самых эффективных механизмов противодействия коррупции. Международная практика давно использует ротацию для борьбы с коррупцией.

Учитывая значительную протяженность государственной границы, ротация кадров в таможенных органах может быть реализована только при наличии достаточного количества служебного жилья. Расчетная потребность до 2010 года включительно составляет 1169 служебных квартир. С 2007 по 2009 годы фонд служебного жилья с учетом имеющегося (205 квартир) и вновь приобретаемого в 2006 году (190 квартир) должен составить 1019 служебных квартир.

Важную роль в борьбе с коррупцией в таможенных органах играет социальная защищенность таможенников, т.е. предоставление не связанных с зарплатой льгот, которые было бы трудно получить в другом месте.

Это улучшение жилищных условий, наличие лечебно-профилактических и санаторно-курортных учреждений, дающих возможность должностным лицам таможенных органов, пенсионерам таможенной службы и членам их семей в необходимом объеме реализовать право не доступное высококвалифицированное медицинское обслуживание, санаторно-курортное лечение и оздоровительный отдых.

Общее количество должностных лиц таможенных органов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на 01.01.2007 составит по прогнозу около 5440 человек. При существующих объемах финансирования получение жилья нуждающимися в улучшении жилищных условий возможно только через 10-15 лет. За 2007-2009 годы должны быть обеспечены жильем 1140 семей сотрудников таможенных органов путем приобретения жилых помещений и выдачи на эти цели единовременных субсидий. Это позволит сократить время ожидания жилья до 3-5 лет.

В настоящее время лечебно-профилактические учреждения системы таможенных органов имеются только в Москве и не обеспечивают медицинское обслуживание сотрудников таможенных органов региональных таможенных управлений, как того требует Федеральный закон от 21.07.1997; N 1 14-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации".

Существующая в таможенных органах Российской Федерации санаторно-курортная база, представленная государственными учреждениями "Санаторий "Победа" ФТС России" (г. Сочи) и "Пансионат "Белое солнце ФТС России" (г. Зеленогорск Ленинградской области) не позволяет в необходимом объеме предоставить должностным лицам таможенных органов, пенсионерам таможенной службы и членам их семей возможность реализовать их право на санаторно-курортное лечение и оздоровительный отдых. По данным медицинского наблюдения, 12% должностных лиц, пенсионеров таможенных органов и членов их семей нуждаются в санаторно-курортном лечении, ориентировочная ежегодная потребность в путевках - 20 622. использование мощности имеющихся ведомственных здравниц и организация! полноценною срока лечения в них (21 день) позволяет оздоровить в год около 2% (3000 человек) от общего числа должностных лиц таможенных органов, пенсионеров таможенной службы и членов их семей. Следовательно, таможенники смогут получить санаторно-курортное лечение в ведомственных здравницах только один раз за весь период службы.

Коррупционные деяния как состав уголовного преступления очень сложны для выявления и пресечения противоправных действий должностного лица, а также для доказывания в процессе производства уголовного дела и в суде.

Для эффективной борьбы с коррупцией посредством контроля необходим контроль за контролерами. В связи с этим особое значение имеет техническая оснащенность подразделений таможенных органов, ведущих борьбу с коррупционными проявлениями.

В настоящее время ФТС России не оснащена специальными техническими средствами для своевременного выявления и пресечения коррупционных деяний, что является одной из причин постоянного роста числа преступлений. С учетом положений Концепции развития таможенных органов Российской Федерации борьба с коррупцией требует применения специальных антикоррупционных мероприятий и технического оснащения мест таможенного контроля и оформления.

С этой целью планируются в 2007 и 2008 годах закупка и установка специальной техники видеонаблюдения в 800-х таможенных органах в местах осуществления таможенного контроля: 400 комплектов в пунктах пропуска через государственную границу; 400 комплектов во внутренних таможенных органах.

Это позволит осуществлять контроль выполнения должностными лицами таможенных органов своих функциональных обязанностей, а также повысить их ответственность на конкретных участках таможенного оформления и контроля.

Данные затраты должны привести к стабилизации и последующему снижению уровня преступности по коррупционным деяниям в таможенной сфере, а также снижению нарушений служебной дисциплины.

Неотвратимость наказания, для данной составляющей важную роль играет увеличение вероятности того, что кррупция будет выявлена и наказана. Будут обеспечены своевременность наказания и надежная защита должностных лиц таможенных органов от неоправданных обвинений. Санкции должны быть соизмеримы с серьезностью правонарушения, и о них должно быть широко известно, что это послужит средством профилактики правонарушений. Закон о борьбе с должностными правонарушениями должен одинаково распространяться на всех должностных лиц таможенных органов независимо от должности.

Реализация аналитической программы ФТС России ориентирована на решение тактической задачи ФТС России: "Совершенствование таможенного администрирования, в том числе развитие системы управления рисками на основе осуществления таможенных процедур в соответствии с международными стандартами, основанными на последних достижениях в области информационных и управленческих технологий".

Основные цели и задачи Программы Цель Программы - противодействие коррупционным проявлениям в таможенных органах Российской Федерации, устранение причин и условий, порождающих и питающих коррупцию.

Основные задачи Программы:

1. Формирование организационно-управленческого механизма борьбы с коррупцией. Данная задача представляет собой совокупность методов, средств, приемов и технологий воздействия аппарата управления ФТС России на подчиненные подразделения и сотрудников таможен как система борьбы с коррупцией с целью обеспечения эффективного функционирования и развития таможенной службы.

2. Разработка сопоставимых критериев оценки эффективности создаваемой системы противодействия коррупции. Данная задача представляет собой сумму совокупных потерь от коррупции и совокупных затрат на защиту от неё с последующей корректировкой этих критериев в ходе функционирования системы на основе оценок работы таможенной службой и сведений, получаемых вне таможенной системы.

3. Реализация законодательно закрепленных прав на жилище должностных лиц таможенных органов, нуждающихся в улучшении жилищных условий. 4. Развитие сети ведомственных медицинских, санаторно-курортных учреждений и подразделений.

5. Устранение условий, способствующих проникновению криминальных элементов в таможенные органы и (или) их влиянию на принятие решений при проведении таможенных процедур, расследование уголовных и административных дел.

6. Усиление борьбы с коррупционными преступлениями в таможенной сфере.

Заключение

        

Федеральная таможенная служба в соответствии с законодательством Российской Федерации разрабатывает и реализует государственную политику и нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела, а также осуществляет функции по контролю и надзору в этой сфере.

    Возложенные на них функции таможенные органы выполняют как самостоятельно, так и во взаимодействии с иными государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также с гражданами. При этом государственные органы и их должностные лица обязаны оказывать содействие таможенным органам в решении возложенных на них задач, в том числе путем создания надлежащих условий для этого. Это касается, прежде всего, финансовых и налоговых органов, органов пограничной службы, транспортных органов и многих других, которые тесно связаны в функциональном отношении с таможенными органами. 

       Правовой статус Федеральной таможенной службы Российской Федерации определен Таможенным кодексом Российской Федерации 2003 г., Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 и Положением о Федеральной таможенной службе 2004 г. Содержание правового статуса ФТС составляют контрольно-надзорные полномочия в экономической сфере, которые носят межотраслевой характер.

    Федеральная таможенная служба в соответствии с законодательством Российской Федерации разрабатывает и реализует государственную политику и нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела, а также осуществляет функции по контролю и надзору в этой сфере.

     ФТС России проводит планомерную работу по оптимизации структуры и совершенствованию деятельности таможенных органов. Особое внимание уделено подразделениям, которые обеспечивают реализацию функций таможенных органов по направлениям таможенного оформления и таможенного контроля, информационно-технологическому, товарной номенклатуры и торговых ограничений, расследований и дознаний.

    ФТС России выполняет функции агента валютного контроля, а также специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.