2020-01-14
142
Эволюция партийно-политической системы – вопрос многогранный. Тем не менее, на основе предвыборных манифестов британских партий за период с 1997 по 2010 г. постараемся про-следить её основные особенности, и обозначить ключевые достижения, а также по возможности обрисовать перспективу – перечень вопросов, которые стоят в повестке дня или войдут в неё в ближайшие годы.
Как изменилась партийно-политическая система Великобри-тании за 13 лет и как она может измениться в будущем?
В 2010 г. отметил своё десятилетие Акт о политических пар-тиях, выборах и референдумах – по сути, главный закон, относящийся к функционированию нынешней партийно-политиче-ской системы Великобритании.
В мае 2011 г. нашло конкретное воплощение одно из самых мучительных и неоднозначных обещаний в британской полити-ке – изменить избирательную систему. В стране был проведён референдум, на котором предложение лейбористов и либерал-демократов провалилось. Однако сам факт того, что референдум состоялся, стало утешением для тех, кто на протяжении многих лет боролся за право добиться его организации.
|
|
|
В 2012 г. отмечает своё 120-летие английский манифест – вернее, практика издания партиями предвыборных программ. История манифестов служит залогом успеха или причиной поражения партий на выборах (в любом случае, он – выразитель их целей, интересов), прекрасно иллюстрирует, как менялись требования, предъявляемые политическими деятелями к собственной среде. Последнее особенно интересно, поскольку остро-та дискуссии о том, что собой представляет «британская демократия», достигла пиковых высот. «Матерь парламентов», всегда считавшаяся оплотом парламентаризма и образцом для бес-численных подражаний, оказалась в кризисе, который уместно назвать самым неприятным из всех, – кризисом доверия.
Главными источниками анализа выступают манифесты ведущих британских политических партий – Лейбористской, Кон-сервативной и Партии либеральных демократов – за период с 1997 по 2010 г. включительно. В них имеется много интересного: разделы или отдельные призывы, замечания и пожелания, относящиеся к реформированию партийно-политической систе-мы Британии. Не во всех манифестах затрагивалась данная тема. В частности, партийно-политические блоки или положения отсутствовали у лейбористов в 2001 г. и у либерал-демократов в 2005 г. В результате для данного исследования использованы десять манифестов.
Изучение только манифестов не даёт корректного представ-ления о том, как эволюционировала партийно-политическая система. Зададимся вопросом: появление или исчезновение из манифеста того или иного обещания или цели стало следствием выполнения (достижения), или вопрос был попросту снят с повестки дня? Или его исключили из манифеста в силу внутрипартийных соображений? Другими словами, цель состоит в том, чтобы исследовать, что именно из обещанного партии выполнили, и можно ли, не углубляясь в контекст, выделить некоторые общие закономерности программных положений в ма-нифестах британских партий.
|
|
|
Мы обратились к базе данных законодательства Великобри-тании, имеющей свободный онлайн-доступ по адресу legislati-on.gov.uk. База содержит законодательные акты, относящиеся к первичному (т.е. принятому парламентом) и вторичному (т.е. принятому правительством) законодательству с 1267 г. В ней содержатся также акты законодательных и исполнительных ор-ганов Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии.
Для исследования были отобраны акты первичного законодательства с 1997 г., так или иначе относящиеся к деятельности политических партий. Дополнительная статистика также собра-на за нескольких предшествующих лет. При отборе учитывались акты только первичного законодательства, принятые как Вестминстером, так и законодательными органами Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии.
Для оценки выполнения обещаний коалиционного правительства (из программы, принятой в мае 2010 г.) возможно использовать дополнительные сервисы: систему оперативного мо-ниторинга лево-либеральной газеты «The Guardian» (www.guar dian.co.uk/politics/interactive/2010/aug/12/coalition-pledge-tracker) или регулярно публикуемые правительственные отчёты (progress reports), также доступные онлайн. Каждый из этих ресурсов даёт возможность оперативно следить за тем, как команда Дэвида Камерона и Ника Клегга выполняет обещания.
Сфера, о которой идёт речь, – это сами основы британского парламентаризма: неписаная, некодифицированная конституция, по которой Великобритания живёт много столетий. Когда мы говорим об изменениях в партийно-политической системе, мы говорим об изменениях в конституции.
Английский правовед А. Дайси отмечал в начале XX в., что во Франции Кодекс Наполеона существовал почти без изменений, в то время как в Англии едва ли найдётся закон, в который не были бы внесены поправки. И это, добавлял он, несмотря на то что революция всегда ассоциировалась с Францией, а тради-ция – с Англией[61]. Его наблюдение не стоит забывать, чтобы тре-зво оценивать радикальный характер текущих перемен в стране.
«Верховенство парламента – основа нашей демократии и гарантия наших свобод. За последние 17 лет были проведены многочисленные изменения, чтобы усилить парламент и сделать его более эффективным: процветают комитеты, введены новые процедуры изучения законодательства Европейского союза, ре-формирован график рабочего дня в парламенте и бюджет, в ко-тором теперь объединены налоги и расходы», – торжествовала Консервативная партия в манифесте 1997 г. Бравурная стилистика – отличительная особенность документа. Консерваторы на тех выборах были настоящими консерваторами. Все их пред-ложения построены от обратного: они выступали против конкретных предложений лейбористов и либерал-демократов. За последние 13 лет их предвыборная программа – единственный пример негативного (исключительно отрицающего, но ничего не предлагающего) подхода ведущих британских партий в манифестах. Да и отрицаний у них было меньше, чем в то же самое время у главных соперников. Таблица 1 наглядно показыва-ет, как изменялось количество обещаний по вопросу реформы партийно-политической системы[62].
Таблица 1
Количество обещаний в манифестах о реформе
партийно-политической системы
| годы | лейбористы | консерваторы | либерал-демократы | всего |
| 1997 | 9 | 5 | 10 | 24 |
| 2001 | 0 | 10 | 13 | 23 |
| 2005 | 5 | 5 | 0 | 10 |
| 2010 | 10 | 10 | 12 | 32 |
| Всего | 24 | 30 | 35 | 89 |
Показательно, что консерваторы сделали вывод из своего сокрушительного поражения и реализованных инициатив правительства Тони Блэра («нашу конституцию извращают, вера в политику и политиков слаба как никогда»). Изменилась не толь-ко тональность, но и количество предложений, хотя главным побудительным мотивом (даже раздражителем) для манифеста ощутимо оставалась деятельность лейбористского правительства.
|
|
|
В 2005 г. после первых скандалов, связанных с финансированием партий, в их программах зазвучала почти забытая тема доверия к политикам и подотчётности правительства. Однако позиции Тони Блэра по-прежнему были достаточно прочны, а консерваторы не могли нащупать идейно-политическую основу для удачной подачи предложений и обещаний.
В 2010 г. на фоне новых скандалов с финансированием пар-тий и отголосков прошлых дебатов о несправедливости действующей системы голосования, партийно-политическая тема вер-нулась в первые строки политической повестки дня. Каждой из партий необходимо было внести свои идеи или, в крайнем случае, выбрать из списка существующих.
Правящая партия, в свою очередь, не беспокоилась вовсе: в манифесте лейбористов 2001 г. отсутствовал блок партийно-по-литических предложений. По большому счёту цель документа состояла в закреплении тех успехов, которые были достигнуты, и защите тех изменений, которые были сделаны. В целом можно сказать, что лейбористы на протяжении своего правления были более педантичны и точны в своих обещаниях. Они не лидировали по количеству предложений, а в сумме за четыре избирательные компании и вовсе стали аутсайдерами. Однако их пред-ложения оказались достаточно точными и ёмкими, чтобы обес-печивать победу на протяжении 13 лет.
Либерал-демократы, напротив, проявили большую решитель-ность в своих обещаниях. Они лидировали по количеству пред-ложений о реформировании партийно-политической системы. В их манифестах содержатся наиболее смелые идеи. Исключение – 2005 г. – результат скорее внутрипартийной ситуации в условиях смены лидера и отсутствия чёткого идейно-политиче-ского курса, что скорее походило на стремление уйти от ответов на неудобные вопросы.
|
|
|
Первенство либерал-демократов в 1997 и 2010 гг. было ожи-даемо. В обоих случаях в их пользу играла конъюнктура предвыборного поля. В 1997 г. они позволили себе не стесняться в обещаниях, рассчитывая на союз с лейбористами и предчувствуя падение тори. В 2010 г. они пытались сыграть на подорванных скандалами позициях обеих партий и объективной склонности избирателей поддержать «третью силу», способную вдохнуть жизнь в британскую политику.
Впрочем, у «третьей силы» всегда были веские причины проявлять смелость. Либерал-демократы постоянно оставались на обочине власти. Отсюда их свобода выступать с идеями мас-штабного реформирования в условиях «вечной оппозиции».
Кроме того, история говорит о том, что либерал-демократы озабочены некоторыми вопросами по тем же причинам, по которым они беспокоили их либеральных предшественников в на-чале XX в., например, реформой избирательного законодательства, включая борьбу с различными избирательными цензами и реформирование системы голосования.
В целом же количество предложений в 2010 г. было выше, чем в 1997 г. Объяснение лежит на поверхности: Тони Блэр в конце 1997 г. боролся в первую очередь с консерваторами, и его задачей было совершенствование политической системы с той целью, чтобы она лучше отвечала реалиям жизни. В 2010 г. пар-тии боролись не только друг с другом, но и с тем шлейфом негативных «достижений», который тянулся за ними. Задачей всех участников предвыборной гонки было не столько совершенствование партийно-политической системы, сколько улучшение своего имиджа в глазах электората.
Однако обещания обещаниями, но какова их реализация? Какова связь между положениями манифеста и реальными изменениями? Вопрос важен как с теоретической, так и с практической точки зрения, причём и для политиков, и для электората. Диаграмма 2 показывает, как изменялось с годами количество законов, в которых упоминались политические партии. Достаточно очевидно, что в период правления Джона Мэйджора таких законов единицы, причём они относились к началу или се-редине его срока правления. К выборам 1997 г. правительство применило строго консервативную тактику с минимумом резких шагов, находясь, по сути, в цугцванге.
Ситуация изменилась после выборов. Сразу после прихода к власти лейбористов возникло новое отношение к законодательству о деятельности политических партий. С юридической точки зрения, уместно говорить об оживлении темы политических партий и, следовательно, британского парламентаризма.
Разумеется, в британской политике произошли не только ко-личественные, но и качественные изменения. За прошедшие го-ды было принято несколько основополагающих законов, без ко-торых сейчас уже сложно представить работу парламента, проведение выборов или решение региональных вопросов.
Перечислим некоторые из них:
1998 г. – Акт о регистрации политических партий (вводил учёт политических партий), Акты о Северной Ирландии и Шот-ландии (воплощение механизмов деволюции);
1999 г. – Акт о выборах в европейский парламент (вводил систему партийных списков на европейских выборах в Англии, Шотландии и Уэльсе, в Ирландии – систему единственного пе-редаваемого голоса);
2000 г. – Акт о политических партиях, выборах и референдумах (создавал Избирательную комиссию, которой переходили надзорные функции; устанавливал ограничения на пожертво-вания партиям и их расходы);
2002 г. – Акт о европейских парламентских выборах (изменены границы избирательных округов в Англии для европейских выборов);
2005 г. – Акт о конституционной реформе (лишение Палаты лордов судебных функций и создание Верховного суда);
2010 г. – Акт о конституционной реформе и управлении (от-ныне международные соглашения парламент рассматривает до их ратификации);
2011 г. – Акт о парламентской избирательной системе и избирательных округах (одобрял и устанавливал правила проведе-ния референдума об изменении избирательной системы).
Сопоставив электоральные циклы с количеством принятых законов о политических партиях и их значимостью, нельзя сде-лать однозначный вывод о связи между этими тремя факторами. Что касается реальной отдачи от обещаний, то для правящей партии она варьируется от 40 до 90%. Таким образом, из манифеста лейбористов 1997 г. нашли воплощение 90% обеща-ний. В 2005 г. таких было только 40%.
Рассмотрим теперь примеры изменений позиции партий по ключевым вопросам за последние полтора десятка лет. Для иллюстрации выберем две темы, о степени завершённости которых можно судить априори: реформа Палаты лордов и изменение избирательной системы.
Идея изменения избирательной системы возникла давно. Бо-лее того, причины, по которым её обсуждали вновь и вновь, то-же почти не изменились. Отдельным партиям победа на выборах представляется достижимее в иных состязательных услови-ях, нежели при мажоритарной системе голосования. Либералы и лейбористы высказывались в этом духе несколько раз на про-тяжении всего XX в., но каждый раз дебаты не приносили результатов. Большое внимание уделялось системе альтернативного голосования, которая, как считалось, позволит консолиди-ровать голоса всего левого спектра.
Предложение о пропорциональном представительстве впер-вые появилось в манифесте Либеральной партии в 1922 г. К то-му времени, как пишет ведущий исследователь британской кон-ституции В. Богданор, систему голосования рассматривали как способ спасти умирающую Либеральную партию, а не как систему, заслуживающую поддержки благодаря своим достоинствам[63].
Способность «суммировать» голоса идейно- и политически близких партий была актуальна и перед выборами 1997 и 2010 гг. В Таблице 2 приведены позиции партий относительно системы голосования. Как видно, вопрос становился особенно актуальным в периоды наивысшего соперничества. При этом в от-личие от лейбористов и либерал-демократов, консерваторы по-стоянно отрицали необходимость изменений.
Помимо конъюнктурных соображений ведущих партий, при-чиной обещаний по вопросу системы голосования можно считать многолетние споры о справедливости нынешнего положения вещей. Так, после каждых выборов отмечается значительное количество «потерянных голосов», т.е. голосов избирателей, которые не учитываются из-за самой природы мажоритарной системы, ограничивающей доступ в парламент малых партий.
Наконец, высказывается мнение, что в результате финансовых скандалов политические партии пытались вернуть доверие электората и в условиях всесторонней критики проявляли готовность брать на себя большие обязательства. Это утверждение имеет право на существование в контексте выборов 2010 г., но только для лейбористов и либерал-демократов. Если говорить о выборах 1997 г., то позиция консерваторов, которые как раз и были замешаны в финансовых скандалах начала 1990-х гг., выглядит противоречивой. Не говоря уж о лейбористах и либерал-демократах.
Таблица 2
Позиции партий относительно изменения
избирательной системы
| Год | Лейбористы | Консерваторы | Либерал-демократы |
| 1997 | Создание комиссии для изучения вопроса; референдум о пропорциональной системе | Против изменения | Введение пропорциональной избирательной системы |
| 2001 | — | — | AV+ как первый шаг, в идеале - STV |
| 2005 | На всеобщие выборы распространяется система, действующая на региональных; референдум рассматривается как решение, но не обещается | — | — |
| 2010 | Референдум об AV | Сохранение нынешней системы | STV |
Не менее длительную историю имеет вопрос о реформе Па-латы лордов. В 1895 г. сэр Вильям Харкорт писал: «Есть две вещи, которые нельзя изменить и от которых невозможно избавиться: Палата лордов и Папа Римский»[64]. История показала ошибочность его утверждения. Работа Палаты лордов стала ме-няться уже в 1920-х гг., когда либеральные правительства, недо-вольные постоянным блокированием своих законопроектов в консервативной Палате лордов, провели Акт о парламенте в 1911 г. и Акт о народном представительстве в 1918 г.
Другие изменения вносились в процедуры и полномочия ра-боты верхней палаты и позднее. Причина такой тенденции банальна: принцип формирования палаты противоречил демокра-тическим идеалам о представительном характере власти. Одна-ко долгое время лордам удавалось успешно отстаивать своё право на существование, несмотря на яростные призывы оппонентов (ликвидация Палаты лордов неизменно была в числе обещаний Лейбористской партии с 1977 по 1989 гг.).
Новый виток обсуждения и реальные преобразования произошли после 1997 г. (таблица 3). Первоначально непримиримая позиция Консервативной партии к 2001 году сменилась более гибким подходом, который продолжал эволюционировать на протяжении последующих лет. Лейбористы провели первый этап реформ, однако, дальнейшая реализация забуксовала. По замечанию Л. Уолтерса, «Палата лордов вступила в [двадцатый] век как наследственный и аристократический институт, а закон-чила его как преимущественно назначаемое собрание»[65]. Отвечая на вопрос, почему реформирование так затянулось, он гово-рит, что причина кроется в отсутствии, во-первых, политической воли, во-вторых, межпартийной поддержки[66]. С уверенно-стью можно сказать, что эти факторы актуальны до сих пор.
Таблица 3
Позиции партий относительно реформирования палаты лордов
| Год | Лейбористы | Консерваторы | Либерал-демократы |
| 1997 | Отмена наследственного принципа | Против реформирования | За два срока реформи-ровать в преимущественно избираемую |
| 2001 | — | Независимая комиссия решит судьбу палаты и будет заниматься назначениями в неё | Заменить напрямую избираемым сенатом |
| 2005 | Отмена наследственного принципа; в Палате об-щин – свободное голосование о структуре | Преимущественно избираемая | — |
| 2010 | Полностью избираемая; референдум | Преимущественно избираемая | Полностью избираемая, с меньшим числом пэров |
Подведём итог. Во-первых, многие обещания находят воплощение только тогда, когда получают поддержку всех ведущих партий. Верно и то, что не всегда консенсус определяет судьбу предложения. Посмотрев на различные манифесты (осо-бенно показательны манифесты Консервативной партии 1997 и 2001 гг.), видно, что значительную роль играет баланс в партийно-политической системе. В переломные моменты (заранее прогнозируемое поражение или безусловное доминирование) выходом становится отрицание предложений конкурентов.
Во-вторых, изучая наличие того или иного предложения в манифестах британских партий, можно предсказать его успех или неудачу.
В-третьих, исходя из того, что между появлением предложе-ния в манифесте, его поддержкой или отвержением проходит не-которое время, логично предложить, что есть перечень тем, ко-торые будут включены в будущие манифесты или которые уже рассматриваются в рамках законопроектов. Среди них: Билль о правах, снижение возрастного избирательного ценза до 16 лет, второй этап реформы Палаты лордов, сокращение численности депутатов Палаты общин, углубление деволюции (изменение распределения финансовых потоков, бóльшая законодательная автономия и т.д.).
