Цели привлечения финансовых ресурсов в распоряжение региональных органов власти

Единственной целью, ради осуществления которой региональные органы власти могут привлекать финансовые ресурсы, является финансирование расходов утвержденного бюджета.

Привлекаемые средства могут иметь адресный характер, например на выплату заработной платы, либо не иметь его вовсе. В последнем случае привлекаемые ресурсы зачастую направляются на финансирование дефицита бюджета.

За счет привлеченных средств могут финансироваться как социальные (бесприбыльные), так и коммерческие проекты. Под последними понимаются не только прибыльные проекты, осуществляемые региональной администрацией, но и публичные, в которых администрация имеет долю.

Существует мнение, что орган власти праве привлекать финансовые ресурсы с тем, чтобы получить прибыль. Это вполне возможно, однако (вне зависимости от направлений использования этой прибыли) вопрос ведения органом власти активной хозяйственной деятельности лежит в политической плоскости, и его решение зависит только от признания или непризнания органом власти утверждения, что государство является неэффективным собственником, так как конкретные чиновники, ответственные за хозяйственную деятельность, не имеют прямой материальной заинтересованности в результатах своего труда.

 

ФОРМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В РАСПОРЯЖЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

 

В условиях рыночных отношений привлечение средств возможно только на принципах добровольности предоставления средств, а также согласия всех заинтересованных сторон, в частности заемщика, кредитора (инвестора) и поручителя, с условиями займа.

Существует всего три формы добровольного привлечения финансовых ресурсов в распоряжение региональных органов власти. Это получение трансфертов, кредитов, а также эмиссия ценных бумаг.

Однако в настоящее время возможно привлечение финансовых ресурсов в распоряжение органов власти и без согласия его партнера. Речь идет об образовании дебиторской задолженности, то есть об отказе органа власти своевременно и в полном объеме оплатить заказанные и выполненные работы или предусмотренные в бюджете расходы.

 

ТРАНСФЕРТЫ

 

В отличие от кредитов и средств от эмиссии ценных бумаг, привлекаемых на основе возвратности и платности, трансферты представляют собой безвозвратные финансовые ресурсы, предоставляемые одним органом власти другому и оплата которых лежит в политической плоскости. Таким образом, под понятием “трансферты” объединены дотации, субсидии и субвенции (в том числе в виде взаимозачетов и средств Федерального фонда поддержки регионов), а бюджетные ссуды и кредиты в состав трансфертов не включаются, поскольку предполагается их возврат.

 

КРЕДИТЫ

 

Привлечение кредитов представляет собой получение на общих основаниях коммерческих кредитов у Центрального банка РФ и кредитных учреждений, а также бюджетных кредитов и ссуд у Министерства финансов РФ.

Отличие коммерческих кредитов от бюджетных состоит в необходимости реального имущественного обеспечения под коммерческий кредит. Гарантией бюджетного кредита служат обычно межбюджетные отношения. При этом оба вида заимствований предоставляются под рыночную процентную ставку.

Отличие бюджетных кредитов от бюджетных ссуд в том, что последние являются беспроцентными.

В финансовой практике были случаи, когда органы власти привлекали коммерческие кредиты на решение в основном острых социальных проблем. Вместе с тем под видом коммерческих кредитов органы власти в некоторых случаях получали плату за оказание банковским учреждениям каких-либо негласных услуг.

Иногда нежелание раскрывать даже минимальную информацию о кредитовании региональных органов власти действительно объясняется соображениями коммерческой тайны. Когда на сохранение клиентской тайны ссылается банковское учреждение, его действия в некоторой степени обоснованы, поскольку неразглашение информации о клиенте предусмотрено банковским законодательством. Вместе с тем вызывает недоумение позиция такого банковского клиента – органа власти, который требует от банка соблюдения тайны по факту и условиям привлечения средств. Это при том, что власть публична, а гласность является непременным условием ее функционирования: чиновники не могут скрывать информацию об операциях со средствами, доверенными им населением, кроме того, бюджетные средства являются не их личной собственностью, а переданными в управление средствами.

С другой стороны, желание сохранить в тайне подробности взаимоотношений с кредитными учреждениями может быть вызвано не сколько наличием негласного политического соглашения между органом власти и банком, сколько активной хозяйственной деятельностью самого органа власти (ярким примером такой позиции является правительство Москвы). В этом случае сокрытие информации действительно служит в некоторой степени интересам коммерческой деятельности органа власти. Однако ничто не освобождает орган власти от отчетности перед населением, которое не сможет дать оценку деятельности чиновников без знания всей картины их финансово-хозяйственной деятельности.

В отдельных случаях банки, предоставляя региональным органам власти кредиты, однако по сугубо коммерческим мотивам, не скрывали сам факт кредита и раскрывали большую часть условий его предоставления, считая, что оповещение общественности – это дополнительная гарантия выполнения органом власти своего обязательства.

 

ЦЕННЫЕ БУМАГИ

 

Эмиссии ценных бумаг и их суррогатов, то есть долговых обязательств, имеющих официальные реквизиты, но не предусмотренных действующим законодательством по ценным бумагам, являлись популярными среди органов власти. Что интересно, пионерами эмиссии ценных бумаг стали регионы, не нуждавшиеся остро в средствах.

Виды ценных бумаг:

· Государственных бескупонных краткосрочных облигаций (ГКО);

· Облигаций федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с фиксированным купоном (ОФЗ-ФК) и с амортизацией долга (ОФЗ-АД).

Государственные бескупонные краткосрочные облигации (ГКО) эмитируются с мая 1993 года по поручению Правительства Министерством финансов. Гарантом функционирования ГКО выступает Центральный банк России, который обеспечивает размещение, сбережение и погашение облигаций. Покупателями их могут выступать не только юридические, но и физические лица. Эмиссия ГКО осуществляется в форме отдельных выпусков на срок 3, 6, 9 и 12 месяцев. Облигации существуют только в виде записи на счетах.

До августа 1998 года государство ни разу не нарушило сроков погашения по ГКО и обязательств по выплате процентов. После внутреннего дефолта, фактически объявленного правительством России 17 августа 1998 года по своим обязательствам, расчеты с держателями ГКО были приостановлены.

Облигации федерального займа (ОФЗ) – среднесрочные купонные облигации. ОФЗ с переменным купоном были выпущены в обращение 14 июня 1996 года в соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федерального займа, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458. Эмитентом их является Минфин России. Эмиссия ОФЗ с переменным купоном осуществляется в форме отдельных выпусков, условия каждого выпуска утверждаются Минфином РФ отдельно.

Срок обращения ОФЗ устанавливался от 1 до 5 лет. Размещались эти бумаги в 1995-1998 гг. через аукционы, вторичные торги велись на бирже. Доход по ОФЗ зависел от доходности по ГКО и устанавливался в виде процента от номинала. Накопленный купонный доход рассчитывался пропорционально числу дней от даты предшествующей выплаты до даты продажи ОФЗ.

В 2002 году Минфин разместил ОФЗ с амортизацией долга (ОФЗ-АД) на 6,67 млрд. руб. по номиналу со сроком обращения 9,5 лет по доходности 12,94% годовых. ОФЗ-АД - это облигации федерального займа с амортизацией долга, погашение основной суммы по которым происходит не единовременно, а частями. При этом по этим облигациям, как и по обычным ОФЗ, в период их обращения производятся регулярные выплаты накопленного купонного дохода (погашение купонов). Размещение на рынке бумаг со столь длительным сроком обращения по доходности менее 13% годовых является несомненным достижением Минфина. Доходность по этим бумагам станет теперь ориентиром доходности долгосрочных финансовых инструментов на российском рынке.

Эволюция рынка государственных ценных бумаг вполне логично разбивается на этапы, которые отражают его интенсивное развитие, появление ресурсных ограничений, открытие рынка для внешнего капитала, возникновение глубокого кризиса и, наконец, посткризисную историю рынка. Этап 1 связан с переходом российских денежных властей от прямого финансирования Центральным банком РФ дефицита федерального бюджета к созданию рынка федеральных облигаций. Этап 2 обусловлен возникновением ресурсных ограничений для дальнейшего развития рынка ценных бумаг и его открытием для внешних инвесторов. Содержание этапа 3 определяется системным финансовым кризисом, тогда как этап 4 характеризуется его постепенным преодолением. Наконец, этап 5 представляет современное развитие рынка ценных бумаг.

На рынке государственных ценных бумаг за последние годы произошли позитивные изменения: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к значительному увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов.

Значительно улучшились качественные характеристики рынка:

· снижен уровень доходности по государственным облигациям;

· стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами;

· значительно увеличились ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям. При этом наиболее значительный оборот на рынке приходится на "длинные" инструменты.

 

За прошедший год доли облигаций нерыночного займа, краткосрочных облигаций и ОФЗ с переменным купонным доходом отсутствовали на рынке внутреннего долга, при этом на 9 процентных пунктов (п.п.) увеличился удельный вес ОФЗ с постоянным купонным доходом, а доля ОФЗ с фиксированным купонным доходом снизилась на 8 п.п. Соответственно прирост удельного веса ОФЗ с амортизацией долга составил 1 п.п. Увеличение внутреннего долга, наблюдающееся на протяжении последних лет, происходит в основном за счет прироста объема задолженности выраженной ОФЗ-АД, которая является, можно сказать, единственным инструментом на рынке, обладающим хорошей ликвидностью.

Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура способствовала снижению объема долга в виде ГКО, поскольку необходимость финансирования временных кассовых разрывов практически отсутствует. Соответственное снижение объема долга произошло и в виде ОФЗ-ПК, так как расчет переменной купонной ставки привязан к доходности ГКО.