2020-04-20
491
Проблема гарантий законности не раз привлекала внимание ученых-правоведов. Ее можно назвать также проблемой гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, поскольку согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов. Говоря о важности данного вопроса, профессор А.С. Мордовец подчеркивал, что при исследовании проблемы гарантий высказываются плодотворные идеи: во-первых, рассматривать гарантии в качестве элемента правовой системы; во-вторых, не отождествлять их с другими понятиями (мерами охраны, мерами правовой защиты, юридической ответственностью); в-третьих, изучать в качестве самостоятельной категории, имеющей свои черты, объект воздействия, а также систему, структуру, методы реализации*(511).
Традиционно в юридической литературе гарантии подразделялись на юридические и неюридические - политические, экономические, социальные, организационные*(512). Нельзя не согласиться с мнением профессора С.В. Калашникова, который раскрывал правовые (юридические) гарантии как содержащиеся в нормах права средства и способы защиты прав и свобод личности, правомерную деятельность государства, правоохранительных органов, а также местного самоуправления, правозащитных организаций, направленную на их обеспечение*(513). Данное понятие приемлемо и к ведомственным нормативным правовым актам. В связи с этим актуальной проблемой является выработка гарантий законности, применимых к результатам ведомственного нормотворчества. Важность института гарантий подтверждается тем, что в Российской Федерации приняты и действуют сотни нелегитимных ведомственных нормативных правовых актов и их число не уменьшается. Профессор А.Г. Братко так рассуждал на эту тему: "Нормативный акт может быть неистинным, он может устареть, наконец, он может быть ошибочным. Гарантией, ограждающей общество от таких опасностей, может быть только демократически организованный правотворческий процесс, обеспечивающий принятие нормативных актов, соответствующих концепции правового государства"*(514). Что касается "построения правового государства", то названная идея в современных условиях у некоторых теоретиков вызывает определенные сомнения. Тем не менее, проблема легитимности имеет в большей степени не теоретический, а прикладной характер. Данную проблему можно назвать также проблемой законности. Применительно к нашему предмету исследования, легитимность - это вопрос о соответствии законам и другим актам высших органов государственной власти ведомственных нормативных правовых актов. Если рассматривать данную проблему несколько шире, то следует говорить о соотношении всех нормативных правовых актов. Обозначенная тема актуальна сегодня в силу следующих обстоятельств:
1) проблема мало исследована с точки зрения общей теории права;
2) многие ведомственные нормативные правовые акты далеко не идеальны как с точки зрения содержания, так и формы;
3) руководители отдельных властных органов превышают пределы своей компетенции, принимая нормативные правовые акты, которые носят "первичный" характер. Значительная роль подзаконных актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, инструкций исполнительных органов, которые подправляют законы с позиции ведомственных интересов) и их верховенство над законами, как справедливо отмечает С.А. Денисов, сохраняется в российском праве*(515).
В связи с этим при исследовании данной проблемы следует учитывать ряд конкретных обстоятельств. Во-первых, историческую фабулу развития представления о понятии закона, так как мнение людей о законе не остается неизменным. Во-вторых, требования законности, предъявляемые к ведомственным нормативным правовым актам, имеют эмпирическое значение. В-третьих, юридическая сила как закона, так и ведомственного акта неодинакова, так как всецело зависит от компетенции органа, принимающего данные акты.
Обеспечение порядка в обществе всегда было главной целью государственных органов, поскольку стабильность общества - это не только одна из задач власти, но и основа государства. Известно, что неизменным признаком государства как политической организации социума выступает правовое регулирование, ибо с его помощью власть "оживляет" свои идеи, планы, проекты, программы и т.п. С помощью норм права государство оказывает воздействие на различные сферы функционирования субъектов общественных отношений. При этом, как отмечал Томас Гоббс, только в государстве существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, таким масштабом могут служить лишь законы каждого государства*(516).
Однако с развитием общества, производственных отношений представления людей о законе менялись. Так, например, русский юрист А.Д. Градовский отмечал, что "под именем закона разумеется общее правило, устанавливаемое Верховной Властью, определяющее ряд однородных отношений и служащее для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практик"*(517). Н.М. Коркунов под законом в широком смысле слова понимал "всякую устанавливаемую органами государственной власти юридическую норму"*(518).
В эпоху строительства социализма и коммунизма природа и назначение закона коренным образом изменились, поскольку принципиальное единство законодательства и управления привело к тому, что законы стали подменяться подзаконными ведомственными актами. Идеологический отход от принципов, традиций и форм буржуазного парламентаризма привел к созданию совершенно иной системы органов государственной власти и, соответственно, системы законодательства. Гипертрофированная роль закона стала очевидной, поскольку законами стали считать практически все юридические правила общего характера, в том числе и ведомственные нормативные акты, независимо от того, от какого органа они исходят. Закон попросту нивелировали, свели к ведомственной инструкции. Как писал К.А. Архипов, "неравное значение всех норм, а принцип иерархии в правовом режиме, подчинение не одному виду актов, а всем нормам актов вышестоящих органов в деятельности нижестоящих..."*(519).
Тем не менее, ставить "черную метку", некую печать негативного законодательства на всю систему советских законов и на все наследие юридической науки в СССР, по нашему мнению, недопустимо, поскольку советская наука внесла много нового и полезного в развитие теории закона*(520).
На сегодняшний день в общей теории права нет серьезных дискуссий относительно понятия "закон". В науке утвердился подход, согласно которому под законом понимают принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, регулирующий наиболее важные общественные отношения. Законы принимают как высшие органы государственной власти, в России - это Государственная Дума Федерального Собрания, так и региональные законодательные органы государственной власти (законодательные собрания, курултаи и т.д.). Также законы могут быть приняты непосредственно народом, то есть путем референдума. По мнению профессора Н.Л. Гранат, высшая юридическая сила законов выражается в следующем: 1) все остальные правовые акты должны исходить из законов и соответствовать им, а в случаях противоречия законам действует последний; 2) никто не вправе отменить или изменить закон, кроме органа, который его создал; 3) законы не подлежат утверждению каким-либо другим органом после их принятия*(521). Однако до 1990 года подобная практика была широко распространена во многих министерствах, поскольку законы вводились в действие приказами, то есть подзаконными актами.
Сегодня в условиях модернизации механизма российского государства, меняются подходы и к ведомственному нормотворчеству, и к его результатам - ведомственным нормативным правовым актам. Более того, на современном этапе основная нагрузка по реализации прав и свобод человека и гражданина ложится на органы исполнительной ветви власти и, прежде всего, на министерства и ведомства, которые осуществляют данную работу посредством издания нормативных правовых актов. С другой стороны, ведомственное нормативное регулирование позволяет разгрузить закон, освободив его от деталей "технологического" порядка, характерных только для отдельного федерального органа исполнительной власти.
Таким образом, несмотря на то, что сегодня закон является главным источником права в Российской Федерации, это вытекает из самой юридической природы закона, из его высшей юридической силы. По сравнению с другими нормативными правовыми актами, ведомственные акты выполняют роль особого посредничества от норм законов до их адресатов. Фактически ведомственные нормы конкретизируют нормы законов. При чем, такой, казалось бы на первый взгляд уход от принципа "верховенства закона", на самом деле нисколько не умаляет важное значение и регулятивную роль закона, а, наоборот, говорит о его главенствующей роли в системе законодательства. Подчиненное состояние ведомственных актов по отношению к законам определяет их правовую природу, поскольку законы - это не просто нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отношения, но и акты, содержащие, прежде всего первичные, базовые нормы права. Российская модель правового регулирования характеризуется, прежде всего, тем, что крайне редко законы работаю, что называется "напрямую", то есть без детализации и конкретизации посредством подзаконных актов Правительства и федеральных министерств. Таким образом, становится видно, что ведомственные нормативные предписания всецело зависят от норм законов. Данное высказывание подтверждается тем, что ведомственные нормативные правовые акты принимаются, как правило, на основе законов, либо в связи с их "прямым указанием", что лишний раз говорит о важности и необходимости в большинстве случаев детализирующих актов. Фактически ведомственные нормативные акты являются производными от норм законов, то есть актами развивающего нормотворчества, и в связи с этим они не должны противоречить им. Здесь речь идет, прежде всего, об исполнении определенной нормы закона применительно к конкретной ситуации, к конкретным отношениям. Например, в соответствии со ст. 50 Закона Российской Федерации "Об образовании" приказом Министерства образования от 1 октября 2001 г. была утверждена форма справки-вызова для студентов образовательных учреждений среднего профессионального образования*(522).
Высказанное положение о том, что ведомственные акты принимаются на основе или во исполнение закона, вытекает из ст. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, в которой говорится, что нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов*(523). Данная норма еще раз подтверждает то, что ведомственные нормативные правовые акты обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами. Однако это не означает, что они менее обязательны для исполнения. Требования, вытекающие из отечественной доктрины, то есть общей теории права, гласят, что все нормативные правовые акты, которые не противоречат Конституции и законам, обязательны для исполнения теми субъектами правоотношений, кому они адресованы.
Тем не менее, вопрос о соотношении нормативных правовых актов не является таким уж простым, поскольку бывают случаи, когда ведомственный акт соответствует нормам закона, а тот, в свою очередь, противоречит Конституции. Конечно, данное положение должен поправлять Конституционный Суд, но лучший вариант, когда нормодатель при создании нормативных актов будет строго соблюдать требования, предъявляемые к нормотворческой деятельности министерств и ведомств. Это позволит избежать дефектности нормативных правовых актов и положительно скажется не только на качестве актов, но и на установлении режима законности в целом. Актуальность закрепления данных требований на уровне закона определяется тем положением, которое сложилось в действующем законодательстве и нормотворческой деятельности министерств. Однако не всегда эти акты являются образцом законности, нередко в них содержатся нормы, ограничивающие законные права, свободы и интересы граждан. Подобное случается, когда при регулировании отношений аппаратов министерств и граждан первые стремятся "потянуть одеяло на себя", создавая себе более приемлемые условия в ущерб законности, т.е. противопоставляя принцип целесообразности принципу законности.
Проведенный мониторинг российского законодательства показал, что правовая система еще нестабильна. При чем, данное состояние всецело связано с нестабильностью в экономике и политике. Начавшийся процесс реформирования законов и подзаконных актов явно затянулся. Это подтверждают следующие факты. Так, например, многие нормативные документы страдают пробельностью. Это проблема является актуальной, как для актов высших органов государственной власти, так и для ведомственных нормативных правовых актов. Продолжают действовать нормативные правовые акты, не соответствующие современным общественным отношениям, нормам морали. Имеют место и явные нарушения законности. Актуальна проблема соотношения предмета регулирования законов и ведомственных нормативных правовых актов. Довольно часто в ведомственных нормативных правовых актах отсутствует механизм реализации норм законов. Нередко встречаются нормативные правовые акты, которые дублируют друг друга, изобилуют нормами-декларациями, не соответствуют правилам нормотворческой юридической техники. Например, в Правилах подготовки ведомственных нормативных правовых актов и их государственной регистрации содержится запрет на оформление ведомственных нормативных правовых актов в виде писем, телеграмм и т.д. Однако некоторые министерства, например, Министерство образования Российской Федерации и другие органы власти, принимают нормативные акты в форме писем, либо инструктивных писем, придавая им статус нормативных правовых актов. Однако к такому нарушению формы ведомственных нормативных правовых актов благосклонно относятся некоторые ученые*(524). Кроме инструктивных писем, федеральные органы исполнительной власти иной раз принимают и циркулярные письма, которые обладают теми же свойствами, что и инструктивные. Такие письма начинаются, как правило, следующими словами министра или руководителя федерального ведомства: "приказываю принять к неуклонному исполнению в целях реализации Постановления Правительства...".
Анализ нормотворческой деятельности министерств и ведомств показал, что акты в виде писем принимались и в системе МВД России в 1993 и 1995 гг. Но почему нормодатель назвал их именно письмами? Почему не дал другое название?
Однако государственная регистрация и официальное опубликование данных нормативных актов может навести нас на мысль о правильности выбранной формы правового предписания, тем более что в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации содержится норма, согласно которой Министр внутренних дел Российской Федерации обладает правом принятия нормативных актов в виде приказов, положений, наставлений, инструкций, правил, уставов и иных нормативных актов*(525). Казалось бы, словосочетание "иные нормативные акты" предполагает, что Министерством могут быть приняты и не указанные в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации нормативные акты. А так как отсутствует норма, раскрывающая смысл словосочетания "иные нормативные акты", то под это определение попадают и акты нормативного содержания в виде писем.
Ошибки в определении выбора формы нормативного акта допускают и органы государственной власти, которые должны стоять на страже законности и правопорядка. Как справедливо указывает профессор Ю.А. Тихомиров, "недооценка законодательной техники или ее игнорирование порождают массу законодательных ошибок, "цена" которых очень велика. Речь идет не только о недопустимых отступлениях от формальных правил, но и о нарушении законности"*(526). Как бы в развитие этой мысли профессор А.Б. Лисюткин отмечает, что важным свойством правовой ошибки является ее противоправность. Она выражается в том, что ошибка препятствует достижению цели, которая закрепляется в нормах права и реализуется через субъективные права и юридические обязанности. Но любое субъективное право выражает еще и интерес субъекта права. Не случайно действующее законодательство говорит не только об осуществлении субъективных прав, но и законного интереса*(527). Кроме этого, следует отметить, что правовая ошибка, как правило, связана с существующими правовыми отношениями, с коллизиями в праве.
С другой стороны, ошибка всегда субъективна, так как всецело связана с сознанием и волей людей. Это позволяет рассматривать ошибку как определенное заблуждение либо профессиональную неграмотность*(528).
Таким образом, важную роль для избежание правовых ошибок играет само отношение юриста к работе, его образование, социализация, то есть правовая культура и правовое воспитание. Юристы, где бы они ни работали, допускают ошибки. Однако когда правовая ошибка приобретает широкую известность, то это, несомненно, сказывается и на престиже той или иной организации. Так, например, 27 марта 1998 г. Верховный Суд Российской Федерации вынес решение по жалобе Ю.И. Сидорова о признании незаконным и отмене абзаца 7 письма Министерства юстиции Российской Федерации от 13 февраля 1997 г. N 14-25-212-97. В решении Суд установил, что "оспариваемое письмо-разъяснение Министерства юстиции Российской Федерации затрагивает права работающих судей Российской Федерации по вопросу получения пенсии, устанавливает соответствующие правила ее выплаты, рассчитано на неоднократное применение, то есть обладает всеми признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти". Данное письмо в связи с тем, что оно не прошло государственную регистрацию в соответствии с Правилами подготовки и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 было признано Верховным Судом Российской Федерации недействующим и не подлежащим применению со дня его издания. В данном случае были допущены две правовые ошибки. Первая - это оформление нормативных предписаний Министерством юстиции Российской Федерации в форме письма. Вторая - признание данного письма недействующим в связи с тем, что оно не прошло государственную регистрацию в том же Министерстве юстиции и не доведено до всеобщего сведения. Здесь становится очевидным, что данный документ в форме письма уже изначально является нелегитимным по той причине, что в указанном постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. содержится запрет на издание нормативных актов в форме писем. Такой вывод может быть подкреплен следующими рассуждениями. Во-первых, ни один нормативный акт не говорит прямо о том, что можно принимать нормативные акты в виде писем. Во-вторых, письма уже традиционно относят к другому литературному жанру.
Анализ нормативных правовых актов министерств и ведомств, а также судебной практики показал, что отдельные ведомственные нормативные правовые акты признаются нелегитимными - незаконными (недействующими) и не подлежащими применению в связи с тем, что они не соответствуют нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, т.е. здесь речь идет уже не о соблюдении формы, а непосредственно о соответствии ведомственных норм содержанию законов, указов Президента и постановлений Правительства.
Законность ведомственных нормативных правовых актов заключается также в соблюдении нормодателем всех стадий нормотворческого процесса. А поскольку порядок принятия ведомственных нормативных правовых актов утвержден соответствующим актом, то законность нормотворчества будет проявляться и в соблюдении всех стадий нормотворческого процесса. Здесь особые контрольные функции за соответствием нормативных документов Конституции осуществляют правовые департаменты, либо управления (бюро) федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, проведенный анализ дает возможность классификации ведомственных нелегитимных актов, основываясь на критерии несоответствия данных актов законодательству. Здесь можно выделить следующие акты: ничтожные, оспоримые, дефектные. Первые, то есть ничтожные, могут быть отменены вышестоящим органом, обладающим большими полномочиями, судом, с помощью протеста прокурора либо по результатам всесторонней экспертизы при проведении государственной регистрации. Такие акты содержат явные противоречия принципам права, международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина, нормам Конституции и должны быть немедленно отменены.
Оспоримые акты могут быть отменены полностью либо частично в ходе судебного разбирательства, принесения протеста прокурора или его заместителя.
Что касается дефектных актов, то такие незначительные дефекты нормативных актов, как неправильное использование какого-либо термина или знака препинания, нередко порождают недоразумения. К дефектности нормативного акта приводят и технические ошибки, которые совершают редакторы, наборщики, машинистки. Это различного рода описки, опечатки и т.п. Однако практике известны случаи, когда субъекты правоотношений использовали такие ошибки в своих корыстных, меркантильных целях. Следует отметить, что погрешности в таких актах легко устранимы техническим путем, без отмены всего акта, то есть с помощью перепечатки текста.
В аспекте обеспечения законности нормативных актов имеет особое значение определение, согласно которому законность - это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведением их в жизнь: требование точно и неуклонно соблюдать законы всеми, к кому они адресованы; требование соблюдать иерархию законов и иных нормативных актов*(529).
Проблемный вопрос о соотношении ведомственных актов с другими нормативными актами, т.е. вопрос иерархии нормативных актов, можно решить с помощью следующей модели:
- конституционный закон должен содержать основные права человека и гражданина, закрепленные в общепризнанных международно-правовых актах;
- федеральные законы, как нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, должны, прежде всего, конкретизировать положения, записанные в Конституции и федеральных конституционных законах;
- нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать, конкретизировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации их предписаний, организационно обеспечивать реализацию положений законов;
- в ведомственных нормативных актах должны содержаться основные условия и технологии реализации норм высших органов государственной власти.
По нашему мнению, применение нормодателем положений данной модели будет одним из элементов системы гарантий законности ведомственных нормативных актов.
