Вопрос 1. Современный европейский опыт организации государственной гражданской службы

ТЕМА 4: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ

 

Вопросы:

1. Современный европейский опыт организации государственной гражданской службы

2. Управление государственной службой в зарубежных странах

3. Современный зарубежный опыт формирования кадрового резерва на государственной службе

 

Вопрос 1. Современный европейский опыт организации государственной гражданской службы

 

Практика многих зарубежных стран, особенно европейских стран и США, убедительно показывает, что работа с человеческими ресурсами становится решающим фактором роста эффективности как производства, так и государственного управления. Это в первую очередь относится к государственной службе. Представляется актуальным изучение, апробация и использование передового зарубежного опыта организации государственной службы и ее кадрового обеспечения для осуществления объективного мониторинга состояния российской государственной службы и прогнозирование ее развития на долгосрочную перспективу.

Современный этап реформирования государственной службы в России тесно связан с анализом практики организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах, а также творческим освоением зарубежного опыта управления этой службой.

Решать эту проблему в России приходится не впервые. Еще Петр I, стоявший у истоков отечественной государственной службы, использовал зарубежный опыт государственного устройства, государственного управления и государственной службы Пруссии, Швеции, Голландии.

Исторический опыт строительства и функционирования государственной службы в России и ряде зарубежных стран показывает наличие общих тенденций. Модернизация и обновление государственной службы за рубежом созвучны тем процессам, которые происходят в России сегодня, представляя тем самым интерес для современной российской действительности

Государственная служба рассматривается в зарубежных странах как государственный аппарат, на практике осуществляющий функции государства. В большинстве европейских стран концепция государственной службы складывалась на основе теории государства, составным элементом которой явились теории дихотомии (разделения) власти Вудро Вильсона и «рациональной бюрократии» Макса Вебера, оказавшие большое влияние на создание и функционирование постоянной и профессиональной государственной службы в США. Европе и за ее пределами.

По мере развития и укрепления государственности, реализации задач и функций государства в большинстве стран устанавливаются единые основные принципы функционирования и управления государственной службой. Это принципы законности, демократизма, централизма, профессионализма стабильности (пожизненности найма). Вместе с тем для России важным аспектом изучения зарубежного опыта являются также практика ее децентрализации, механизмы взаимодействия центральных, региональных и местных органов исполнительной власти, государственной службы и структур гражданского общества.

Для России представляют большой интерес правовые основы государственной службы за рубежом. По мнению специалистов, опыт правового регулирования государственной службы, формирование чиновничества как особой группы людей, функционирование других институтов государственной службы дают основание говорить о завершенности правового регулирования государственной службы в западных странах, чего нельзя сказать в отношении российской государственной службы. Современное законодательство о государственной службе Российской Федерации значительно уступает западному. В большинстве европейских стран разработаны правовые акты, в которых зафиксированы нормы и требования к различным категориям государственных служащих, их права и обязанности, обязательства государства по их правовой и социальной защищенности, правовой и социальный статус.

Говоря о зарубежном опыте, прежде всего необходимо иметь представление об общей системе организации государственной службы. Структурно в ней выделяются такие элементы, как виды и уровни государственной службы, ее правовые и организационные основы, правовой статус государственного служащего, порядок прохождения государственной службы. В качестве примера рассмотрим организацию и функционирование государственной гражданской службы Великобритании, ФРГ и Франции.

Государственная гражданская служба в Великобритании

В отличие от других стран, где в отношении государственной службы применяются понятия «публичная», «общественная» (public) или «государственная» (state) служба, в Великобритании институт государственной службы имеет наименование «гражданская служба» (civil servise).

В законодательно-нормативных актах Великобритании отсутствует четкое определение понятия «государственный служащий». Оно употребляется в широком и узком смысле. В узком смысле слова под государственным служащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственно гражданских служащих, т.е. служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т.п. При этом служащих публичного сектора называют, как правило, должностными лицами, служащих министерств гражданскими служащими.

В настоящее время под гражданскими служащими понимаются «слуги Короны», за исключением лиц, занимающих политические или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с разрешения парламента. Понятие «гражданский служащий» не включает министров, которые являются «политическими слугами Короны», служащих вооруженных сил и полиции, принадлежащих к «военным слугам Короны».

Служба местного управления, или муниципальная служба, в Великобритании юридически обособлена от гражданской службы. Платные служащие муниципалитетов, составляющие их административно-управленческий аппарат, рассматриваются формально как слуги муниципалитетов, а не «слуги Короны». Их правовой статус и оплата определяются законодательными актами, издаваемыми в Англии, Уэльсе и Шотландии, а также самими местными органами власти. Муниципальные советы, избираемые на местах, назначают и увольняют своих служащих, разрабатывают условия и правила прохождения службы. Фактически муниципальная служба входит в государственно-публичную службу и составляет одно из ее наиболее крупных звеньев. Полицейские рассматриваются как «независимые держатели государственной должности» и формально находятся в ведении местных советов.

Согласно принятой классификации гражданская служба охватывает так называемую внутреннюю гражданскую службу, возглавляемую секретарем кабинета министров, и дипломатическую внешнюю службу, находящуюся в ведении государственного секретаря (министра) иностранных дел и по делам Содружества Наций.

Все государственные служащие делятся на публичных и гражданских. К публичным относятся служащие публичного сектора, в том числе публичных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. Правовой статус каждой из лих категорий определяется отдельными нормативными актами соответствующих министерств и ведомств. Гражданские представляют собой государственных служащих собственно министерств и ведомств. Это лица, входящие в состав внутренней гражданской службы.

Гражданские служащие и свою очередь делятся на две крупные категории: промышленные и непромышленные. К промышленным относятся гражданские служащие, работающие в производственной сфере: торговые и промышленные работники различных предприятий, находящихся в ведении министерств и ведомств. Условия службы этой категории лиц, порядок их зачисления, увольнения, оплаты аналогичны условиям рабочих промышленных производств. Основная численность этой категории служащих (около 3/4) относится к Министерству обороны и в целом имеет тенденцию к сокращению численности.

Непромышленные гражданские служащие — это основная масса чиновников, работающих в министерствах и ведомствах. Непромышленные гражданские служащие делятся на постоянных и временных. К постоянным гражданским служащим относятся лица, зачисленные на службу при наличии специального документа (сертификата) Комиссии по делам гражданской службы, полученного после прохождения отборочного конкурса. Только эта категория служащих имеет право на получение государственной пенсии. Временные гражданские служащие принимаются на работу в упрошенном порядке, без конкурса, на определенный период времени и для выполнения конкретной работы.

По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на следующие категории: высшие руководители (высшие политические и управленческие должности); главные специалисты (специалисты главных управлений); работники исполнительского уровня; административно-обеспечивающий персонал.

Правовое наложение государственных служащих в Великобритании определяется на основании нормативных правовых актов. Государственный служащий имеет право действовать в рамках установленных для него полномочий. Служащий, находящийся на постоянной службе, имеет также право на получение жалованья, компенсаций, пособий и иных социальных выплат, право на отпуск, право на пенсию. При этом служащие, зачисленные на должность на временной основе, не имеют право на пенсию.

Для государственных служащих разработана шкала заработной платы, которая варьируется в зависимости от специфики выполняемой работы и строится на основе гибкой прогрессии исходя из подробной классификации служебной деятельности. Для высших чиновников установлена особая система оплаты. Для всех категорий государственных служащих применяется система фиксированных ежегодных надбавок. Основные нормы об оплате труда разрабатываются Казначейством, которое принимает специальные циркуляры.

Министерства и ведомства вправе издавать и свои собственные правила, регулирующие порядок оплаты отдельных категорий служащих. По вопросу о пенсиях гражданских служащих ежегодно принимается акт парламента, в соответствии с которым на эти цели выделяется определенная сумма денег. Порядок выплаты пенсий различается для отдельных категорий служащих. Пенсионный возраст служащих составляет 60 лет. Чиновник может выйти на пенсию и раньше в случае потери здоровья. В целом право на пенсию в размере одной трети заработной платы у государственных служащих возникает при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.

Существуют также детально проработанные правила относительно широкого круга социальных выплат, включая пособия на медицинские цели, в связи с вступлением в брак, компенсацию в случае увольнения и др. С 1965 г. на служащих распространяется система обязательного государственного страхования. Гражданские служащие имеют право на ежегодный отпуск на 3-6 недель в зависимости от ранга и должности. Служащие имеют ряд льгот, гарантируемых государством. Им гарантируется пожизненная занятость, они освобождены от уплаты взносов в пенсионный фонд.

Политические права государственных служащих содержатся в различных нормативных актах. Все правила исходят из того, что гражданская служба представляет собой «явление особого рода», характеризуется «особым корпоративным духом», «духом профессиональной службы государству». Из особых отношений гражданского служащего и государства выводится право государства предъявлять к гражданскому служащему и его поведению особые требования. В профессиональной деятельности государственного служащего существуют некоторые ограничения гражданских свобод, и лот факт особо подчеркивается в документах.

Основное требование для чиновника — лояльность. Служащий обязан проявлять сдержанность в политических делах, от гражданской службы требуется «нейтральность». Ограничения в политической деятельности касаются выставления своей кандидатуры на выборах в парламент или местные органы власти, ответственного поста в партийных и политических организациях, публичных выступлений по спорным политическим вопросам, ведения избирательных кампаний от имени кандидата на выборах в парламент. При этом существует определенная градация в сфере политической деятельности. Так, промышленные рабочие и вспомогательный технический персонал пользуются «полной политической свободой», иные категории государственных служащих могут участвовать в политической деятельности и выставлять свои кандидатуры на выборах с разрешения парламента, чиновникам высших и главных административных должностей запрещено участвовать в политической деятельности. Государственные служащие в настоящее время имеют право участия в забастовках, с конца 40-х годов XX в. законодательно разрешена деятельность профсоюзов госслужащих.

По общему правилу, любое лицо, находящееся на государственной должности, обязано исполнять предписанные законом правила. Служащие не должны нарушать обычные гражданские и уголовные законы, обязаны соблюдать законодательство о государственной тайне (1911, 1920, 1939), закон 1906 г. о предотвращении коррупции. Для гражданских служащих существуют также специальные правила касающиеся ограничений в отношении занятий бизнесом, правила о порядке пред оставления информации различным организациям.

Служащие обязаны соблюдать принцип служебной субординации и не выходить за пределы предоставленных им полномочий.

В Англии существует Моральный кодекс поведения государственных служащих, предусматривающий лояльность по отношению к государству, избежание конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздержание от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу, честность, беспристрастность, сдержанность в отношении политических вопросов и споров, стремление к достижению согласия и компромисса в отношениях с коллегами.

В отношении высших чиновников действует правило не принимать в течение двух лет после ухода в отставку и без согласия правительства предложений о работе в сфере бизнеса, если их деятельность быта связана с конфиденциальной информацией.

Служебные отношения в этой стране не подпадают под юрисдикцию обычных судов. Рассмотрение вопросов о дисциплинарных нарушениях входит в компетенцию руководства министерства. Окончательная инстанция при этом — министр, действующий по совету постоянного секретаря. Единственное исключение касается высших постов (постоянный секретарь, заместитель секретаря, главное должностное лицо по финансам), при назначении которых министр обязан консультироваться с премьер-министром.

В случае дисциплинарных нарушений используются следующие виды наказаний: выговор, перевод на другую работу, понижение в должности, временное отстранение от занимаемой должности, увольнение. Тот факт, что гражданская служба регулируется основанными на королевской прерогативе актами, имеет важное значение для статуса служащих: они не вправе обращаться в какую-либо инстанцию, за исключением министра, назначившего их на должность.

Отличительная черта английской административной системы — разделение политической и административной сфер. Гражданская служба длительное время существовала отдельно от политической или парламентской. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности. Результатом этого было появление должностных лиц, не связанных с партиями, служащих правительству любого политического состава и несменяемых вместе с правительством. Несмотря на все эти особенности в развитии института гражданской службы, постепенно зависимость чиновников от политиков усиливается. В 1940 г. было признано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать министру политические советы. Однако официально до 1970-х годов по-прежнему господствовала концепция беспристрастного чиновничества, стоящего вне политики.

Государственная гражданская служба во Франции

Это страна с давними традициями государственной службы. Как организационный институт государственная служба появилась там еще при короле Людовике, пройдя затем многие этапы развития.

Современное французское законодательство достаточно полно регламентирует построение и организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1988 т. и Законе о государственной службе от 13 июля 1983 г. Конституция закрепляет разделение компетенции парламента и правительства по отношению к чиновникам. Статья 34 Конституции относит «установление категорий публичных учреждений» и «основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим» к компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе.

Французское законодательство проводит различие между государственной и местной (муниципальной) службами.

Во французском административном праве существует определение понятия государственного служащего — это «лицо, которое назначено на постоянную должность и введено в штат с определенным званием в иерархии администраций, служб или административных публичных учреждений государства или местных коллективов».

Правовая доктрина и административная практика Франции различают понятия «служащий» и «чиновник». Государственными гражданскими служащими считаются следующие категории лиц:

§ лица, принятые администрацией на работу по контракту;

§ лица, принятые на работу в государственное учреждения, но положение которых регулируется нормами частного права (например, органы социального обеспечения);

§ лица, работающие на государственных предприятиях (в Национальной компании железных дорог, Эр-Франс).

Судьи, полицейские и военнослужащие имеют также особый статус государственных служащих.

Чиновник имеет более высокий государственный статус. Закон о государственной службе от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов. Правовое положение чиновников характеризуется включением их на постоянной основе в штат государственного административного органа на должность, соответствующую его рангу в административной иерархии. Таким образом, простые служащие, стажеры, а также служащие госпредприятий, публичных служб промышленного или торгового характера не рассматриваются в качестве чиновников.

В настоящее время во Франции насчитывается примерно 2,6 млн. чиновников, что составляет 12% всего занятого населения страны. 230 тыс. работников не входят в категорию чиновников, но относятся к государственным служащим. Свыше 1,1 млн. служащих работают на местном муниципальном уровне, из них около 900 тыс. - в общинных организациях, 160 тыс. — в департаментах. 24 тыс. — на уровне округов. Развитие численности служащих в сторону увеличения шло до 80-х годов XX в. В настоящее время количество государственных служащих постепенно сокращается.

Элементом организационной структуры государственного органа является должность как совокупность обязанностей, выполняемых одним должностным лицом. Однако само понятие «государственная должность» во французском праве законодательно не определено. Понятие «должность» перекрывается определением понятия «кадр», под которым понимаются должности, занятые лицами, начисленными на службу в одинаковых условиях и имеющие равные права на продвижение по службе. В официальном комментарии «кадр» толкуется как «объединение всех должностей, занятых публичными служащими одинакового ранга и должности». Таким образом, «кадр» означает наложение группы людей, занимающих аналогичные должности.

В зависимости от выполняемых функций и условий приема государственные служащие пал разделяются на три основные категории: А, В, С. Каждая категория определяется двумя критериями, уровнем образования и характером исполняемых функций:

§ категория «А» объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем образовании и исполняющих функции по руководству и разработке концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;

§ чиновники категории «В» занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом;

§ категория «С» соответствует практической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.

При назначении на должность чиновнику присваивается чин (класс) — звание, которое даст его обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, чиновник продвигается по службе путем занятия определенной ступени и повышения в чине. Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную, с сохранением своего должностного положения.

Законодательство Франции закрепляет за государственными служащими их права обязанности и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновниками по политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и принадлежности к какой- либо политической организации.

Свобода мнения может быть исключена в отношении ряда должностей, занимаемых по решению правительства. Свобода слот» признается только за служащими, выдвигающими кандидатуру на выборах или представляющими профсоюзные организации.

Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим права в отношении профсоюзов. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Профсоюзы чиновников имеют право обжалования в судебном порядке нормативных актов, ущемляющих права чиновников. Профсоюзы могут также вести переговоры с правительством относительно оплаты труда, условий организации работы.

Право на забастовку регулируется законодательством. Преамбула Конституции 1946 г. устранила запрет на забастовки. Это положение подтверждено в Законе от 13 июля 1983 г. Однако некоторые категории госслужащих (чиновники, полицейские, сотрудники национальной безопасности) лишены права на забастовку.

При исполнении своих должностных обязанностей чиновники пользуются защитой государства. Оно обязано также защищать работников от угроз, насилия, оскорблений, насильственных действий. Публичная служба вправе представлять интересы чиновников в суде и требовать возмещения материального ущерба, нанесенного чиновнику.

Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает жалованье, выплату на содержание жилища, «семейную» надбавку, а также иные выплаты. Размер жалованья зависит от звания и занимаемой должности. На чиновников распространяются режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Чиновники имеют право на ежегодные отпуска (до 30 дней), отпуска по болезни, материнству (отцовству), отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку. Уровень заработной платы чиновников центральных и местных органов одинаков. Один раз в два года правительство рассматривает вопрос о размерах вознаграждения чиновников.

Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается заниматься какой-либо иной деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвовать в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают.

Закон предписывает чиновнику соблюдать профессиональную тайну, обязывает их удовлетворять запросы граждан на получение информации. В своей работе государственный служащий обязан строго следовать предписаниям своего руководства, быть беспристрастным и сдержанным.

Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание. Все дисциплинарные взыскания делятся на четыре группы: предупреждение, выговор и отстранение от должности до пяти дней; понижение в должности и временное отстранение от должности на срок до 15 дней; понижение в чине и временное отстранение от должности от шести дней до шести месяцев; увольнение, принудительный вывод на пенсию.

Дисциплинарной властью пользуется орган, назначивший чиновника на должность. При этом любое взыскание налагается только после консультации с дисциплинарным советом. Решение о взыскании может быть обжаловано чиновником в дисциплинарном апелляционном совете, при этом отстраненный от должности чиновник сохраняет право на жалованье и все прочие денежные доплаты. Служащий имеет право для обжалования взыскания обратиться в административный суд. Если в течение четырех месяцев решение о наказании чиновника не принято, он восстанавливается в своей прежней должности.

За некоторые проступки — взяточничество, коррупцию, подлог, превышение власти чиновник несет уголовную ответственность.

Если ущерб наносится чиновником вследствие его личной ошибки, он привлекается к гражданской ответственности.

 

Государственная гражданская служба в ФРГ

В Германии (Пруссии) профессиональная государственная служба появилась одной из первых в Европе. Она строилась на основе принципов верности службе, законности, единства профессионализма стабильности.

«Государственная служба» (Staatdienst) — понятие, которое после Второй мировой войны было вытеснено в Германии понятием «публичная служба» (offentliehes Dienst). В настоящее время «публичная служба» в функциональном плане понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц и должностей, выполнение публичных функций которых составляет содержание их деятельности.

В юридическом плане публичная служба охватывает правовое регулирование особых публично-правовых отношений, которые разделяются на две основные группы: отношения с чиновниками и отношения с наемными лицами — служащими и рабочими государственных учреждений. При этом определяющим для понятия «государственная служба» является правовая форма организации работодателя. Государственной службой является только деятельность на службе юридическому лицу публичного права. Таким образом, под государственной службой понимается деятельность федеральных и земельных органов власти.

Государственными гражданскими служащими в Германии являются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, а также преподаватели высших учебных заведений, учителя, врачи, работники почт, железной дороги, государственных банков и др.

Законодательство классифицирует государственных служащих на две большие группы: чиновников и лиц наемного труда (служащих и рабочих). Государственные чиновники как элита государственной службы обязаны соблюдать традиционные правила профессиональной бюрократии.

Условия прохождения службы чиновников существенно отличаются от условий трудовой деятельности наемных работников:

§ для первых они определяются назначением: для служащих и рабочих государственной службы они основываются на договоре частного права;

§ права и обязанности чиновников регулируются законом о государственной службе. Заработная плата и оклады работающих по найму, как и прочие условия их труда, определяются тарифным соглашением;

§ оклады чиновников определяются в зависимости от должности и стажа службы. Жалованье служащих устанавливается тарифом с учетом их возраста и особенностей выполняемой работы:

§ чиновник имеет пожизненное назначение; служащих могут уволить;

§ в отличие от чиновников рабочие и служащие не несут дисциплинарной ответственности; на них распространяется общее административное право;

§ для чиновников действует безусловный запрет на организацию забастовок; за работающими по найму право на забастовку сохраняется;

§ государство несет все расходы по содержанию чиновничества. Чиновники получают особую пенсию. Рабочие и служащие получают пенсию, как все, из пенсионного страхового фонда.

На практике существуют также категории чиновников, наделенные особыми полномочиями, обладающие специфическим правовым и политическим статусом, так называемые политические чиновники. Существует группа служащих — почетных чиновников, которые имеют преимущественно гражданскую профессию и которые назначаются на специальные должности при особом социальном обеспечении. К почетным чиновникам относятся присяжные, выборные консулы и др.

Общий закон о правовом положении государственных служащих ФРГ устанавливает четыре вида должностей государственных служащих:

§ нижний уровень службы (простая служба);

§ средний уровень службы (средняя служба);

§ повышенный уровень службы (ответственная служба);

§ высший уровень службы (высшая служба).

В пределах каждой группы государственным служащим присваиваются ранги. Всего их 16:

§ А1-А5 низшие ранги (вспомогательно-технический персонал);

§ А6-А9 - средние ранги (правительственные секретари);

§ A10-A13 — высшие ранги первой ступени (правительственные инспекторы);

§ A14-A16 — высшие ранги второй ступени (высшие правительственные советники).

По принципу подчинения они подразделяются на федеральных, состоящих в непосредственном подчинении федерации, чиновников земли и чиновников общины. Другим основанием классификации может служить срок нахождения на службе. Выделяются также четыре основные категории служащих: назначенные на испытательный срок, назначенные на неопределенный срок (их могут уволить в любой момент), назначенные временно (бургомистры), назначенные пожизненно.

Государственная служба Германии как федеративного государства основывается на принципе единства, который обеспечивается общей для всех уровней системой званий и чинов, едиными правилами прохождения службы, перечнями прав, обязанностей, ограничений и гарантий, пенсионного обеспечения и оплаты труда.

Для Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служащих при регламентации служебно-правовых отношений. Государственные служащие имеют право на государственное обеспечение и защиту, на служебные наименования, которые устанавливаются президентом или уполномоченными лицами, на присвоение государством званий и ученых степеней.

Законодательством предусматривается право государственных служащих на должностной оклад. Размер окладов приведен в Федеральном законе об оплате и состоит из основного оклада, местной доплаты, должностных надбавок, а также прочих дополнительных выплат. Все вопросы, связанные с должностными окладами, регулируются на единой правовой основе и действительны для служащих федерации, земель и общин.

Конституционной основой оплаты труда государственных служащих является принцип «содержания» — один из основных принципов статуса чиновника (Sorgepflicht). Государство должно заботиться о благе служащего и благе его семьи, оказывать помощь и защищать его в период трудовой деятельности. Фактически государство платит не за труд служащего, оно оплачивает его функцию. Оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечить работнику возможность полностью посвятить себя своей работе, поскольку только финансово независимый служащий может самоотверженно работать на государство.

Государственным служащим гарантируются выплаты по социальному обеспечению, включающие пенсионное обеспечение, материальную помощь, обеспечение семье в случае потери кормильца, компенсации в особых возрастных и служебных случаях. Служащие получают компенсации в случае переезда с одного места жительства на другое. Каждый работник имеет право на отпуск с сохранением полной заработной платы. Характерно, что чиновникам предоставлено право сохранения оплаты в случае, если они баллотируются на выборные давности, или исполняют почетные обязанности, или для работы в местных представительных органах.

Служащий имеет право на доступ к своему личному делу. Ему обязаны сообщать обо всех жалобах на него или отрицательных заключениях на его деятельность, при этом мнение работника заносится в его личное дело. Немецкие государственные служащие имеют право на объединение в профсоюзы. Применение каких-либо санкций за эту деятельность не допускается. В силу действия принципа служебной верности чиновник не имеет права участвовать в забастовках. Отметим, что закон открыто не запрещает этого, но и не предоставляет чиновнику права на забастовку.

Спецификой немецкого законодательства является закрепленное право государственных служащих на иную оплачиваемую деятельность: деятельность в объединениях, учреждениях, на предприятиях, капитал которых принадлежит публичному собственнику, пли деятельность в межгосударственных объединениях. На то чтобы заниматься такой деятельностью, требуется специальное разрешение руководителя государственного органа.

Основные обязанности государственных служащих определяются принципами публично-правовых служебных отношений. Чиновник обязан выполнять все распоряжения своего руководителя; он несет личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению должностных обязанностей. Если служащий сомневается в законности распоряжений своего начальства, он обязан немедленно сообщить об этом своему непосредственному руководителю. Если его сомнения не развеяны, чиновник имеет право обращения к вышестоящему руководителю. При этом подтверждение распоряжения для чиновника должно быть дано в письменном виде.

Каждый гражданский служащий при поступлении на службу обязан дать присягу. Чиновник обязан строю соблюдать государственную и служебную тайну. По истечении срока служебных отношений обязанность держать в тайне сведения, ставшие известными ему в процессе работы, сохраняется. Без разрешения руководства государственный служащий не имеет права давать показания в суде или делать публичные заявления в СМИ по поводу государственной службы. Сведения для прессы вправе давать только руководитель учреждения и пресс-служба.

В законодательстве Германии четко оговорены последствия невыполнения или ненадлежащего исполнения служащими своих обязанностей. Они изложены в Уставе федерального дисциплинарного права. Государственный служащий, виновный в нарушении своих обязанностей, считается совершившим служебный проступок. Каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение меры ответственности. В Уставе определяются процедуры привлечения служащих к ответственности. Порядок увольнения со службы рассматривается в законе о правовом положении государственных служащих и в законе о федеральных служащих.

Служебные правонарушения рассматриваются по принципу благоприятствования: вопрос о мерах наказания входит в компетенцию непосредственного руководителя и вышестоящей инстанции. При этом учитываются не только сам проступок, но и служебное поведение чиновника. В случае мелких нарушений назначается денежный штраф. В качестве иных дисциплинарных мер устанавливаются следующие наказания: выговор, уменьшение оклада, перевод на другую должность с меньшим денежным окладом, увольнение со службы, сокращение пенсионного обеспечения, отказ в выплате пенсионного обеспечения и пр.

Если выговор может назначаться непосредственным начальником, то все другие меры ответственности назначаются только специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса. Когда против служащего проводится уголовное расследование, тогда дисциплинарное преследование откладывается до завершения уголовного дела. Сам служащий имеет право подать жалобу в Федеральный дисциплинарный суд, который находится во Франкфурте-на-Майне. Закон Германии предусматривает наказание за особый вид проступка, который связан с поведением чиновника вне службы, в случае если чиновник наносит вред престижу государственной службы и государству в целом.