Глава курсовой работы на тему: «Бюджетный федерализм, его значение в бюджетной системе государства»

 

Выполнила: Студентка группы ГМФ 3-4 Головач Екатерина

Проверил: Старший преподаватель Департамента общественных финансов И. В. Балынин

 

                                     Москва-2020

 

 

Введение

Бюджетная система является неотъемлемым элементом любого государства, потому что в ней сосредоточены все средства для жизни населения, выполнения основополагающих задач как на уровне субъектов, так и для достижения целей на федеральном уровне. Возникает ряд вопросов о том, как эффективно управлять бюджетными средствами, какими должны быть отношения между бюджетами. Именно поэтому на современном этапе бюджетный федерализм является системой, требующей более детального изучения. Принципы бюджетного федерализма, такие, как учет интересов всех субъектов межбюджетных отношений, их открытость, выравнивание бюджетной обеспеченности, эффективное разграничение полномочий, обсуждаются уже не первый десяток лет, поэтому является целесообразным рассмотрение реализации данных принципов на примере разных государств. Темпы развития регионов могут существенно различаться, как и степень самостоятельности бюджетов – эти проблемы требуют большего внимания, потому что препятствуют реализации бюджетного федерализма. Более того, стоит обратить внимание на сравнение различных показателей стран, которые не пришли к системе федерализма для того, чтобы выяснить, так ли необходим бюджетный федерализм для России, или эта система не оказывает большого влияния на бюджеты разных уровней.

Объект исследования – бюджетный федерализм.

Предмет исследования – реализация принципов бюджетного федерализма в разных государствах.

Методы исследования – анализ, сравнение, графические методы.

Задачи:

1) Исследование принципов бюджетного федерализма,

2) изучение опыта разных стран;

3) выработка рекомендаций относительно России.

Цели работы: 1) Исследование проблемы неравномерности обеспеченности регионов; 2) изучение аспектов самостоятельности бюджетов.

Глава 1.

Понятие и принципы бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм представляет собой форму организации бюджетных отношений и способ управления государством, который позволяет гармонично сочетать как интересы федерации, так и субъектов, сообществ на местном уровне при выполнении их фискальной функции в условиях самостоятельности всех бюджетов. Для реализации бюджетного федерализма на одной территории должно быть не менее двух уровней власти, причём каждый уровень должен иметь хотя бы одну сферу, в которой он независимо и автономно может управлять. Более того, должны быть гарантии того, что данные уровни власти автономны в своих сферах. Сущность такого устройства бюджетных отношений заключается в том, что решения, которые принимаются на всех уровнях управления, должны отражать, реализовывать интересы населения.

Основополагающие принципы бюджетного федерализма: 1) самостоятельность всех бюджетов в бюджетной системе; 2) чёткое, ясное распределение функций и полномочий каждого уровня управления; 3) равенство в бюджетных правах субъектов; 4) прозрачность, открытость сведений о межбюджетных отношениях; 5) сочетание, учёт интересов и целей всех участников бюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы.

М. А. Печенская и Т. В. Ускова в статье «Актуальные вопросы совершенствования межбюджетных отношений в системе местного самоуправления» доказали, что горизонтальный дисбаланс бюджетной системы связан с неравномерностью экономического развития территорий, дифференциацией их доходных, прежде всего налоговых, потенциалов. Самая высокая разбалансированность бюджетов наблюдается на муниципальном уровне. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, разрыв между наиболее и наименее обеспеченными местными территориями, определяемый по показателю налоговых доходов бюджетов в расчёте на одного человека, в России составляет 75,6 раза, в то время как в ФРГ — 8,1, в США — 8,5. Количество обеспеченных собственными доходами муниципальных образований в РФ не превышает и 2% от общего числа. В этих условиях суть системы межбюджетных отношений заключается в сглаживании бюджетных различий между территориями

Бюджетные реформы являются инструментами распространения, укрепления позиций бюджетного федерализма. К примеру, в России таким инструментом является Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ.

Данная концепция ставит перед собой такие задачи, как: 1) формирование новых стимулов для привлечения доходных поступлений в бюджеты на региональных и местных уровнях; 2) укрепление самостоятельности в финансовом плане у субъектов и муниципальных образований; 3) повышение степени открытости муниципальных, региональных финансов; 4) создание новых стимулов для повышения качества управления финансами на всех уровнях; 5) консультации, методологическая поддержка субъектов.

К задачам бюджетного федерализма в данном случае можно также отнести уменьшение существенного неравенства между собственными обязательствами по расходам и доходными источниками на разных территориях. Федеративные отношения должны развиваться так, чтобы регионы защищали свои фискальные интересы, но делали это в диалоге с центром, только тогда возможно своевременное получение необходимой информации и помощи.

Если говорить о зарубежных странах, в США выравнивание обеспеченности территорий, относительное равные доходы по стране не считались основными достоинствами, решению этих проблем было уделено много внимания. Расходы бюджетов существенно различаются в разных штатах, обычно не меньше, чем в 2,5 раза. Однако центральный бюджет оказывает штатам значительную поддержку, помощь проявляется в виде более чем 150 трансфертов целевого характера, то есть более 15% расходов бюджета. Можно сказать, что опыт США в формировании основ для реализации бюджетного федерализма важен для России. Прежде всего, опыт США показывает, что значительная часть поддержки в финансовом плане оказывается в виде категорийных грантов, блок-грантов для того, чтобы всё население получило стандартные услуги государства с достижением конкретных задач при минимальном перераспределении средств. На долевой основе оказывается значительная часть финансовой помощи при том, что органы власти финансируют нижестоящие уровни управления относительно определённых статей расходов, которые попадают под действие гранта. Данный способ целевого финансирования в горизонтальном выравнивании бюджетной обеспеченности территорий был бы уместен в России при реализации бюджетного федерализма.

Таким образом, бюджетный федерализм предполагает такую модель управления, когда учтены интересы субъектов власти на всех уровнях, при этом удовлетворены потребности населения. Данный баланс очень трудно достичь и сохранить, поэтому федерализм бюджетов можно назвать формой организации бюджетов, к которой на данном этапе только стремятся государства.

 

Устройство бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетное устройство – это совокупность принципов, на которых строится бюджетная система, а также методов организации, взаимосвязи её элементов. Бюджетная система является одним из компонентов бюджетного устройства, помимо полномочий, переданных публично-правовым образованиям, и организации распределения доходов и расходов между разными бюджетами, включёнными в систему.

На построение бюджетной системы существенно влияет государственное устройство. В унитарных государствах бюджетная система состоит из центрального бюджета и местных бюджетов, составляющих два отдельных уровня. Государства с федеративным устройством включают три уровня: центральный бюджет, бюджет субъекта и местный.

Для Российской Федерации (далее – РФ) характерна бюджетная система федеративного государства. Первый уровень является федеральным, включает федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, то есть данный уровень аккумулирует средства для поддержания функционирования пенсионной системы страны, социального страхования и медицинского обслуживания населения в целом. На втором, региональном уровне находятся бюджеты субъектов, а также территориальных внебюджетных фондов государства в отношении медицинского обслуживания. Третий, местный уровень включает разные виды бюджетов: городских и сельских поселений, внутригородских и муниципальных районов, городских округов и др.

Если говорить о структуре бюджетной системы, то, помимо разделения уровней, она должна организовывать системные элементы, раскрывая все связи между ними. Организация прежде всего подразумевает управление, в данном случае бюджетная система подчиняется определённым 13 принципам, тем не менее, некоторые из них имеют немало трудностей при реализации. Структура бюджетной системы РФ является многоуровневой, значит, имеет место организация не только связей между её элементами, но также её отношений с другими системами.

Ю. Г. Швецов в статье «Бюджетный федерализм: состояние кризиса» отмечает, что в настоящее время система управления общественными финансами в РФ характеризуется глубокими внутренними противоречиями, основными из которых являются излишняя централизация финансовых ресурсов; неопределенность ответственности властных структур за использование бюджетных средств; несоответствие декларируемых целей конечным результатам использования средств; слишком высокая численность аппарата органов государственного управления.

Порядок организационных взаимоотношений должен быть закреплён на федеральном уровне, прежде всего, для того, чтобы элементы бюджетной системы вовремя получали необходимую информацию. Если говорить о ситуации в России до 1991 года, то все внутренние взаимосвязи в бюджетной системе страны были регламентированы определёнными положениями, инструкциями, ведомственными документами, однако такая практика стала недействительной после 1991 года. Местные бюджеты слабо участвуют в организационных отношениях. Органы местного самоуправления в значительной степени финансово зависят от более высоких уровней бюджетной системы, причём в этих отношениях не хватает единых процессуальных правовых норм.

В государствах с федеративным устройством все связи бюджетов должны быть раскрыты в полном объёме посредством бюджетного федерализма, который на всех стадиях бюджетного процесса является системой взаимосвязей между структурами власти по поводу бюджетно-налогового регулирования. В законодательном порядке должны быть закреплены ответственность по расходам и доходная база всех уровней вместе с механизмом бюджетного выравнивания, которое может быть горизонтальным или вертикальным. Горизонтальное выравнивание может быть только если на одном уровне источники доходов пропорционально разграничены между структурами власти. Вертикальное выравнивание – способ обеспечения сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней управления. В России это значит, что должен быть баланс между возможностями субъектов и муниципальных образований и их обязательствами, то есть требуется пропорциональное распределение трансфертных платежей и налогов, чтобы минимизировать влияние фактора неравенства потенциалов доходности разных территорий. Более того, М. М. Сулейманов в статье «К вопросу о реформировании межбюджетных отношений» отметил, что около 80% субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество регионов, формирование бюджетов которых происходит посредством дотаций из федерального бюджета.

На современном этапе выделяют два вида бюджетного федерализма: конкурентный и кооперативный. В конкурентном типе есть собственные налоги, то есть для каждого налога предусмотрен отдельный бюджет. Также данный вид характеризуется самостоятельным расходованием средств, слабой степенью выравнивания, свободным заимствованием средств, более того, есть угроза «обанкротиться». В кооперативном типе федерализма для одного налога выделяется 3 бюджета, направления расходов определяются совместно, присутствует выравнивание бюджетной обеспеченности в значительной степени, развиты механизмы поддержки регионов в кризисных ситуациях, возможности заимствований ограничены. Для России характерен смешанный тип федерализма. Можно выделить такие основополагающие принципы, как: 1) сочетание децентрализации и централизма при распределении полномочий бюджетно-налогового характера, расходов и доходов; 2) значительная бюджетная самостоятельность и ответственность управленческих структур за обеспечение сбалансированности бюджетов, их обеспеченности, уделяется внимание налоговому потенциалу, обсуждаются вопросы налоговой инициативы; 3) субъекты активно участвуют в осуществлении налогово-бюджетной политики страны, межбюджетных отношениях; 4) единство интересов государства и населения является основой достижения гармонии в учёте всех интересов при решении бюджетных вопросов.

Стоит отметить, что в течение последних лет в России проводится масштабная работа в целях оптимизации функционирования государственного и муниципального контроля в финансовой сфере. Законодательно определены понятия внешнего государственного и муниципального контроля, который проводится под руководством органов внешнего контроля, и внутреннего финансового контроля под руководством органов внутреннего контроля. Нормативно-правовое регулирование контроля в финансовой сфере было осуществлено только в бюджетных правоотношениях, и многие законодатели считают, что должен быть установлен единый порядок в финансовом законодательстве России. К примеру, Налоговый кодекс РФ определяет порядок решения вопросов контроля в налоговой сфере, Таможенный кодекс – в таможенной и т. д.

В общем, если проанализировать устройство бюджетной системы России на современном этапе, то можно сделать вывод о том, что есть существенные препятствия для реализации принципа самостоятельности, что проявляется не только в значительной финансовой зависимости органов местного самоуправления от вышестоящих уровней, но и в том, что есть множество полномочий, находящихся в совместном ведении субъектов и РФ. Можно выделить сложности и в других принципах бюджетной системы, в частности это относится к информационному обеспечению, новым единым правовым нормам. Также субъекты и муниципальные образования должны быть более заинтересованными в рациональном использовании своего потенциала. При этом для России характерен высокий уровень централизации источников доходов при существенной децентрализации осуществлённых расходов. Финансовый аудит на государственном и муниципальном уровне требует дальнейшего совершенствования.

 

 

Мировые модели бюджетного федерализма

На современном этапе наиболее распространено разделение бюджетного федерализма на конкурентный и кооперативный виды. Ярким представителем конкурентного вида является США, где выделяется слабое бюджетное выравнивание, самостоятельность в расходовании средств. Примером кооперативного вида можно назвать Германию, где выделяется сильное выравнивание обеспеченности бюджетов, существенные ограничения в заимствовании средств.

Если анализировать бюджетный федерализм в США, то следует отметить, что в налоговой сфере власти субъектов и местные власти наделены как большими полномочиями, так и большой самостоятельностью. В целом полномочия чётко и точно распределены между штатами и центром. Особенностью налоговой системы можно назвать то, что на любом уровне управления в бюджет поступают только те налоги, по которым правительство данного уровня имеет право администрирования и установления. Это значит, что нет такого порядка поступления налогов, при котором их регулирование осуществляет один уровень бюджетной системы, а распределяются они между другими уровнями. Отсюда следует значительная фискальная самостоятельность органов управления на всех уровнях, возможности контролировать ставку и базу ставок налогов, которые за ними закреплены.

Более подробного рассмотрения требует горизонтальное выравнивание обеспеченности бюджетов в США. В данной стране предоставляются гранты для бюджетов разных уровней. Субнациональные бюджеты в значительной степени зависят от федеральных грантов. Помощь в финансовом плане может быть условной и безусловной. Больше распространена безусловная поддержка по программе межбюджетного выравнивания доходов, где предоставляются трансферты, которые рассчитываются по установленной законом схеме, при этом принимаются во внимание расходные потребности, потенциал бюджетов в целом. А категорийные и блок-гранты предоставляются как целевая помощь. Для категорийных грантов требуются отдельные утверждённые программы расходов. Блок-гранты могут финансировать большое количество расходных статей, при этом между ними регулируется перераспределение средств, к примеру, на социальное обеспечение, медицину и т. д. В общем, если говорить о целевых средствах финансирования США, то существенная часть поддержки оказывается на долевой основе. Отмечается высокая эффективность в экономике данной модели взаимосвязей между бюджетами.

В Германии более важно вертикальное выравнивание обеспеченности бюджетов. Главным параметром является «квота покрытия», которая рассчитывает части земель и федерации в НДС. Данный параметр – это отношение текущих доходов к расходам, которые планируется осуществить, то есть текущие получаемые доходы должны быть достаточными для покрытия равных долей расходов земель и федерации. Такой критерий был бы уместен для России с целью расчёта пропорций бюджетных средств всех уровней и их разграничения. Более того, в Германии, как и в России, выделяется достаточно жёсткая налоговая система, где все бюджеты всех уровней имеют закреплённые за ними части в финансовых ресурсах. Таким образом, применение такого параметра, как «квота покрытия» значит не распределение ресурсов в равных долях в отношении расходов и доходов, а расчёт наиболее подходящего соотношения для каждого уровня.

Доходы закрепляются за каждым уровнем бюджетной системы. Главным образом на денежные отношения влияет 10 раздел «финансовой конституции», где ясно разграничены все действия центра и других уровней. Суть вертикального выравнивания заключается в том, что оптимально разграничиваются полномочия в сфере налогов, и это на долгий срок помогает покрывать все расходы, у всех уровней бюджетной системы одинаковые квоты покрытия. Что касается России, то в данной стране так же имеет место вертикальное выравнивание, только при разграничении полномочий в сфере налогов не принимаются во внимание потребности в расходах относительно бюджетов всех уровней.

Прямые федеральные гранты в Германии предоставляются только на таких условиях, как недостаток доходов бюджетов, большой объём доходов бюджетов как компенсации за значительную финансовую помощь восточным землям, погашение долгов бюджетов регионов, необходимость восточных земель стимулировать экономический рост. Достоинством фискального федерализма Германии можно назвать значительные трансферты Восточной Германии, что способствовало развитию инфраструктуры в социальной сфере, стабилизации жизни общества. Тем не менее, эффективность государства в плане экономики нередко снижается из-за попыток установить социальную справедливость. Также стоит отметить, что в статье Bird R. M., Smart M. «Intergovernmental Fiscal Transfers: International Lessons for Developing Countries» указано то, что механизм передачи грантов должен быть полностью открытым и прозрачным [p.909]. Также местные органы власти, получающие такую ​​помощь, должны предоставлять отчеты о состоянии инфраструктуры, на которую должна направляться помощь, для обеспечения адекватной оценки будущих потребностей [p.908]. В России на современном этапе совершенствуются механизмы помощи регионам, в большей мере публикуются данные на официальных сайтах, однако прозрачным данный механизм назвать нельзя, ряд данных остается неизвестным для большей части населения.

Были рассмотрены особенности двух разных моделей бюджетного федерализма. Далее возникает вопрос: Как применение этих моделей влияет на богатство страны и жизнь населения? Для ответа на вопрос о жизни населения при разных условиях бюджетного федерализма были взяты такие наиболее распространённые индикаторы, как ВВП в миллиардах долларов и коэффициент смертности за каждый год с 2006 по 2018. Дело в том, что, если взять большое количество разных показателей, для них в целом не предусмотрены тесты, которые бы точно выявили, влияют ли эти показатели друг на друга. Таким образом, тесты Голдфелда-Квандта на гетероскедастичность и Дарбина-Уотсона на автокорреляцию показали динамику ВВП и уровень смертности в двух странах, где реализуется в большей мере бюджетный федерализм, в целом помог выяснить, насколько в этих государствах показатель ВВП влияет на смертность, черты какого типа бюджетного федерализма больше подходят для России.

В отношении США критическая оценка показала ошибочность, так как итоговый показатель GQ оказался значительно меньше F критического. Это значит, что ВВП в этой стране не повлияло на смертность, а на смертность больше повлияли другие факторы. Причём все факторы не могут совпадать с российскими, поэтому образ жизни в США существенно отличается от жизни в России. Отсюда следует, что нецелесообразно для России перенимать черты бюджетного федерализма США ввиду разных стилей жизни, ряда национальных различий.

Тест Дарбина-Уотсона относительно Германии показал положительную автокорреляцию, то есть вероятность случайных ошибок или сдвига в оценке параметров регрессии. Однако можно сразу выявить причину, если проанализировать линии графика взаимосвязи ВВП и смертности. Для ВВП Германии характерны существенные колебания, а это значит, что данный тест просто передал цикличность этого показателя на фоне малого изменения смертности. А если говорить про США, то тест, наоборот, показал отсутствие автокорреляции. Но и график ВВП США более ровный, без колебаний, характерных для Германии. Это значит, что децентрализованная система, тип бюджетного федерализма, основанный на предоставлении значительной свободы в распределении средств бюджетов, подходит только для стран, где нет больших колебаний ВВП, в целом стабильная экономическая ситуация, как в США. Отсюда следует, что система США не подходит для России. Гораздо проще и эффективнее будет осуществить преобразования, которые больше характерны для Германии. В целом, реализация бюджетного федерализма способствует росту деловой активности, ВВП, поэтому является необходимой мерой для государств с разными особенностями управления.

 

Список источников:

1. Бюджетный Кодекс РФ

2. Конституция РФ

3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации

4. Бюджетная система России: учебник для вузов / под ред. проф. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. — 540 с.

5. Бюджетная система Российской Федерации: учебник для вузов / И. Г. Изабакаров, Ф. И. Ниналалова. - М.: Вузовский учебник, 2014. - 235 с.

6. Аветисян, И.А. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации / И.А. Аветисян // Структурные изменения и проблемы реформирования экономики: с. науч. статей. - Вологда: ВоПИ, 1997. С. 4-10.

7. Баклаева Н. М. Проблемы реализации экономических интересов регионов как субъектов межбюджетных отношений в кризисных условиях

8. Бандурин В.В., Мешалкина Р.Е., Щедров В.И. Проблемы современного состояния бюджетного устройства Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2014. № 4.

9. Березин М. Ю., Особенности межбюджетного распределения доходов от региональных и местных налогов // Законодательство и экономика

10. Галазова С.С., Булацев А.С. Межбюджетные отношения в системе региональной экономики // Экономика и предпринимательство. 2015. № 12-1. С. 1061-1064

11. Голованова Н.В. Межбюджетные трансферты: многообразие терминов и российская практика // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2018. № 2. С. 24-35.

12. Гришин, В.И. Региональная экономическая политика и межбюджетные отношения / В.И. Гришин // Финансы. — 2005. — № 4. — С. 50-55.

13. Зубаревич Н.В. Региональное развитие и региональная политика в России // ЭКО. 2014. № 4. С. 6-27.

14. Крыжановская, Г.В. Российский и зарубежный опыт межбюджетного взаимодействия / Г.В. Крыжановская // Федерализм. — 2010. — № 1. — С. 149-160

15. Лавров А.М., Домбровский Е.А. Децентрализация бюджетных доходов: международные сравнения и российские перспективы // Финансы. 2016. № 5. С. 16-27.

16. Маслихина В.Ю. Допустимый уровень межрегионального неравенства в России // Вестник Приволжского государственного технологического университета. 2014. № 4 (23). С. 15-22.

17. Новикова Н. И. Бюджетный федерализм: понятие и сущность в РФ

18. Печенская М. А., Ускова Т. В. Актуальные вопросы совершенствования межбюджетных отношений в системе местного самоуправления

19. Родионова В. М., Совершенствование бюджетного законодательства – необходимое условие осуществления преобразований в бюджетной сфере России // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – № 2, январь 2006. – С. 55-63

20. Рыжков Д.В. Механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2011.

21. Самойлова С.С. Межбюджетные отношения как инструмент регулирования развития территорий / С.С. Самойлова// Социально-экономические явления и процессы. - 2012. - №12. - С. 274-277.

22. Сулейманов М. М. К вопросу о реформировании межбюджетных отношений

23. Швецов Ю. Г. Бюджетный федерализм: состояние кризиса

24. Швецов Ю. Г. О состоянии российского бюджетного федерализма

25. Язькова А. Практика федерализма: международный опыт // Вестн. аналитики. - 2006. - № 4.

26. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации (http://www.minfin.ru/ru/)

27. Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации (http://www.roskazna.ru/)

28. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru/)

29. Bird R. M., Smart M. Intergovernmental Fiscal Transfers: International Lessons for Developing Countries // World Development. 2002, vol. 30, no. 6, pp. 899-912.

30. http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/ КонсультантПлюс

31. Энциклопедия Экономиста http://www.grandars.ru /

32. https://knoema.ru/atlas/