Бюрократия, чиновничество, номенклатура

1. Определение и социологическое понимание бюрократии

Бюрократия —

1) социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений и претензией на особый статус в обществе;

2) замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий — с целью реализации своих корпоративных интересов — властные функции в обществе;

3) важный социальный институт общества, осуществляющий управление им в соответствии с определенными нормами, традициями и ценностями и существующий исторически длительное время;

4) узаконенное господство в организации формальных норм и правил, которыми руководствуются в своих действиях и взаимоотношениях должностные лица;

5) одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата.

Можно утверждать, что во всех языках понятие «бюрократия» имеет двоякий смысл — позитивный и негативный (последний передается также термином «бюрократизм»). В позитивном смысле бюрократия — это форма управления организацией или обществом, при которой вся полнота власти сосредотачивается в руках особой профессиональной группы. Иными словами, бюрократия представляет собой иерархическую организацию с множеством отделов, уровней управления, инструкций и чиновников в кабинетах.

Термин «бюрократия» универсален: он прочно вошел в языки многих народов. Однако в каждой стране параллельно с ним существуют и собственные обозначения рассматриваемого явления. В России широко распространенным и близким по значению является понятие «чиновничество».

Бюрократия как специфическая группа людей, занимающих властные позиции в обществе, определенный тип и характер взаимоотношений между ними, система норм и правил поведения, своеобразный стиль руководства и образ жизни, наконец, как социальный институт зародилась в глубокой древности — на заре государства и зачатков политической системы. Величайшие цивилизации древности — Египет времен строителей пирамид, крито-микенская культура, Шумер, так называемая «III династия Ура» — классические образцы бюрократической структуры, достигшей наивысшего расцвета в условиях централизованно-командного управления.

Специалисты сходятся во мнении, что элементы бюрократических отношений присутствуют, в той или иной степени, в любой системе управления. Общие интересы бюрократов подталкивают их к солидарным действиям и сотрудничеству. Они стоят на страже своих корпоративных интересов, оказывая членам своей социальной страты явную и неявную поддержку. В результате возникает не только разветвленная бюрократическая система управления, но и совершенно особый социокультурный феномен — корпоративная культура и этика бюрократии. До тех пор пока существует государственная власть, будет существовать и бюрократизм.

Исторический опыт развития государственно-политических систем показывает, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления, не только противостоящим, но и сосуществующим с бюрократическим консерватизмом. В то же время история знает немало примеров, когда в силу обстоятельств чаша весов склонялась в сторону тотальной бюрократизации управленческого аппарата. Подобные структуры управления не только нежизнеспособны, поскольку стремятся исключительно к самосохранению и укреплению, но, что еще страшнее, пытаются конкурировать на управленческом рынке, вытесняя, поглощая или подчиняя себе небюрократизированные организации.

М. Вебер раскрыл анатомию формальной организации, исторические особенности эволюции бюрократии как особого социального института, но не затронул ее неформальную структуру. Первоначально термин «бюрократия» использовался Вебером для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами. По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Идеальный тип управления организацией, разработанный Вебером, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют жесткая ответственность за каждый участок работы, координация во имя достижения организационных целей, оптимальное действие безличных правил, четкая иерархическая зависимость. Очевидно, однако, что идеальный тип бюрократии не может существовать в реальности. Позже Вебер начинает различать бюрократию в позитивном (западная рациональная система управления) и негативном (восточная иррациональная система управления) смыслах. В последнем случае бюрократия представляет собой систему, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

Таков источник дисфункций, имеющих место в социальной организации позитивной бюрократии и принимающих самые разные формы — от взяток до мафиозных систем. Рациональная бюрократия может стать причиной ряда серьезных организационных дисфункций. По мнению американских социологов, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т. п. превращаются в тормоз на пути рациональности.

2. Железный закон олигархии

Железный закон олигархии — принцип теории элит, впервые сформулированный Робертом Михельсом в 1911 году. Он состоит в том, что любая форма социальной организации, вне зависимости от её первоначальной демократичности либо автократичности, неизбежно вырождается во власть немногих избранных — олигархию.

Будучи социалистом, Михельс был озабочен тем, что либеральные и социалистические партии Европы, несмотря на лозунги о поддержке самого широкого участия масс в политической жизни, в действительности зависели от воли кучки «вождей» в той же степени, что и консервативные партии. Он пришёл к выводу, что стремление к олигархии заключено в самой природе социальной организации. «Говоря „организация“ — говорим „олигархия“», — писал Михельс.

Причинами существования этого закона Михельс считал объективную необходимость лидерства, стремление лидеров ставить во главу угла свои собственные интересы, доверие толпы к лидерам и общую пассивность масс.

Из железного закона олигархии следует, что демократическое управление невозможно в сколько-нибудь крупных сообществах индивидов. Чем больше организация — тем меньше в ней элементов демократии и больше элементов олигархии. По этой причине Михельс отошёл от социализма и стал поддерживать Муссолини, считая олигархическое управление не только не порочным, но даже благотворным для общества в целом.

 

Этапы формирования олигархии по Роберту Михельсону:

1. появление руководства;

 

2. появление профессионального руководства;

 

3. формирование бюрократии;

 

4. централизация власти;

 

5. переориентация целей с конечных на текущие;

 

6. усиление идеологического режима;

 

7. растущая разница между интересами и идейной позицией вождей и общества;

 

8. снижение роли членов общества (партии) в принятии решений;

 

9. кооптация лидеров партийной оппозиции в ряды олигархии существующего руководства;

 

10. ориентация партии на поддержку всех избирателей.

 

Устройство традиционного общества можно представить в виде пирамиды: внизу - массы, вверху - элиты. Можно конечно сказать и о среднем классе, по отношению к элите его можно включить в массы. Слово «элита» в переводе с французского означает «лучшее», «избранное». В повседневном языке оно имеет два значения. Первое из них отражает обладание какими-то максимально выраженными чертами, наивысшими по той или иной шкале измерений (элитное зерно, элитные лошади, элитные войска, и т.п.). Во втором значении слово «элита» относится к лучшей, наиболее ценной для общества группе, стоящей над массами и призванной в силу обладания особыми качествами управлять ими.

Элита всегда была изучаемой и спорной темой, так как является показателям состояния общества. Вопросу элиты посвящали свои размышления еще Платон и Аристотель, Макиавелли. Дифференциация в обществе была всегда, начиная с примитивных племен, а значит, была и элита. А если была такая группа, то были и признаки, по которым выделяли ее из общей массы, значит, были люди, понимающие и обсуждающие эти признаки. В процессе все размышления складывались в концепции. Концепции элит своим происхождением отчасти обязаны немецкому политологу и социологу Роберту Михельсу (1876-1936).

Причинами существования этого закона Михельс считал объективную необходимость лидерства, стремление лидеров ставить во главу угла свои собственные интересы, доверие толпы к лидерам и общую пассивность масс.

Железный закон олигархии — принцип теории элит, впервые сформулированный Робертом Михельсом в 1911 году. Он состоит в том, что любая форма социальной организации, вне зависимости от её первоначальной демократичности либо автократичности, неизбежно вырождается во власть немногих избранных — олигархию.

Михельс внес крупный вклад в развитие теории политических элит. Первые политологические сочинения Михельса отличались максимализмом; в них утверждалось, что подлинная демократия - непосредственная, прямая, демократия, а представительная демократия несет в себе зародыш олигархичности.

Михельс пытался доказать невозможность осуществления принципов демократии в западных странах в силу внутренне присущих политическим организациям данных обществ, свойств и «олигархических тенденции» в массовых политических партиях, профсоюзах. Накануне 1-й мировой войны 1914--18 Михельс порвал с немецким и итальянским социалистическим движением, в котором участвовал несколько лет, выступил с резкой критикой марксизма. В конце жизни восхвалял фашизм. Умер в Риме 3 мая 1936.

Из железного закона олигархии следует, что демократическое управление невозможно в сколько-нибудь крупных сообществах индивидов. Чем больше организация — тем меньше в ней элементов демократии и больше элементов олигархии. По этой причине Михельс отошёл от социализма и стал поддерживать Муссолини, считая олигархическое управление не только не порочным, но даже благотворным для общества в целом.

 

3. Номенклатура и бюрократия

И бюрократия, и номенклатура – обе эти структуры принадлежат к политической элите общества. В советское время официально считалось, что элиты в СССР нет и быть не может, а общество поделено на классы рабочих и крестьян и рекрутируемой из них прослойки интеллигенции, т.е. имело место общество, не расколотое на враждебные классы.

Согласно цитируемым М. Восленским данным, в 1939 г. рабочие и служащие составляли 50,2% (в т. ч. рабочие — 33,7%), колхозное крестьянство — 47,2%, и только 2,6% составляли крестьяне единоличники. В этом трёхчленом сталинском делении оказались затушёванными такие социальные группы как управляемые и управляющие. М. Восленский приводит высказывания философа Н. Бердяева, что «диктатура пролетариата развивает колоссальную бюрократию, которая есть новый привилегированный класс». Далее он ссылается на опубликованные в 1957 г. исследования югославского политика М. Джиласа: «... в социалистических странах правящая элита — это новый господствующий класс партийной бюрократии». Крах социализма привёл не только к реальным изменениям в режиме, но и к «замене номенклатуры — «передового слоя» всех социальных ячеек, институтов государственной власти и общественной самоорганизации».

Этапы развития правящей элиты в России были следующие:

1) 1917 — начало 20-х годов. Приход к власти профессиональных революционеров — ленинской гвардии и подмена институтов государственной власти партийными инстанциями, т.е. установление монопольной власти компартии.

2) Начало 20-х — конец 30-х гг. Превращение правящей элиты в господствующий класс советского общества. Развитие института номенклатуры — иерархии должностей, назначение на которые требует согласования с партийными инстанциями. Замена профессиональных революционеров партийной номенклатурой.

3) Начало 40-х — середина 80-х гг. Сохранение однородности политической элиты, постепенное (начиная с середины 60-х гг.) её вырождение, старение номенклатуры, замедление ротации элиты, что сопутствовало к началу 80-х гг. "застою" экономики.

4) Начало перестройки — 1990 г. Обновление союзной политической элиты путем замены номенклатурного назначения легитимной процедурой выборов. Уход компартии на периферию политической жизни.

Номенклатура появилась в результате замещения самодеятельности класса-гегемона деятельностью партийных организаторов. Это — принцип организации номенклатуры, и ведёт, соответственно, к дублированию государственных органов, аппаратов, правил. Беспартийные ячейки социалистического общества замещаются парторганизациями, номенклатурный отбор замещает выборы депутатов в Советы.

Таким образом, советская политическая система строилась по принципу «двойного дна», заключающегося в следующем: официальные органы власти исполняли не те функции, которые были заявлены конституцией страны; структуры, действительно принимавшие государственные решения, скрывались за ширмой официальных органов власти, прерогативой которых было не осуществление власти, а лишь легитимизация решений высших партийных инстанций.

Весьма точным показателем связи официального государственного органа с партией является присутствие в нём лиц, одновременно входящих в состав высшего партийного руководства. Осуществление принципа «двойного дна» можно отчётливо увидеть в совмещении постов в советской элите. Политическая элита в целом была однородной как с точки зрения представительства секторов, так и с точки зрения отдельных характеристик.

Легитимизовавшись в постсталинский период, советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а создала особый тип чиновничества - номенклатуру, где всё строилось не на деловых качествах, а на личных связях, личной преданности и энергии, с которой нижестоящий выполнял распоряжения вышестоящего. И поскольку партия стояла над государством, была его костяком, о законности в строгом смысле слова не могло быть и речи. Восстановлены были худшие черты антиевропейской самодержавной бюрократии.

Номенклатура представляет собой специфическую группу в составе правящей элиты, включая и большую часть государственной бюрократии, доминантой, идеологической установкой которой является использование власти для достижения личного социального и материального благополучия.

Последний советский период, получивший название «застоя», может быть назван периодом вырождения элиты. Прогрессистки настроенная часть советской номенклатуры и, прежде всего, средние и только начавшие подъём по карьерной лестнице нижние слои государственной бюрократии были заинтересованы в скорейшем устранении закостенелых высших руководящих слоёв. Уже в ходе революционных событий 1991 - 1993 гг. начался процесс формирования новой российской государственной бюрократии, которая достаточно быстро стала приобретать номенклатурные очертания. Представители прогрессистской части советской номенклатуры воссоздали в президентских и правительственных структурах, сформированных после избрания Б. Ельцина в июне 1991 г. Президентом Российской Федерации, органически присущие им номенклатурные методы и механизмы межличностных взаимодействий и кулуарного принятия управленческих решений.

Российская номенклатура достаточно быстро освоилась и адаптировалась к условиям новой конституционной модели и, что самое главное, достигла своей главной изначальной цели - пришла к власти в стране и практически полностью овладела всеми рычагами управления государством. Новая российской номенклатура, представляющая собой тесное переплетение государственной бюрократии и бизнес-элиты и уходящая корнями в советскую номенклатуру, стала главным политическим актором олигархического типа на российской политической сцене в наше время.

Практический смысл и ценность исследования проблемы бюрократизма и номенклатуры заключается в том, что на сегодняшний день данная тема очень актуальна, она прямо относится к государственному строю, а управление государством требует всестороннего изучения и постоянного наблюдения за развитием данных классов общества.

Бюрократия и номенклатура всегда были очень влиятельными частями общества, поэтому от их деятельности многое зависело и зависит до сих пор, а их изучение, исследования, проводимые различными учёными и другими научными ячейками общества, помогают обществу и государству быть в курсе происходящего, дают информацию к размышлению, а также позволяют официальным государственным структурам следить за развитием бюрократии и номенклатуры и разрабатывать методы по борьбе с усилением влияния этих классов.

 

 

4. Мафия и бюрократия

Деградирующая управленческая элита со временем вырождает­ся в мафию. У специалистов сложилось убеждение в том, что рос­сийская бюрократия — это, прежде всего, иерархическая организо­ванная мафия высокопоставленных мошенников и казнокрадов.

Ее историческим предшественником выступает советская бюрократия, в частности, нашумевшие в 80-е годы рашидовская и кунаевская иерархические системы, обладавшие раз­ветвленной системой пособников и охранников, имевшие сотни потайных гостиниц, охотничьих домиков, дворцов и особняков.

Сравнение бюрократии с разветвленной системой мафии, также организованной иерархически, на первый взгляд может показаться странным. С этимологической точки зрения между бюрократией и мафией нет ничего общего. Слово "бюрокра­тия" буквально означает власть канцелярщины. Слово "мафия" — итальянского происхождения, буквально mafia оз­начает тайную террористическую организацию в Италии. Со­временные словари трактуют его как "насилие, самоуправ­ство, произвол". В каком-то смысле мафия — нечто противоположное бюрократии, она обозначает скорее господ­ство неформальных (не узаконенных) отношений над фор­мальной (легальной) системой правил. Контрабанда наркоти­ков, игорный бизнес, убийство политических лидеров — лишь некоторые проявления мафии. В ее основе лежит связь с органи­зациями преступного мира, стремящимися к политической власти, проникновение в бюрократическую государственную машину и подчинению ее себе.

Со второй половины XIX века слово "мафия" в итальянс­ком языке приобрело определенный смысл. Оно обозначало особый феномен коллективного действия, систему ценност­ных и поведенческих стереотипов. По мнению известного спе­циалиста по исследованию сицилианской мафии Р. Катанзаро, в основании мафии лежат механизмы коллективной защиты жизненно важных ценностей, прежде всего чести. Честь может быть фамильной и родовой, принадлежать семье и всем поко­лениям ее членов. Честь как бы выделяет человека, признает в нем незаменимую личность. Вследствие такой гипертрофиро­ванной оценки собственной значимости и стремления свою значимость всячески защищать, легко формируются ложные представления о чести, которые и послужили основой возник­новения мафиозной организации. Мафия построена на законе омерты — молчания окружающих под угрозой насилия. Если член шайки совершает убийство, то он знает, что "свои" его никогда не выдадут. Более того, оставшиеся на свободе сообщ­ники заставят молчать свидетелей под угрозой смерти.

Мафия — тесно сплоченное и всегда тайное сообщество лю­дей, применяющих насилие в равной мере к "своим" и "чужим". Здесь реинтерпретируются (истолковываются иначе) привыч­ные понятия. Так, например, преступление — это то, что нару­шает неписаные законы тайного сообщества, а не юридические законы страны. "Предательство вообще" ненаказуемо, но нака­зывается проступок по отношению к "своим"; доносительство, неповиновение. Групповая мораль замещает общечеловеческие ценности.

Мафия превратилась в канал вертикальной мобильности для выходцев из социальных низов, часто не умеющих и не имеющих возможностей выдвинуться иначе, как нарушая за­коны общества. Теперь же мафия считается "привилегией" только высших слоев общества, ворочающих миллиардными суммами. Мафию, как универсальную форму борьбы за жиз­ненный успех, активно' стали использовать политические партии. Сегодня мафия стала экономически и политически не­зависимой силой в международном масштабе. Члены мафии — мафиози — захватывают лидирующие позиции в бизнесе и про­мышленности, отмывают незаконно нажитые капиталы, ста­новятся политическими деятелями. Мафия легитимизируется, обретает законные формы, усиливает свое влияние. Происхо­дит сращивание и взаимопроникновение мафиозной и бюрок­ратической иерархий.

Мафия появляется там, где государство неспособно исполь­зовать свою монополию на законное насилие. Именно в приме­нении законного насилия М. Вебер видел сущность политичес­кой власти и государства. Законного насилия по отношению к тем, кто нарушает законы общества, и прежде всего по отноше­нию к организованной преступности. Деградирующая управлен­ческая элита не способна обуздать организованную преступность. Бюрократия на стадии вырождения — это дисфункциональная бюрократия. Стареющие (стареющие в социально-историчес­ком, а не в возрастном смысле) чиновники "срастаются" с бо­лее энергичными и молодыми мафиози.

Мафия процветает в странах с неразвитыми рыночными от­ношениями — на экономической периферии цивилизованного мира, где бюрократия, некогда самая мощная социальная груп­па, ныне выродилась. Несовершенный хозяйственный меха­низм, дефицитная экономика, опутанная массой бюрократи­ческих запретов, канализирует естественные для любого человека эгоистические мотивы — борьбу за власть и престиж, денежный успех, политическое влияние — в незаконное русло, чтобы получить выгодный заказ, добиться займа в банке на льготных условиях, взять землю в личное пользование, кредиты, ссуды. Необходимы посредники, взятки, обходные пути. Созрев­шая в недрах социализма советская мафия особенно пышно рас­цвела в период первоначального накопления капитала, когда общество легитимизировало практически все, в том числе нече­стные, пути обогащения.

Административная система не просто сращена с организо­ванной преступностью и мафией, но изнутри строится по тем же принципам. Жесткое разграничение на "своих" и "чужих" — ос­нова групповой солидарности. "Своим" оказывается явное и не­явное предпочтение, раздаются привилегии и знаки внимания. Советский чиновник всегда предпочитал неформальные отно­шения формальным, если речь идет о "своих". Напротив, от "чу­жих" отгораживался непроницаемой сетью формальных отпи­сок, всякий раз ссылаясь на якобы существующие законы. "Черный ход" и "запасной выход" в управленческой пирамиде приготовлены только для "своих".

Чиновничья солидарность основана не столько на интим­но-дружеских (родственных) отношениях, как могло бы по­казаться, сколько на инструментальной дружбе. Между чинов­никами не может быть дружбы, между ними существуют выгодные отношения, которые называются, как и в мафии, инструментальной дружбой. Это добровольный обмен услуга­ми: я устраиваю на "тепленькое местечко" родственника мое­го начальника не потому, что он мой друг, а потому, что он мне выгоден или я завишу от него. Чиновная этика допускает предательство друзей, забвение родственных отношений, если это выгодно. Солидарность чиновников и мафиози основана на уверенности, что любые обязательства будут исполнены, ибо они носят взаимный характер. Принцип доверия действует эффективнее любого формального обязательства. В этом смысле следует говорить не о родственных, а о квазиродственных от­ношениях в бюрократии: родственниками становятся братья по сословию.