Номенклатура и бюрократия

Золотых Дарья

Док/бак-18

Определение и социологическое понимание бюрократии.

Бюрократия есть социально-профессиональная группа, обладающая специальными знаниями и подготовкой и осуществляющая в системе современного общества функцию управления.

Все современные социальные и политические организации являются в значительной степени бюрократическими по своей природе. Бюрократия занимает управленческие должности в аппарате государственной исполнительной власти, на предприятиях и в учреждениях государственного и частного секторов экономики. Политическую социологию интересует не вся бюрократия, а прежде всего та ее часть, которая выполняет административные функции в системе органов государственной власти и управления.

Превращение политики в профессию, в особое "предприятие", которому требуются навыки в борьбе за власть и знание ее методов, созданных современной партийной системой, как считал М. Вебер, обусловило разделение общественных функционеров на две категории: политических чиновников и чиновников-специалистов. Первые являются репрезентантами политической власти, представляют ее политические масштабы. Они в любой момент могут быть произвольно перемещены, уволены или направлены на другое место работы. Вторые осуществляют общее внутреннее управление, обеспечивают удовлетворение в обществе обыденных, рутинных потребностей в управлении, решают чисто технические задачи и сохраняют легитимный порядок существующих отношений господства. Поэтому на практике нередко чиновник-специалист является более могущественным, чем политический чиновник, поскольку обладает большей компетентностью, влиянием, устойчивостью положения.

Становление современного общества, как точно подметил еще А. де Токвиль, повсеместно сопровождалось бурным ростом числа государственных канцелярий и их служащих. Процесс "дефеодализации" общества и государства, подчеркивает П. Бурдье, означал разрыв с "естественными" связями (родством) и утверждение нового порядка воспроизводства королевской власти и бюрократии. На смену персонифицированной власти суверена приходит власть бюрократии; система наследования должностей меняется на систему назначений. В результате в обществе и государстве постепенно формируется новая группа, состоящая из тех, кто получил свое положение не благодаря родственным связям, а благодаря образованию и профессиональной компетентности. Обладая такими специфическими, отвечающими новым потребностям управления ресурсами, как письмо и право, чиновники очень скоро обеспечивают себе монополию на наиболее типичные государственные ресурсы: строгость и дисциплину в отправлении власти, здравый смысл, противостоящий эмоциональным порывам, новые модели и организационные приемы социального действия, специфический бюрократический способ мышления, основанный на нормах права и правилах формальной логики, учтивость, способствующую распространению куртуазности. Одним словом, новая социальная группа сформировала свой особый рационально-бюрократический габитус, который как никакой другой отвечал требованиям формирующегося современного общества и национального государства.

Железный закон олигархии

Железный закон олигархии — принцип теории элит, впервые сформулированный Робертом Михельсом в 1911 году. Он состоит в том, что любая форма социальной организации, вне зависимости от её первоначальной демократичности либо автократичности, неизбежно вырождается во власть немногих избранных — олигархию.

Будучи социалистом, Михельс был озабочен тем, что либеральные и социалистические партии Европы, несмотря на лозунги о поддержке самого широкого участия масс в политической жизни, в действительности зависели от воли кучки «вождей» в той же степени, что и консервативные партии. Он пришёл к выводу, что стремление к олигархии заключено в самой природе социальной организации. «Говоря „организация“ — говорим „олигархия“», — писал Михельс.

Причинами существования этого закона Михельс считал объективную необходимость лидерства, стремление лидеров ставить во главу угла свои собственные интересы, доверие толпы к лидерам и общую пассивность масс.

Из железного закона олигархии следует, что демократическое управление невозможно в сколько-нибудь крупных сообществах индивидов. Чем больше организация — тем меньше в ней элементов демократии и больше элементов олигархии. По этой причине Михельс отошёл от социализма и стал поддерживать Муссолини, считая олигархическое управление не только не порочным, но даже благотворным для общества в целом.

Этапы формирования олигархии по Роберту Михельсону:

· появление руководства

· появление профессионального руководства

· формирование бюрократии

· централизация власти

· переориентация целей с конечных на текущие

· усиление идеологического режима

· растущая разница между интересами и идейной позицией вождей и общества

· снижение роли членов общества (партии) в принятии решений

· кооптация лидеров партийной оппозиции в ряды олигархии существующего руководства

· ориентация партии на поддержку всех избирателей.

Железный закон меритократии (Кристофер Хейз)

Неравенство, рождённое меритократической системой, приводит к тому, что меритократические «лифты» отказывают.

Железный закон бюрократии (Джерри Пурнель)

В любой бюрократической системе те, кто работает на благо самóй бюрократии, всегда захватывают власть. Те, кто выполняет задачи, ради которых бюрократия и существует, делают всё меньше и меньше работы, а иногда и исчезают полностью.

Номенклатура и бюрократия

Специалисты связывают бюрократические порядки и иерархию с особым типом назначения— номенклатурой. В отличие от штатного расписания, включающего подчиненных и руководителей, номенклатура охватывает только начальство, т. е. круг избранных, социально привилегированных людей. Номенклатурные работники не выбираются, а назначаются вышестоящими органами. Говоря о хозяйственной, партийной, комсомольской и профсоюзной номенклатуре, подразумеваются лица, назначенные директивно, неподвластные воле коллектива, недоступные критике, обычным механизмам увольнения и перемещения. Они получают «спецпайки», наделяются привилегиями и льготами, которых лишен обычный руководитель в западном обществе. В «Советском энциклопедическом словаре» (1986) дается чисто техническая трактовка термина «номенклатура», посредством которого обозначается перечень производимой продукции. Таким образом, совершенно упускается социальный смысл этого понятия. В Древнем Риме номенклатором называли раба, сопровождавшего своего господина на улице, называвшего ему имена встречных и объявлявшего названия подаваемых блюд. Вот почему латинское слово «номенклатура» обозначает роспись имен, а слово «номен» — родовое имя, национальность, лицо, известность, а также должника. Историческим предшественником его является древнегреческое понятие «номос», имевшее несколько значений: 1) пастбище, выгон, округ, область; 2) обычай, закон, установление. Понятием «ном» древние греки обозначали области Древнего Египта, а «номархом» именовали правителя нома — царского наместника, возглавлявшего административный аппарат, суд и войско, ведавшего ирригацией и контролировавшего сбор налогов. По всей видимости, истоки (если не этимологические, то, по крайней мере, «социологические») латинского слова «номенклатура» следует искать в Древней Греции, а через нее и в Древнем Египте. К моменту завоевания греками Египта последний обладал давно сложившимся и освященным обычаем порядком, который называется сегодня номенклатурой. Номами управляли родовые, знатные вельможи, наделенные на подвластной им территории широкими полномочиями и назначавшиеся фараоном. Они составляли костяк номенклатуры, подобно тому, как в советские времена костяк партийной номенклатуры складывался из первых секретарей крайкомов и обкомов партии. Все они-— лица, особо приближенные «к». В Древнем Египте существовал разветвленный государственный аппарат, состоявший из чиновной знати. Во главе его стоял всемогущий визирь, объединявший административную и судебную власти. Он обладал привилегией издавать законы, повышать в чинах, устанавливать пограничные камни, улаживать конфликты между чиновниками. Под председательством «единственного возлюбленного царя» находилось шесть судебных палат с судебной коллегией, включавшей десять номархов. Второй по важности пост занимал хранитель печати, т. е. казначей. Он носил почетный титул «заведующего тем, что дает небо, что производит земля, и что приносит Нил», а также «заведующего всем, что есть и чего нет». На номархах лежало и местное управление: они являлись губернаторами, наделенными судебной властью и собиравшими подати. Их титул— «заведующий властью», «начальник поручений». Как правило, они не были жестко закреплены за конкретной областью, и в отличие от русских бояр не имели на нее наследственного права вотчины. Они могли легко переводиться с одной должности на другую, перемещаться из области в область.

Не только функции, но и отношения между чиновниками строго не регулировались. Поэтому различные ведомства спорили и враждовали между собой. Сегодня это распространенное явление не только в западных корпорациях, но и (по данным исследования 1988 г.) на российских предприятиях. Более того, такое положение вещей, характерное для административной системы в целом, получило у специалистов благозвучное название «позиционного» или «функционального» конфликта.

Между бюрократией Среднего Египта и советской бюрократией «застойного» периода нетрудно провести историческую аналогию. Несмотря на огромный временной разрыв этих эпох, между ними имеется очевидное сходство. Превращение государственной (по существу, коллективной) собственности в личную началось еще при сталинской администрации: правительственные особняки, санатории и больницы, спецпайки, персональные водители, прислуга и т.п. становились «наградой» немногих избранных. Но особенно массовым и даже легальным этот процесс стал в «застойные» годы. В 1941 г. Постановление СНК СССР санкционировало возведение (за государственный счет) дач для командующих войсками. В дальнейшем распоряжениями Совета Министров СССР круг лиц, пользующихся этими привилегиями, постоянно расширялся. Центробежные тенденции усиливаются со временем в любой бюрократической системе. Центр уже не в силах контролировать местных чиновников детально и в мелочах: постепенно они превращаются в никем и ничем не управляемых номархов, отраслевых и региональных. В период правления Ш. Рашидова Узбекистан полностью вышел из-под контроля Центра и стал личной вотчиной одного человека. По образу и подобию «единственно возлюбленного царя» жили номархи поменьше. В то время как «местный падишах» воровал из государственного кармана миллионы и возводил шикарные особняки своей родне, хлопкоробы нищего колхоза получали мизерную зарплату (ибо большая ее часть шла на взятки чиновникам), ютились в мазанках, годами ждали очереди в детсад. По данным нашего контент-анализа, за период с 1986 по 1989 г. в центральной прессе сообщалось о примерно 3 тыс. подобных случаев. Особенно массовыми феодально-байские пережитки были в республиках Средней Азии, Закавказья и части РСФСР. Значительно меньше их было в Прибалтике и крупных промышленных центрах. Государственные субсидии, идущие на экономический подъем периферии, в значительной мере присваивались местной знатью. Кроме строительства личных особняков, т. е. частичного присвоения общенародных денег, получило распространение строительство ведомственных учреждений, или корыстно-групповое присвоение. Престижные офисы, здания горкомов и обкомов, закрытые спецгостиницы, особняки, построенные на многие миллиарды рублей, представляли собой механизм узурпации коллективных фондов и использования их в личных или узкогрупповых целях. Вместе с тем между египетской и советской бюрократией существует немаловажное расхождение. Усиление местной египетской знати давало, скорее, положительные, нежели отрицательные результаты: ее могущество укреплялось не за счет уровня жизни населения. Добившись самостоятельности, номархи меньше отсылали в центр и больше заботились о подъеме местной культуры, расцвете городов и материальном благосостоянии населения. Как ни боролись египетские фараоны с сепаратизмом номархов, до конца победить его не удалось. Впервые централизованная пирамида управления дала трещину. Система властных отношений изменила свою ориентацию. Если раньше считалось, что местные чиновники сильны поддержкой центра, то теперь была сформулирована принципиально иная аксиома управления: в гораздо большей степени они сильны поддержкой с мест. И государственной машине пришлось смириться с этим фактом. Египетская бюрократия вряд ли просуществовала бы тысячелетия, если бы не умела гибко реагировать на веяния времени. Наряду с принципом служилости (повышения в должности в зависимости от службы) укрепился совсем иной, во многом противоположный ему принцип — принцип наследования должности. Итак, номенклатура • — это перечень руководящих должностей, замещение которых производит вышестоящий орган. В советское время в господствующий класс реально входили только те, кто состоял в штатной номенклатуре парторганов — от номенклатуры Политбюро ЦК до основной номенклатуры райкомов партии. В 1980 г. за рубежом была опубликована книга советского эмигранта М.С. Восленского «Номенклатура», после чего этот термин получил широкое распространение. По мнению Восленского, номенклатура — иерархическая структура высшего руководства страны — представляет собой господствующий и эксплуататорский класс феодального типа, присваивающий себе прибавочную стоимость, созданную лишенным политических и экономических прав народом. С переходом России к рыночному обществу номенклатура не исчезла. Она мимикрировала, удачно приспособясь к условиям, которые по всем правилам логики должны были быть ей чужды. К началу экономических реформ номенклатура успела занять ключевые посты в экономике и политике. Как нельзя кстати пришлась и приватизация. По существу, номенклатура лишь легализовала свою функцию реального распорядителя и собственника средств производства. Два других источника пополнения высшего класса — дельцы теневой экономики и научно-инженерная прослойка интеллигенции — не могут служить реальными конкурентами в ее борьбе за власть. Таким образом, исторически номенклатура оказалась самым живучим социальным слоем. Какие бы исторические метаморфозы ни происходили в российском обществе, она всегда оказывалась на вершине социальной пирамиды и занимала наилучшие позиции. Номенклатура — особый способ назначения на управленческие должности, при котором кандидатов на них обсуждает и отбирает высшее руководство страны. Это механизмы рекрутирования сверху вниз. Естественная же служебная карьера имеет обратное направление — снизу вверх. Административной системе присущ номенклатурный отбор служащих, рыночной — стихийный отбор, т. е. рекрутирование снизу. В административ-- ной системе наверху сконцентрированы максимальная власть и минимальная ответственность: только в этих условиях могут существовать номенклатура и механизм вырождения управленческой элиты.

Мафия и бюрократия

Деградирующая управленческая элита со временем вырождается в мафию. У специалистов сложилось убеждение в том, что российская бюрократия — это прежде всего иерархическая организованная мафия высокопоставленных мошенников и казнокрадов.

Ее историческим предшественником выступает советская бюрократия, в частности, нашумевшие в 80-е годы рашидовская и кунаевская иерархические системы, обладавшие раз­ветвленной системой пособников и охранников, имевшие сотни потайных гостиниц, охотничьих домиков, дворцов и особняков.

Сравнение бюрократии с разветвленной системой мафии, также организованной иерархически, на первый взгляд может показаться странным. С этимологической точки зрения между бюрократией и мафией нет ничего общего. Слово "бюрократия" (от франц. bureau — бюро, канцелярия и греч. kratos — сила, власть) буквально означает власть канцелярщины. Слово "мафия" — итальянского происхождения, буквально mafia означает тайную террористическую организацию в Италии. Современные словари трактуют его как "насилие, самоуправство, произвол". В каком-то смысле мафия — нечто противоположное бюрократии, она обозначает скорее господство неформальных (не узаконенных) отношений над формальной (легальной) системой правил. Контрабанда наркотиков, игорный бизнес, убийство политических лидеров — лишь некоторые проявления мафии. В ее основе лежит связь с организациями преступного мира, стремящимися к политической власти, проникновение в бюрократическую государственную машину и подчинению ее себе.

Со второй половины XIX века слово "мафия" в итальянском языке приобрело определенный смысл. Оно обозначало особый феномен коллективного действия, систему ценностных и поведенческих стереотипов. По мнению известного специалиста по исследованию сицилианской мафии Р. Катанзаро, в основании мафии лежат механизмы коллективной защиты жизненно важных ценностей, прежде всего чести. Честь может быть фамильной и родовой, принадлежать семье и всем поколениям ее членов. Честь как бы выделяет человека, признает в нем незаменимую личность. Вследствие такой гипертрофированной оценки собственной значимости и стремления свою значимость всячески защищать, легко формируются ложные представления о чести, которые и послужили основой возникновения мафиозной организации. Мафия построена на законе омерты — молчания окружающих под угрозой насилия. Если член шайки совершает убийство, то он знает, что "свои" его никогда не выдадут. Более того, оставшиеся на свободе сообщники заставят молчать свидетелей под угрозой смерти.

Мафия — тесно сплоченное и всегда тайное сообщество людей, применяющих насилие в равной мере к "своим" и "чужим". Здесь реинтерпретируются (истолковываются иначе) привычные понятия. Так, например, преступление — это то, что нарушает неписаные законы тайного сообщества, а не юридические законы страны. "Предательство вообще" ненаказуемо, но наказывается проступок по отношению к "своим"; доносительство, неповиновение. Групповая мораль замещает общечеловеческие ценности.

Бюрократия на стадии вырождения — это дисфункциональная бюрократия. Стареющие (стареющие в социально-историчес­ком, а не в возрастном смысле) чиновники "срастаются" с бо­лее энергичными и молодыми мафиози.

Мафия процветает в странах с неразвитыми рыночными отношениями — на экономической периферии цивилизованного мира, где бюрократия, некогда самая мощная социальная группа, ныне выродилась. Несовершенный хозяйственный механизм, дефицитная экономика, опутанная массой бюрократических запретов, канализирует естественные для любого человека эгоистические мотивы — борьбу за власть и престиж, денежный успех, политическое влияние — в незаконное русло, чтобы получить выгодный заказ, добиться займа в банке на льготных условиях, взять землю в личное пользование, кредиты, ссуды. Необходимы посредники, взятки, обходные пути. Созревшая в недрах социализма советская мафия особенно пышно расцвела в период первоначального накопления капитала, когда общество легитимизировало практически все, в том числе нечестные, пути обогащения.

Административная система не просто сращена с организованной преступностью и мафией, но изнутри строится по тем же принципам. Жесткое разграничение на "своих" и "чужих" — основа групповой солидарности. "Своим" оказывается явное и неявное предпочтение, раздаются привилегии и знаки внимания. Советский чиновник всегда предпочитал неформальные отношения формальным, если речь идет о "своих". Напротив, от "чужих" отгораживался непроницаемой сетью формальных отпи­сок, всякий раз ссылаясь на якобы существующие законы. "Черный ход" и "запасной выход" в управленческой пирамиде приготовлены только для "своих".

Чиновничья солидарность основана не столько на интимно-дружеских (родственных) отношениях, как могло бы показаться, сколько на инструментальной дружбе. Между чиновниками не может быть дружбы, между ними существуют выгодные отношения, которые называются, как и в мафии, инструментальной дружбой. Это добровольный обмен услугами: я устраиваю на "тепленькое местечко" родственника моего начальника не потому, что он мой друг, а потому, что он мне выгоден или я завишу от него. Чиновная этика допускает предательство друзей, забвение родственных отношений, если это выгодно. Солидарность чиновников и мафиози основана на уверенности, что любые обязательства будут исполнены, ибо они носят взаимный характер. Принцип доверия действует эффективнее любого формального обязательства. В этом смысле следует говорить не о родственных, а о квазиродственных отношениях в бюрократии: родственниками становятся братья по сословию.