Пограничные войска РФ и «стратегия двух границ»

До августовского путча Пограничные войска входили в состав КГБ СССР. 4 декабря 1991 последним Законом СССР - "О реорганизации органов государственной безопасности" - утверждено разделение КГБ СССР на Межреспубликанскую службу безопасности, Центральную службу разведки и Комитет по охране государственной границы СССР. Руководители трех новых структур назначены еще 6 ноября 1991 года. Председателем Комитета по охране государственной границы СССР - главнокомандующим пограничными войсками СССР стал Илья КАЛИНИЧЕНКО. 3 декабря 1991 утверждено Временное положение о Комитете.

30 декабря 1991 Совет глав государств - участников СНГ назначил И.Я.Калиниченко командующим пограничными войсками. Комитет по охране государственной границы СССР продолжал существовать, и после исчезновения СССР.

Законом РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в РФ" от 13 марта 1992 утвержден закрытый перечень органов, которые вправе осуществлять такую деятельность: органы внутренних дел; Министерства безопасности; пограничной охраны; СВР; оперативные подразделения ГУО.

Пограничные войска Российской Федерации образованы 12 июня 1992 года указом Президента N620 на базе Комитета по охране государственной границы СССР (упразднен указом Президента России 28 октября 1992). Погранвойска включены в состав Министерства безопасности. 15 июня 1992 назначен заместитель Министра безопасности Российской Федерации - командующий Пограничными войсками Российской Федерации ШЛЯХТИН Владимир Иванович. В августе 1993 года его сменил генерал-полковник А.И.Николаев (ныне - генерал армии).

Закон РФ "О государственной границе Российской Федерации" принят 1 апреля 1993. В нем особо упомянуты три ведомства: МИД, решающий внешнеполитические и визовые вопросы; Министерство безопасности, осуществляющее управление пограничными войсками; Министерство обороны, охраняющее границу в воздухе и под водой.

После расформирования МБ 30 декабря 1993 года неопубликованным указом 2318 создана Федеральная пограничная служба - Главное командование Пограничных войск Российской Федерации (ФПС - Главкомат) в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти.

Указом 2245 от 30 декабря 1994 года ФПС - Главкомат переименован в Федеральную пограничную службу Российской Федерации (ФПС России).

Существование ФПС предусмотрено Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" (4730-I от 1 апреля 1993) с изменениями, внесенными федеральным законом 23-фз от 10 августа 1994.

Положение о ФПС утверждено указом 232 от 2 марта 1995

Основные статистические данные о границе и пограничных войсках приведены в статье А.Николаева в "Независимом военном обозрении", приложении к "Независимой газете" за 12 сентября 1996. Протяженность границ России - 60932км (из них сухопутные границы - 14,5 тыс. км). Пограничными стали 45 из 89 субъектов РФ.

Указом 732 от 19 июля 1997 внесены изменения в Положение о ФПС, одновременно утверждены Структура и состав органов и войск ФПС. В структуру вошли 4 категории органов (органы пограничного контроля, орган внешней разведки, оперативные органы, органы пограничной стражи); 6 пограничных округов (Дальневосточный, Забайкальский, Кавказский особый, Северо-Восточный, Северо-Западный, Тихоокеанский), 3 внутренних (Арктическая, Западная, Калининградская) и 5 зарубежных (в Киргизии, Таджикистане, Беларуси, Казахстане, Туркменистане) пограничных групп, Региональное управление ФПС в Челябинске; 8 военных образовательных учреждений; а также неперечисленные лечебно-оздоровительные учреждения, ремонтные заводы и части тылового, технического и других видов обеспечения.

 

Указом 950 от 29 августа 1997 на ФПС возложена охрана биологическких ресурсов теерриториального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Передача органов рыбоохраны из Минсельхозпрода в ФПС возложена на Правительство.

С распадом СССР в 1991 году Пограничные войска претерпели ряд существенных изменений. С 1994 года — это самостоятельная структура, именуемая с 2001 года Пограничной службой Российской Федерации. Она наделена правом законодательной инициативы, координирующими полномочиями в деятельности субъектов охраны границы и подведомственна Президенту России. Общая протяженность Государственной границы Российской Федерации составляет 6 миллионов 103 тысячи 129 километров. Из них почти 39 тысяч километров — морская, около 8 тысяч километров — речная и озерная и более 14 тысяч километров — сухопутная граница. В охране рубежей Отечества принимают участие 10 региональных управлений, в составе которых более 80 пограничных отрядов, более 950 застав. Ежесуточно на службу заступают 11 тысяч пограничных нарядов. Около 400 контрольно-пропускных пунктов несут службу совместно с Главным таможенным комитетом России. В состав Пограничной службы России входят также Пограничная группа в Республике Таджикистан и Оперативные группы в Республике Армения, Республике Беларусь, Республике Кыргызстан, Республике Казахстан. В общей сложности задачу по охране и защите рубежей Российской Федерации выполняют около 200 000 пограничников.

На вооружении частей и подразделений Пограничной службы России, охраняющих сухопутные рубежи, находятся современное оружие, боевая, автомобильная и специальная техника. Сухопутную границу охраняет самая многочисленная часть системы войск и органов Пограничной службы России. Авиация Пограничной службы России выполняет задачи по охране Государственной границы и исключительной экономической зоны. Осуществляет она их во взаимодействии с органами морской пограничной охраны. На морскую охрану возложены задачи охраны биоресурсов в морских пограничных пространствах России и осуществление государственного контроля в этой сфере, организация борьбы с контрабандой, незаконной миграцией, участие в совместных с зарубежными структурами акциях по борьбе с международной преступностью, терроризмом и пиратством. В повседневной жизни Пограничной службы России особое место занимают так называемые «горячие точки» — регионы, где велись и ведутся боевые действия. Многочисленными примерами мужественных, самоотверженных действий по охране границы отмечена служебно-боевая деятельность пограничников на Северном Кавказе, где ведется широкомасштабная контртеррористическая операция. Почти ежедневно российские пограничники вступают в боевые столкновения, пресекают попытки афганских боевиков и их наемников проникнуть и закрепиться на территории Таджикистана.

На таджикско-афганском рубеже пограничники России ценой невероятных усилий, а порой и жизни солдат и офицеров сдерживают потоки наркотиков и оружия от их проникновения на территорию стран Содружества Независимых Государств (СНГ) и Европы. Многие пограничники за время боевых действий в «горячих точках» награждены орденами и медалями, а 17 из них удостоены звания Героя Российской Федерации: Сергей Сущенко, Вячеслав Токарев, Валерий Стовба, Олег Хмелев, Олег Козлов, Николай Смирнов, Игорь Будай, Владимир Елизаров, Андрей Мерзликин, Юрий Ставицкий, Василий Тарасов, Сергей Борин, Сергей Медведев, Сергей Липовой, Игорь Филькин, Сергей Евланов, Леонид Константинов.

Одним из серьезных очагов нестабильности на данном этапе стало постсоветское пространство. На месте однородного в политическом, идеологическом, отчасти экономическом и культурном планах огромной страны, отгороженной от внешнего мира “железным занавесом”, возникло сразу 15 новых государств, процесс становления которых продолжается. Издержки данного процесса, такие как почти повсеместное ухудшение социально-экономической ситуации, недостаточная эффективность государственной власти, рост этнонационалистических и этносепаратистских настроений, этнические и территориальные конфликты, активизация экстремистских сил и организованной преступности и т.п. создают серьезные проблемы в сфере обеспечения безопасности не только на самом постсоветском пространстве, но и далеко за его пределами. Ввиду тесной политической, экономической, этнокультурной взаимозависимости территорий бывшего СССР данные проблемы зачастую имеют трансграничный характер, что во многих случаях требует тесной координации действий всех заинтересованных сторон.

В таких условиях особое значение приобретает вопрос безопасности новых приграничных территорий России. В настоящее время, значительная часть последних остается не только не оформленными в соответствии со своим статусом (что предусматривает демаркацию, установление пограничного и таможенного режима, позволяющего контролировать ситуацию в пограничной зоне), но и до конца не делимитированными. Такая ситуация уже наносит серьезный ущерб интересам государства, входящих в его состав административных регионов, других заинтересованных сторон. Реалии нынешнего периода, связанные с окончанием “холодной войны” при повышении значимости нетрадиционных вызовов, также как и ограниченные ресурсные возможности постсоветских государств настоятельно требуют:

· выработки новой политики обеспечения безопасности границ;

· политики, которая, в целях обеспечения эффективности, может предполагать не только меры, предпринимаемые одним государством или сопредельными сторонами (в частности, в рамках развития приграничного сотрудничества), но и участие других заинтересованных стран и международных организаций, таких как СНГ, ОБСЕ, ЕС, и других, объединение усилий которых, несмотря на существующие разногласия, в некоторых случаях представляется необходимым.

Наиболее показателен в этом плане пример Центральной Азии, государства которой подвергаются нападению трансграничных экстремистских группировок, получающих подпитку от региональной наркомафии, чей годовой оборот, по некоторым оценкам, составляет более 40 млрд. долл., что многократно превышает годовой бюджет всех центральноазиатских государств вместе взятых. Учитывая, что стабильность границ и их способность служить фильтром в отношении трансграничных потоков является важным условием как национальной, так и региональной безопасности, тема предлагаемого курса имеет серьезную важность и высокую актуальность.

Ключевыми для “нового приграничья” России проблемами остаются прозрачность рубежей между бывшими советскими республиками и сохраняющаяся во многих случаях неопределенность статуса границ. В предшествующий период эти границы рассматривались как формальные разделительные линии, проведенные для удобства административного управления, локальные изменения которых в ряде случаев могли решаться на местном уровне, исходя из хозяйственных нужд. Превращение этих линий в важнейший атрибут государственного суверенитета потребовало четкой фиксации территориальных рамок действия последнего и становления обеспечивающего данный суверенитет пограничного режима.

Сложная социально-экономическая ситуация и в ряде случаев неблагоприятная политическая конъюнктура мешают, однако, найти эффективное решение данных проблем, чреватых конфликтами между сопредельными государствами, усилением интенсивности угрожающей национальной безопасности нелегальной трансграничной активности (терроризм и организованная преступность, наркоторговля, другая контрабанда, неконтролируемая миграция и т.п.).

В этих условиях прозрачность (или полупрозрачность) постсоветских границ играет неоднозначную роль. Этот феномен особенно характерен для переходного периода, для которого свойственен процесс либо ликвидации внутренних рубежей интеграционного образования (например, ЕС) с одновременным укреплением его внешних границ, либо, напротив, дезинтеграция такого образования с постепенным оформлением границ внутренних и ослаблением внешних (СНГ).

В первые годы после перестройки рассматривались две точки зрения на охрану границ. Первая - выводить российские пограничные войска из бывших советских республик, которые стали независимыми. Другая точка зрения предполагала осуществление "стратегии двух границ", то есть защита национальных интересов бывших советских республик, которые в настоящее время являются государствами – участниками СНГ, на внешних границах этих государств, и защита интересов России на собственной границе. Именно эта стратегия и реализуется сегодня.

Не последнюю роль в выборе между двумя этими позициями сыграло и сознание угрозы массированного поступления в Россию наркотиков. Например, динамика конфискации контрабандных наркотиков на российских границах к середине 90-х годов свидетельствовала, что, если в 1994 году на границах России было конфисковано 1486 килограммов наркотиков, из них на таджикском участке - 259, на кыргызском - 6,6, то в следующем году на таджикском участке изъято 1690 килограммов (75% общего объема наркотрафика), а на кыргызском участке - 277,7. В 1996 году пограничники ГФПС Российской Федерации в Республике Таджикистан изъяли 2150, в 1997 - 2217 килограммов наркотиков афганского происхождения.

В любом случае для такого рода пограничных зон характерны фрагментарность пограничного контроля; достаточно либеральный правовой режим, регламентирующий пребывание граждан одной страны на территории соседнего государства; социокультурный фон (язык, общее культурное наследие и пр.), благодаря которому представители сопредельной страны в какой-то мере воспринимаются как “свои” и т.п. Последнее создает благоприятные условия для сохранения прежних экономических, политических, социальных и культурных связей, развития трансграничного сотрудничества, которое, как показывает опыт стран ЕС и Северной Америки, может стать важным подспорьем в деле обеспечения региональной безопасности. Однако в условиях постсоветского пространства ограниченная материальная и ресурсная база для такого сотрудничества существенно понижает его эффективность, а несогласованность или недостаточная действенность политики обеспечения безопасности (в т.ч. безопасности внешних границ) стран СНГ, усиливает потребность в тщательной фильтрации трансграничных потоков, подталкивая административные структуры РФ к разработке пограничной политики с явным акцентом на административно-силовую барьеризацию границ. Проблема определения приоритетов стратегии пограничной политики на нынешнем этапе – это, помимо прочего, проблема закладывания фундаментальных внешнеполитических ориентиров на долгий период.