Тема. «Государство как территориально-политическая система»
Структурно-логическая схема лекции
1. Территориально – государственное строительство.
2. Регион в балансе отношений «центр — регионы».
3. Центр в балансе отношений «центр — регионы».
4. Концептуализация баланса «центр — регионы».
5. Формирование государств-наций: территориально-политические стратегии и роль регионов.
1. Территориально – государственное строительство
Важнейшим объектом исследований в политической регионалистике является государство. Оно рассматривается в качестве территориально-политической системы и характеризуется наличием региональной структуры. Применительно к государству политическая регионалистика использует системный и структурно-функциональный подходы, которые сочетаются с компаративным анализом, использованием географического моделирования и районирования.
Государство в политической регионалистике представляется в виде трехмерного образования. Структурный подход позволяет говорить о двух видах регионального каркаса государства:
|
|
- формально-правовой каркас представляет собой административно-территориальное деление по горизонтали и иерархию территориальных управленческих уровней по вертикали;
- неформальный каркас включает региональные структуры и уровни, которые обычно определяются исследователями. Например, это может быть районирование территории по тем или иным признакам или выделение фактических уровней, существующих в неформальной иерархии (система центров и периферий).
Важнейшей задачей политической регионалистики является разработка научных основ для управления региональными процессами и отношениями. Так, формализованный трехмерный каркас государственности нуждается в оптимизации. Процессы регионализации относятся к числу управляемых процессов. Точнее существуют многочисленные попытки управления этими процессами со стороны различных политических институтов, действующих в своих интересах. Все эти попытки можно рассматривать как вектора управления процессами регионализации, у которых в каждый момент времени есть своя равнодействующая. Ее выявление позволяет говорить о том, в каком общем направлении и с какой скоростью развиваются процессы регионализации в данном государстве в данный момент времени. Анализ управления процессами регионализации выводит исследователя на исследование региональной политики, которая целенаправленно проводится государством.
Ключевым понятием, с помощью которого можно изучать процессы направленной (управляемой) регионализации, является территориально-государственное строительство. Под территориально-государственным строительством понимается процесс направленного формирования отношений между центром и регионами. Субъектами этого процесса являются все властные органы непосредственно, а также иные политические институты и группы, которые обычно действуют опосредованно, пытаясь влиять на властные органы.
|
|
Понятие «территориально-государственное строительство» (ТГС) является родственным понятию «территориально-государственное устройство» (ТГУ), но между ними есть некоторые различия.
Территориально-государственное устройство означает сложившуюся систему отношений между центром и регионами, включая всю систему административно-территориального деления. Отличие между этими понятиями заключается в том, что территориально-государственное устройство статично.
Территориально-государственное строительство представляет собой деятельность, в ходе которой меняется территориально-государственное устройство, и результат этой деятельности. В этой деятельности участвуют ее субъекты — «строители» в лице властных органов, политических лидеров и групп.
В соответствии с физико-географическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями и экономическими факторами каждое государство вырабатывает и применяет модель территориально-государственного строительства, которая должна соответствовать его актуальному состоянию и (или) идеологически окрашенному образу.
Изучение территориально-государственного строительства проводится по двум направлениям:
- поиск закономерностей, определяющих влияние на модель территориально-государственного строительства данного государства этнокультурных, социально-экономических и природно-географических характеристик;
- компаративный анализ модели территориально-государственного строительства данного государства в сопоставлении с аналогами и эталонами других государств.
Системный подход рассматривает трехмерное государство в качестве целостного образования, в котором все элементы взаимосвязаны и находятся в состоянии динамического равновесия. Большую операциональную ценность имеет концепция баланса отношений, складывающегося между элементами этой системы:
- баланс отношений между иерархическими уровнями, в том числе важнейший для государства баланс общенационального и регионального начала;
- баланс отношений между региональными ячейками.
Таким образом, в основе изучения государства как территориально-политической системы находится концепция баланса отношений «центр — регионы».
2. Регион в балансе отношений "центр — регионы"
Уровень (потенциал) региональных интересов в балансе отношений с центром зависит от следующих параметров.
1. Качественные показатели. К их числу относятся политико-культурная идентичность и геополитическая роль территории. Эти параметры определяют интересы и амбиции региона.
2. Количественные показатели. Здесь речь идет об экономическом и демографическом значении территории. В этой связи можно говорить о том весе, который регион имеет в рамках национальной территориально-политической системы.
3. Физико-географические показатели. К их числу относится обособленность региона, вызванная его удаленностью, островным положением, особыми природными условиями. Замкнутость территориального контура (например, в случае островного положения) нередко является предпосылкой для развития обособленности.
Таким образом, уровень региональных интересов определяется разнородными параметрами значимости и обособленности (уникальности) региона. На их основе может быть разработана синтетическая оценка индекса регионализма для каждого региона.
|
|
Актуализация регионального интереса может быть очень разной и не всегда соответствует его потенциалу. Происходят артикуляция и агрегирование конкретного регионального интереса, которые зависят не только от уровня регионализма (он определяет потенциал, задает «планку» развития региональных политических интересов), но и от активности (пассивности) местного сообщества, а значит, от политической культуры, от особенностей местной политической элиты. В этой связи можно, в частности, определять зависимость между активностью выражения и отстаивания региональных интересов и развитием гражданского общества.
Содержание регионального интереса составляет интерес региона к политической автономии. В соответствии с уровнем развития своих интересов (уровнем регионализма) и особенностями их актуализации регион стремится к освоению определенной компетенции (полномочий), требует определенное число «степеней свободы». Причем речь обычно идет не об абстрактном требовании большей автономии, а о конкретных полномочиях в сфере экономики, культуры и др., которые, по мнению регионального сообщества, позволяют реализовать его уникальность и значимость.
Формы реализации регионального интереса имеют 4 формы:
- Субнациональные формы государственности и суверенитета, ограниченная «внутренняя государственность» второго уровня (тип развитой и автономной субнациональной территориально-политической системы, которая стремится к национальному уровню). Это — наиболее радикальная форма реализации регионального интереса, которая в «чистом виде» встречается достаточно редко и свойственна для некоторых федераций. Она включает ограниченные формы суверенитета, государственной символики, властных органов, напоминающих таковые независимых государств, даже — гражданства.
- Автономная региональная власть. Происходит развитие институтов региональной власти и их автономии от центра (в частности через институт всенародных выборов). Важным критерием автономии является легитимность региональной власти, источником которой является сам регион. Наиболее яркой формой такой легитимности являются всенародные выборы региональной власти. Одновременно происходит становление местных элит со своими артикулированными интересами. Эти элиты ищут и находят поддержку местного населения, стремясь выражать общерегиональные, а не только регионально-групповые интересы. Происходит персонификация региональной власти, в условиях автономии и выборности возникает лучше выраженный феномен регионального политического лидерства.
|
|
- Региональная компетенция и связанное с ней нормотворчество. Регион добивается определенных полномочий, реализацией которых занимаются его властные органы. Главный интерес обычно представляет финансово-экономическая компетенция. Одновременно происходит развитие регионального нормотворчества (которым занимается региональная власть) в рамках соответствующей компетенции, нередко отмечается борьба за расширение компетенции.
- Региональное вмешательство (участие) на общенациональном уровне. В отношениях с центром регионы заинтересованы в обеспечении представительства и защиты своих интересов. Совокупность политических институтов и практик, позволяющих регионам воздействовать на общенациональный уровень, можно назвать региональным вмешательством, или региональным участием (в его основе — представленность и активная защита региональных интересов на общенациональном уровне).
Региональное участие может быть формальным и неформальным.
К формальному относятся:
- органы власти, обеспечивающие региональное представительство в общенациональной власти (пример «палаты регионов» в национальном парламенте в федеративном государстве);
- органы коллективного управления страной, предполагающие региональные квоты и гарантии регионального представительства;
- региональные по происхождению и особенностям представляемых ими интересов партии, если они становятся значимыми субъектами общенационального политического процесса.
В результате возникает эффект дуализма центральной власти, если в государстве существуют институты регионального участия и регионы получают возможность прямого участия в деятельности центральной власти.
Неформальные способы регионального участия можно свести к региональному лоббизму и оценке его эффективности для различных территорий. Интересным объектом исследований является география власти — представительство различных региональных групп в общенациональных властных структурах. Исследуя географию власти, можно определить доминирование или повышенное представительство региональных групп (лобби) на общегосударственном уровне, связанные с этим возможные дисбалансы. Само по себе повышенное представительство тех или иных региональных групп может еще не означать региональный дисбаланс в проводимой государством политике. Здесь все зависит от стратегии и тактики этих групп, от того, в какой мере они учитывают интересы своих регионов, интересы других регионов и интересы государства в целом в своей политике. В этой связи при исследованиях географии власти следует различать формальный и реальный дисбаланс. Последний выявляется на основе исследований практической деятельности региональных групп, представленных в общенациональных властных структурах.
3. Центр в балансе отношений «центр — регионы»
Прежде всего, необходимо провести различение понятий «центр» и «государство». Государство рассматривается в качестве единой территориально-политической системы, которая по вертикали делится на уровни. Самым верхним формальным уровнем национальной территориально-политической системы является центр. Строго говоря, это — общенациональный политико-административный центр. В этом значении понятие «центр» и рассматривается при анализе отношений «центр — регионы». Во избежание путаницы при использовании теории «центр — периферия» для обозначения неформальных инновационных или управленческих центров может быть использован синоним " ядро " (core), который, кстати, широко применяется в западной литературе.
Уровень (потенциал) «центрального» интереса (интереса центра) и его актуализация определяются следующими параметрами:
- Государственная идеология и существующие традиции. Каждое государство сознательно использует определенную модель территориально-государственного строительства, основные характеристики которой становятся частью государственной идеологии. Эта идеология включает в себя отношение к процессам регионализации и региональной политической эмансипации, которое может рассматриваться по шкале « жесткое подавление — либеральное отношение — сознательная поддержка региональной самостоятельности ». Нередко в государстве, в правящей национальной элите существует давно сложившееся традиционное отношение к этим процессам. Возможна несимметричная ситуация, связанная, например, с жестким подавлением самостоятельности одних (например, иноэтнических регионов с тенденцией к сепаратизму) и лояльным отношением к автономии других. Также возможна идеологическая борьба между сторонниками различных концепций территориально-государственного строительства на общенациональном уровне. Смена власти в пользу сторонников иной концепции приводит к изменению государственной идеологии в интересах централизации или регионализма.
- Общенациональные приоритеты и характеристика государственной стабильности. В существующей политической конъюнктуре центр принимает решение о целесообразности содействия региональной политической эмансипации в зависимости от расстановки приоритетов в своей политике. Например, общая политическая нестабильность может привести к попыткам ужесточения политики центра и ограничения региональной самостоятельности. Аналогичные последствия могут иметь политические решения о консолидации нации в случае ухудшения геополитического положения или необходимости концентрации сил для геополитического прорыва.
Содержание «центрального интереса» можно свести к двум основным направлениям:
- Поддержание определенной субординации по вертикали, обеспечение доминирования центрального уровня власти. Целью является сохранение национальной территориально-политической системы, за которое по определению отвечает центр. Попросту говоря, речь идет о сохранении единства и территориальной целостности государства.
- Обеспечение общенационального интереса и продвижение наиболее важных и принципиальных политических решений, принимаемых на центральном уровне, на всей территории государства. Здесь можно говорить и о внедрении инноваций, например проведении общенациональных реформ.
Формы реализации «центрального» интереса следует связать с положением государства в глобальной иерархии территориально-политических систем. Эти формы можно поделить на две группы: одни связаны с более высоким системным уровнем, другие — с субнациональным уровнем политики.
Реализация «центрального» интереса на глобальном уровне (т.е. геополитического и геостратегического интереса) прямо не является предметом политической регионалистики. Однако решаемые государством геополитические задачи могут влиять на отношения между центром и регионами. Например, борьба за усиление позиций государства в глобальных процессах может требовать концентрации сил и приводить к подавлению регионального начала. Задача по сохранению геополитической субъектности, если таковая оказывается под угрозой, также обычно определяет более жесткую политику государства в отношении своих регионов. Геополитические причины обусловливают особый, адресный подход государства к отдельным регионам, которые являются зонами геополитического риска (эксклавы и анклавы, регионы с развитым сепаратизмом и ирредентизмом, претензиями других государств, пограничными спорами).
Реализация «центрального» интереса на субнациональном уровне может быть сведена к двум направлениям.
1) Горизонтальное направление: поддержание баланса на субнациональном уровне, где главными целями являются межрегиональная стабильность и ограниченная контрастность. Межрегиональная стабильность понимается как отсутствие крупных конфликтов между регионами. Ограниченная контрастность предполагает отсутствие чрезмерных различий между регионами по политическим и социально-экономическим параметрам. В то же время политика ограничения контрастности не означает стремления к полному равенству регионов, приведения их к общему знаменателю. Ясно, что добиться равенства регионов в социально-экономической сфере практически невозможно, да и политические режимы в регионах пусть немного, но будут отличаться, хотя бы в зависимости от того, кто находится у власти в регионе. Поэтому государство определяет допустимую амплитуду колебаний, а пределы допустимости — это отдельная методологическая проблема. Методологически непросто определить, какова мера неоднородности, угрожающая территориальной целостности государства. Но в любом случае центр разрабатывает систему политических институтов и технологий (практик) для снижения контрастности и укрепления единства территории. Как правило, речь идет о политике перераспределения компетенции и средств, в том числе в режиме «тонкой настройки» (небольших текущих изменений).
2) Вертикальное направление: укрепление вертикали власти (т.е. иерархических начал в организации властных отношений между уровнями), централизованный контроль над политическими институтами и процессами регионального уровня. Очевидной целью является поддержание и, при необходимости, усиление субординации властных уровней с целью сохранения единства всей национальной территориально-политической системы. Для этого используются такие формы, как назначение представителей региональной власти, санкции в отношении региональной власти, специальные контрольные инстанции и др.