2020-05-25
522Структуро-логическая схема лекции
1. Основные понятия: децентрализация, деконцентрация, деволюция, ассиметрия, федерализация.
2. Децентрализация в унитарных государствах. Ассиметричная децентрализация.
3. Создание регионалистских государств. Симметричная децентрализация. Модель конституционного самоуправления.
4. Постколониальные модели децентрализации (французская модель, департаментская модель, монархическая модель, датская модель).
5. Генезис федерализма и исторические модели федерализации.
1. Основные понятия: децентрализация, деконцентрация, деволюция, ассиметрия, федерализация.
Территориально-политическая децентрализация может рассматриваться как целенаправленная политика, проводимая государством в рамках процесса регионализации. Децентрализация представляет собой сознательно выбранное направление в региональной политике государства. В процессе децентрализации идет развитие самоуправления в регионах и на местах, процесс принятия политических решений частично смещается в сторону регионов. Центр разгружает себя от части полномочий, передавая их на места и способствуя развитию самоуправления.
Важной составляющей децентрализации является деволюция — передача полномочий от центра к регионам и структурам самоуправления на местах.
Особым процессом является федерализация — развитие федеративных отношений в государстве, переход от унитарной к федеративной модели.
Федерализацию и децентрализацию необходимо отличать друг от друга.Эти два процесса могут совпадать в том случае, если происходит реорганизация унитарного, централизованного государства на федеративных началах. Однако возможна и противоположная ситуация, когда автономные политии объединяются в федерацию. В таком случае федерация появляется в результате процессов централизации, создания нового государствообразующего центра. В последнем случае можно говорить о своеобразном процессе «федеративной централизации».
Для описания процессов децентрализации и федерализации следует определить понятие «асимметрия». Речь идет об асимметрии территориально-государственного строительства. Асимметрия предполагает наличие статусных и иных политических различий между регионами в государстве, когда можно говорить о существенных межрегиональных различиях.
Территориально-политическую асимметрию не следует путать с неоднородностью (гетерогенностью) региональной структуры.Различия между регионами существуют всегда, они обусловлены этнокультурными, социально-экономическими и природно-географическими факторами. Территориально-политическая асимметрия относится к политическому неравенству регионов, различиям, связанным с их статусом и объемом полномочий. Она возникает в результате неравномерности в процессах децентрализации (или «федеративной централизации»), когда одни регионы получают более высокий политический статус, а другие — более низкий. Выше на примере административно-территориального деления можно было увидеть статусные различия между регионами в некоторых федерациях (когда одни регионы не имеют статуса субъектов федерации, или, наоборот, в государстве есть автономные регионы, наличие которых позволяет говорить о нем как о федерации).
Описывая формирование территориально-политической асимметрии полезно использовать понятие «форалистическое устройство». Это понятие происходит от испанского "fuero", которое означает старинные законы, которые в средневековой Испании давали определенные привилегии городам и регионам. Речь, таким образом, идет об адресных формах региональной политики, когда определенная территория получает свои полномочия с помощью специального нормативного акта. Результатом такой политики становится асимметрия. В современной Испании этот термин стали использовать в связи с переходом к системе автономных сообществ в процессе радикальной децентрализации. При этом были предусмотрены индивидуальные договоренности с центром по устройству и объему власти, которыми пользовались Страна Басков и Каталония — регионы с политически наиболее активными местными сообществами. Поскольку законы позволяли и другим автономным сообществам претендовать на особые права и полномочия, этим правом воспользовались Андалусия и Галисия.
2. Децентрализация в унитарных государствах
В современных государствах процессы децентрализации являются распространенным явлением. Их развитие означает отход от модели сугубо унитарного государства, в котором принятие политических решений является исключительной прерогативой центра, а регионы выступают в качестве простых объектов управления. Такое государство нередко признается неэффективным, поскольку не учитывает региональные интересы, что в свою очередь может вести к упадку и росту недовольства в регионах. Сосредоточение всех возможных функций в центре ведет к чрезмерной бюрократизации, созданию громоздкого и неэффективного аппарата, не способного оперативно и адекватно решать проблемы территорий.
В этой связи государство может сделать принципиальный выбор в пользу децентрализации, глубина которой и наличие элементов асимметрии являются очень разными. Наибольший интерес представляют тенденции децентрализации в европейских унитарных государствах, которые, не заявляя о преобразовании в федерации, в то же время сознательно проводят деволюцию.
Такие тенденции достаточно рано стали развиваться в Италии, которая отличается высокой степенью региональной неоднородности, отражающей сложный исторический процесс формирования единого государства из множества территорий со своей историей и идентичностью. Основы децентрализации были заложены уже конституцией 1948 г., в частности определившей особый статус пяти областей. Новый этап децентрализации в Италии связан с 1967—1970 гг., когда прошли выборы советов в областях с обычным статусом. Наконец, в 2001 г. проводился референдум, целью которого было расширение полномочий областей.
Смена политического режима в Испании и Португалии и развитие демократических процессов сопровождались в 1970 гг. децентрализацией. Наиболее радикальные изменения произошли в Испании, где возникла система автономных сообществ, предусмотренная конституцией 1978 г. Если в Испании вся страна поделилась на автономные сообщества, то в Португалии в большей мере следовали сугубо форалистическим принципам, создав в 1976 г. два автономных заморских региона - Азорские острова и Мадейра (в 1997-1998 гг. их автономия была расширена).
Традиционно унитарная Франция приняла в 1982 г. закон об административной децентрализации. Этот закон предусматривал деление страны на регионы, в которых действуют региональные советы — органы самоуправления с определенными полномочиями. Уровень регионов был создан над уровнем департаментов и стал, таким образом, новым первым управленческим уровнем. Аналогично в Испании автономные сообщества представляют собой объединения провинций. Возвращаясь к Франции, следует обратить внимание и на решения о предоставлении автономии острову Корсика в Средиземном море (закон был принят в 2001 г.). По этому закону Корсике предоставляются ограниченные права в адаптации общенациональных законов в таких областях, как транспорт, культура и сельское хозяйство (но только после одобрения в Париже).
Процессы децентрализации развиваются и в Великобритании, где главную роль в этом процессе сыграли акты 1998 г. До этого периода особый статус имела Северная Ирландия, где одновременно сохранялась высокая степень политической нестабильности. Акты 1998 г. определили основы самоуправления в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.
В качестве важной тенденции следует определить создание асимметричных унитарных государств. Их асимметрия возникает вследствие предоставления автономии отдельным, «особым» частям территории. Глубину этой тенденции можно определить, установив, какая часть населения и какая часть территории получают автономию. Например, в Португалии, Франции, а также Финляндии речь идет о небольших, географически обособленных перифериях. В Италии и Великобритании это уже значительная часть государства.
Рассмотрим пример Италии, где прослеживается тенденция к самой глубокой регионализации и децентрализации. Итальянская конституция определяет пять областей, которые имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д'Аоста).
В 1971 г., например, был принят статут Трентино-Альто-Адидже (автономная область в Северной Италии). Он предусматривает избрание местной легислатурой главы региона, который возглавляет его правительство. При этом выборные советы существуют во всех областях Италии, а не только в пяти областях с особым статусом (в 1970 г. прошли первые выборы в областные советы). Эти советы формируют джунты (исполнительный орган власти) с председателями из числа членов совета. В их компетенции находятся такие вопросы, как жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. На референдум 7 октября 2001 г. в Италии были вынесены такие вопросы, как право регионов назначать судей, решать вопросы налогообложения, здравоохранения, образования и охраны окружающей среды. Этот референдум даже трактовался в некоторых источниках как переход Италии к федерализму. Однако, несмотря на формально положительный ответ избирателей (64,2%), явка на этот референдум составила всего лишь 34%. Пример Италии важен тем, что наряду с более глубокой автономизацией пяти областей здесь прослеживается тенденция к переустройству всего государства на принципах децентрализации.
Интересные примеры асимметричной децентрализации связаны и с другими странами. Один из важнейших примеров — Великобритания. Эта страна с историко-географической точки зрения может быть разделена на «ядро» — Англию и три крупных региона «кельтской периферии» — Шотландию (имевшую в прошлом свою государственность), Уэльс и Северную Ирландию. Здесь в 1979 г. закончились неудачей референдумы о создании парламентов в отдельных регионах страны. Зато успешными были референдумы в 1997 г., что и позволило в 1998 г. принять специальные акты, определившие порядок самоуправления в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.
• Акт о Шотландии позволяет этой части Соединенного королевства иметь свой парламент и исполнительный орган во главе с первым министром (первый министр назначается королевой из числа членов шотландского парламента, причем парламент имеет право номинировать первого министра, первый министр назначает министров из числа депутатов).
• Акт об Уэльсе предполагает создание национальной ассамблеи с исполнительным комитетом во главе с первым секретарем ассамблеи.
• Северная Ирландия имела самоуправление с парламентом и правительством в 1922—1972 гг., но развитие политического кризиса и волнений на конфессиональной почве (католики против лояльных Лондону протестантов) привело к их роспуску и фактической ликвидации автономии (парламент временно воссоздавался в 1973, 1982 и 1988 гг.). Новый акт 1998 г. предполагал создание ассамблеи, введение поста первого министра и его заместителя (однако создать стабильно функционирующую структуру в Северной Ирландии вновь не удалось).
Великобритания — пример страны, где асимметричная децентрализация затрагивает значительную часть территории. Известно немало случаев, когда автономию получает только один регион, или она сводится к единичным случаям в сравнении с основной территорией страны. Это — модель региона с особым статусом. Обычно он отличается от основной территории страны по этническим характеристикам или в силу географической обособленности.
Одним из важных примеров являются Аландские острова — островная территория в составе Финляндии, где большинство составляет шведское население. Еще в 1921 г. Лига наций подтвердила принадлежность этой спорной территории Финляндии. Сейчас статус Аландских островов регулируется законом о самоуправлении от 1993 г. На Аландских островах есть свой парламент (лагтинг), действуют свои партии. Законодательное право лагтинга распространяется на развитие экономики, коммунальное управление, образование и культуру, здравоохранение, внутренний транспорт, полицию, почту, радио и телевидение. При этом интересы Финляндии на островах представляет губернатор, а законы, принятые лагтингом, должны быть утверждены президентом страны (в случае выхода за рамки островной компетенции президент налагает на аландские законы вето).
В положении единичных регионов с особым статусом в Португалии находятся автономные заморские регионы — Азорские острова и Мадейра, которые расположены в Атлантическом океане на большом расстоянии от основной территории (но в то же время, в отличие от Аландских островов, не имеют этнической специфики). Конституция Португалии 1976 г. имеет хорошо разработанные статьи о региональной автономии этих территорий и органах самоуправления. Полномочия автономных регионов включают здравоохранение, социальное обеспечение, транспорт, вопросы занятости, школьное образование, спорт, рыболовство, туризм, сельское, торговое и промышленное развитие, адаптацию налогового режима и др. В автономных регионах действуют ассамблеи и местные правительства. Интересы Португалии представляет министр республики, который назначает главу местного правительства.
В то же время не следует считать, что процессы асимметричной децентрализации являются однонаправленными и необратимыми. Существует ряд примеров того, как государство вводило и отменяло автономию для своих отдельных частей. Например, на Мальте, которая состоит из двух основных островов — большой собственно Мальты и небольшого Гозо, последний имел самоуправление. В 1961-1973 гг. на Гозо существовал Гражданский совет, который занимался вопросами публичных работ и общественного благосостояния. С 1987 г. решение проблем Гозо осуществляется иным способом — через общенациональное правительство, в котором есть специальное министерство Гозо.
Процесс создания этнических автономий оказался непростым на Филиппинах, хотя конституция страны предполагает создание автономных регионов — Мусульманского Минданао (часть южного острова Минданао) и Кордильеры (расположен на острове Лусон). Однако плебисциты 1989 г. закончились неудачно. На Минданао за вхождение в состав автономного региона голосовали только четыре провинции, причем предполагаемая столица региона в его состав вступать не захотела. В Кордильерах плебисцит имел положительный результат только в одной провинции, после чего в 1991 г. автономия была отменена. Однако, несмотря на противоречивый и неуверенный старт автономизации, в дальнейшем эти автономные регионы все-таки были созданы.
Отмена региональной автономии в некоторых конфликтных ситуациях может вызывать заметную напряженность. Например, в Индонезии на особый статус претендует провинция Ачех на севере Суматры. Эта провинция имеет развитую мусульманскую идентичность. В 1969 г. она получила особый статус. Однако уже через пять лет, в 1974 г., автономия была отменена, что привело к неудачной попытке провозглашения независимости Ачеха в 1977 г. В настоящее время Ачех является одной из «горячих точек» Индонезии.
3. Создание регионалистских государств
Следующим шагом в процессе децентрализации является реорганизация всей территории страны. Это — шаг на пути к федерализации государства. Однако на этом этапе государства не используют федеративную самоидентификацию и не вводят в полной мере федеративную модель. Наиболее распространенным обозначением для таких случаев является «регионалистское государство». Это — переходная форма между унитарным и федеративным государством. В нем имеет место симметричная регионализация (децентрализация) — в отличие от асимметричной, описанной выше. Д. Элейзер говорит в таких случаях о конституциональной регионализации.
Ярким примером регионалистского государства является Испания. Конституция 1978 г., принятая после ликвидации унитаристского режима генерала Франко, обеспечила создание семнадцати автономных сообществ (областей), а также двух автономных городов. Конституция прямо запрещает создание федерации автономных сообществ, т.е. о федерализме де-юре в Испании говорить нельзя. Другими словами, невозможны горизонтальные договорные отношения между автономными сообществами (как известно, на основании таких отношений создавались некоторые «исторические» федерации). Но при этом уровень самоуправления в автономных сообществах велик. Кроме того, автономные сообщества представляют собой форму добровольного объединения провинций, т.е. элементы классического федерализма все-таки есть (решения об учреждении автономного сообщества подлежали утверждению национальным парламентом). В автономных сообществах действуют ассамблеи и правительственные советы (премьер избирается членами ассамблеи и назначается королем Испании). Заметим, что в Испании все-таки наблюдаются элементы асимметрии в связи с некоторыми статусными различиями между автономными сообществами. Поэтому Испанию нельзя считать «чистым» примером симметричной децентрализации. На больший объем полномочий здесь претендуют две самых политически активных области с особым этническим составом населения — Каталония и Страна Басков.
Еще одним примером служит ЮАР. Это государство формировалось, как и многие федерации, в процессе объединения колоний (Южно-Африканский Союз возник в 1910 г.). ЮАС был преобразован в республику, т.е. ЮАР, в 1961 г. Современная ЮАР, возникшая после краха апартеида, представляет собой регионалистское государство. Его региональная структура определяется полиэтническим составом населения и, отчасти, административными границами между бывшими колониями. Конституция 1996 г. предусматривает законодательную автономию девяти провинций (административная карта была изменена), наличие у них конституций, законодательных собраний и премьер-министров.
Идеи федерализации существуют в Шри Ланке с 1926 г., что связано с конфликтом двух этнических общин — доминирующих в ланкийской политике сингалов и меньшинства — тамилов (которые при этом являются одним из крупнейших этносов в соседней Индии). В настоящее время страна делится на восемь провинций и определяется в конституции 1978 г. как нерушимый союз регионов. С 1987 г. действуют выборные провинциальные советы, провинциальные правительства с главными министрами, а также назначаемые президентом страны губернаторы. Провинции имеют право издавать свои законодательные акты. В стране идет разделение компетенции между уровнями власти. Однако ситуация остается нестабильной в связи с нерешенностью тамильской проблемы. Так, провинциальные советы, избранные на тамильском северо-востоке, действовали в 1988—1990 гг., а затем были распущены.
Еще одним примером регионалистского государства можно считать Папуа Новую Гвинею. Эта страна получила независимость и обрела свою конституцию в 1975 г. Сложность региональной структуры, как и в случае с ЮАР, определяется полиэтническим составом населения и наличием реликтовых колониальных границ (так, в свое время были две отдельных колонии — Папуа и Новая Гвинея, объединенные только в 1949 г.). Папуа Новая Гвинея делится на 19 провинций с развитым самоуправлением: в них есть свои правительства. Закон 1995 г. установил, что премьеры провинциальных правительствизбираются из числа депутатов национального парламента (это решение принималось с целью сокращения штатов провинциального управления).
Попытка создания регионалистского государства прослеживалась в таком крупном и территориально неоднородном государстве, как Индонезия. Нестабильная ситуация в этом государстве вызывала постоянные колебания между политикой централизации и децентрализации. Временная конституция 1949 г. провозглашала Индонезию федерацией, но была отменена в 1950 г. Индонезия имела достаточно развитое самоуправление на уровне провинций. Но в 1969 г. вышел новый закон о формировании органов исполнительной власти в провинциях (он предполагал ограничение автономии, возможность назначения центром главы района, который контролировал председателя органа самоуправления — Совета народных представителей, при СНП создавались постоянные комиссии с более низким статусом вместо прежних самостоятельных постоянных исполнительных комитетов). Закон о региональном управлении 1974 г. привел к переносу основных функций самоуправления на регионы второй степени, снизив уровень самоуправления в провинциях (т.е. регионах первого порядка). Акцент, таким образом, был сделан на развитии местного самоуправления, в то время как региональное самоуправление в Индонезии посчитали опасным для внутриполитической стабильности.
Процессы симметричной децентрализации и, соответственно, передачи полномочий региональным властям и проведения региональных выборов на данном этапе происходят во многих странах мира. Например, программа децентрализации была принята в Перу. В рамках этой программы в 2002 г. прошли выборы региональных руководителей. Однако процесс деволюции остается незавершенным, и полномочия региональных властей в таких странах находятся в процессе определения.
От модели симметричной децентрализации, связанной с регионалистским государством, следует отличать модель конституционального самоуправления (термин Д. Элейзера). Сходство заключается в том, что в обоих случаях на региональном уровне (т.е. на уровне ATE первого порядка) действуют органы самоуправления со своими полномочиями. Различие состоит в том, что самоуправление в регионах и ATE более низкого уровня представляет собой единую систему местного самоуправления. В федеративном государстве региональное самоуправление и местное самоуправление представляют собой два различных института: региональное самоуправление, в отличие от местного самоуправления, обычно относится к системе государственной власти. В регионалистском государстве отмечается промежуточная ситуация: региональное самоуправление развивается как особый институт в рамках, определенных государством.
В случае с конституциональным самоуправлением региональный уровень становится промежуточным, так как наиболее развитое самоуправление существует в ATE более низкого уровня. Провести разграничение между регионалистским государством и государством с конституциональным самоуправлением сложно. Определить, к какому типу относится то или иное государство, можно, исследуя всю систему организации властных структур вплоть до местного самоуправления.
Примером конституционального самоуправления считается Япония, где с 1947 г. действует закон о местной автономии. Органы власти префектур (ATE первого порядка) и муниципалитетовсоставляют единую систему местного самоуправления. При этом народ избирает как губернаторов префектур, так и мэров, как префектуральные, так и муниципальные ассамблеи. В ведении местных администраций находятся такие вопросы, как сохранение и развитие земельных угодий, борьба с последствиями стихийных бедствий, контроль над окружающей средой, трудовые отношения, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Префектура в Японии рассматривается как территориальная структура, на уровне которой происходит скорее координация муниципий, являющихся более значимым уровнем власти на местах.
К этому типу децентрализованных государств можно отнести и Нидерланды, известный пример «неудавшейся» федерации. На уровне провинций в Нидерландах существует развитая система самоуправления (последняя конституция Нидерландов принята в 1983 г.). Здесь народ избирает легислатуры — провинциальные штаты, есть своя исполнительная власть, в которую входят представители провинциальных штатов (но ее руководитель — королевский комиссар назначается правительством страны). Однако муниципии здесь, как и в Японии, считаются более развитой системой самоуправления, в то время как провинции оказываются в положении промежуточной и более слабой структуры. Что характерно, национальный парламент в Нидерландах может создавать и отменять провинции, менять их границы и т.п. (хотя на практике исторически сложившаяся система АТД в Нидерландах сохраняется).
Выборы органов регионального самоуправления проводятся и в других странах, которые по своему типу ближе к конституциональному самоуправлению, чем к регионалистскому государству. Примеры можно найти в европейских странах. Наиболее распространены ситуации, когда население избирает местные ассамблеи с ограниченными правами в сфере нормотворчества (та же Франция). Возможны и более редкие случаи, когда население выбирает главу региона. Например, в Греции население выбирает номархов — руководителей номов, т.е. ATE первого порядка (греческая ситуация напоминает японскую). В странах Латинской Америки с их развитым регионализмом также есть интересные примеры. Например, выборы губернаторов проводятся в Боливии, Колумбии, Перу и Уругвае.
Вообще выборная региональная власть является в мире распространенным явлением. В этой связи следует отличать полностью централизованные унитарные государства от частично децентрализованных унитарных государств. В первом случае на региональном уровне нет органов власти, которые избирались бы населением, и действует система строгого назначения региональных руководителей центральными властями.
Само понятие «унитарное государство», впрочем, давно превратилось в условность и просто обозначает государство, которое нельзя считать федеративным. В реальности существует множество очень разных моделей «унитарного» государства:
• асимметричная децентрализация разной степени глубины и территориального охвата;
• симметричная децентрализация — модель регионалистского государства;
• модель конституционального самоуправления;
• полностью централизованное государство с назначаемой региональной властью и отсутствием регионального самоуправления (такие государства при этом различаются по степени развития местного самоуправления, т.е. самоуправления на более низких субнациональных уровнях).
4. Постколониальные модели децентрализации
Отдельного рассмотрения заслуживают ситуации, сложившиеся в современном мире на месте прежних систем «метрополия — колония». К настоящему времени практически все заморские владения обладают органами самоуправления и могут рассматриваться в качестве особых периферий в сложных системах АТД. Прежние метрополии обычно обладают полномочиями в сфере обороны и внешней политики, оставляя все или значительную часть внутренних дел органам самоуправления. В этой связи можно говорить о постколониальных моделях децентрализации. Это — случай, когда децентрализация совпадает с общемировым процессом деколонизации.
Большой интерес представляет французская модель деколонизации. Эта модель предполагает не только самоуправление в самом заморском владении, но и участие этой территории в общегосударственной политике. Все заморские владения Франции, кроме Южно-Антарктических территорий, которые не имеют постоянного населения, представлены в национальном парламенте. Во всех действуют как местные партии, так и отделения общенациональных французских партий (в разных сочетаниях и пропорциях).
В особом положении в системе французских заморских владений находится Новая Каледония, которая имеет статус заморской территории с 1946 г. Для Новой Каледонии наиболее характерны сепаратистские настроения. С 1984 г. в этом регионе вводится самоуправление (ранее назначался верховный комиссар). Создан местный парламент — Конгресс территории по главе с председателем. В 1987 г. проводился референдум о статусе, на котором более 98% высказались против независимости (выступающая за независимость организация — Национальный социалистический фронт освобождения канаков референдум бойкотировала). Уступкой со стороны Франции стал общенациональный референдум 6 ноября 1988 г., на котором французы поддержали закон об увеличении автономии. 14 июля 1989 г. было отменено прямое правление Франции в этом регионе. Проводится разграничение полномочий между Францией и Конгрессом территории. Наконец, французский премьер и лидеры партий Новой Каледонии подписали Договор о Новой Каледонии 5 июня 1998 г. Договор предусматривает переходный период на 20 лет, а затем проведение референдума о полном суверенитете. Таким образом, Новая Каледония занимает переходное положение в системе французских регионов и характеризуется высоким уровнем автономии с перспективой обретения независимости.
Другая заморская территория в Тихом океане — Французская Полинезия имеет статус заморской территории с 1958 г. В 1996 г. в рамках процессов децентрализации она обрела статус автономной территории. Наряду с верховным комиссаром, представляющим общенациональную власть (до 1977 г. регионом управлял французский губернатор), Французская Полинезия имеет свою легислатуру — территориальную ассамблею и правительство.
Еще одна тихоокеанская заморская территория — Уоллис и Футуна (она имеет статус заморской территории с 1961 г.), наоборот, обладает низким уровнем самоуправления, что легко объясняется ее малыми размерами и населением. Здесь центральной фигурой является назначенный Францией главный администратор, а самоуправление представлено территориальной ассамблеей, совещательным Советом территории при главном администраторе, а также традиционной властью в лице трех местных королей.
Одновременно в системе отношений «центр — периферия» во Франции активно применяется «департаментская модель», когда бывшие колониальные владения имеют модель самоуправления, аналогичную «континентальным» департаментам, и официально называются заморскими департаментами. С 1946 г. этот статус имеют Гваделупа, Мартиника, Гвиана и Реюньон. Здесь действует институт префектов, представляющих общенациональную власть, а также генеральный совет (орган самоуправления департамента) и региональный совет (орган самоуправления региона). Появление региональных советов в заморских департаментах связано с развитием во Франции нового управленческого уровня — регионов, и соответствующими процессами децентрализации. В результате заморские департаменты тоже получили статус регионов (в континентальной Франции регионы обычно создавались на базе нескольких департаментов).
Вторая принципиально важная модель может быть названа монархической. В этой модели заморские регионы считаются владениями короны. Уровень самоуправления при этом может быть очень разным. При этом заморские регионы, как правило, не участвуют в решении общегосударственных вопросов, что отличает монархическую модель от французской. Наиболее развитую и разнообразную систему монархических владений имеет Великобритания.
Особый статус в британской территориально-политической системе имеют острова, непосредственно прилегающие к Британии, — Гернси и Джерси в проливе Ла-Манш и Мэн в Ирландском море. Эти регионы считаются владениями короны и официально не входят в состав «основной» территории. В них действуют органы самоуправления. Кроме того, эти острова имеют особый экономический режим офшорных зон.
Модели самоуправления действуют и в заморских владениях Великобритании, которые объединяются понятием "British Dependent Overseas Territory" (т.е. британская зависимая заморская территория).
Более высокий уровень самоуправления характерен для Гибралтара и Бермудских островов, т.е. для политически более развитых территорий, где вопрос о независимости так или иначе пытались перевести в практическую плоскость. В Гибралтаре и на Бермудах действуют свои правительства, формируемые в соответствии с парламентской системой в результате многопартийных выборов. Местные легислатуры избираются и в других зависимых территориях Великобритании (Ангилья, Виргинские острова, Каймановы острова, Монтсеррат, острова Терке и Кайкос в Карибском бассейне, Фолклендские острова и Остров Святой Елены в Атлантическом океане, Питкэрн в Тихом океане). В заморских владениях Великобритании принята модель, когда королева назначает губернатора, а самоуправление представлено легислатурой (в составе которой наряду с выборными депутатами есть назначенные представители и депутаты по должности) и главным министром.
Монархическая модель характерна и для Нидерландов. Две заморские территории в Карибском море — Антильские острова и Аруба считаются частью королевства. Статус 1954 г. дал Антильским островам полную автономию по внутренним вопросам. На Антильских островах были созданы легислатура и совет министров во главе с премьером, представляющим партию, победившую на выборах. Интересы центра представляет губернатор. После отделения Арубы в 1986 г. там была сформирована аналогичная система властных органов, в которой представлены общенациональные и местные интересы.
Особый тип монархической модели децентрализации в заморских территориях характерен для Дании, под контролем которой остаются Гренландия и Фарерские острова. Эти регионы входят в «Danish Realm», состоящую из трех частей (включая собственно Данию) монархическую систему с единым гражданством. Конституция Дании 1953 г. действует на всей территории королевства. Гренландия и Фарерские острова при этом участвуют в общенациональном управлении и имеют по два места в датском парламенте.
Датская модель отчасти напоминает классическую монархическую модель, отчасти — французскую. Для нее характерны не только участие заморских регионов в решении общенациональных вопросов, но и самая высокая степень автономии этих регионов. Отношения между Данией и двумя регионами регулируются специальными конституционными соглашениями и основываются на принципах самоуправления. На Фарерских островах самоуправление существует с 1948 г. (причем отмечается расширение полномочий), в Гренландии оно было введено в 1979 г. Гренландия и Фарерские острова имеют органы власти, созданные по образцу парламентских республик с той разницей, что в них еще есть институт губернатора, представляющего интересы Дании. Оба региона имеют права в международных отношениях, хотя и ограниченные.
Таким образом, датская модель предполагает самый высокий уровень самоуправления для заморских территорий, которые по многим признакам (уровень самоуправления, собственная международная деятельность) напоминают независимые государства.
Дополнительно следует сказать о постколониальных системах, сложившихся в Австралии и Новой Зеландии. Их особенность заключается в том, что оба государства входят в состав Британского содружества, и формальным главой государства является британский монарх. Поэтому в их заморских территориях возможно еще и представительство интересов британской короны. В этом модель близка к монархической. Заморские регионы имеют свое самоуправление, но отличаются асимметрией, т.е. органы самоуправления не являются идентичными. В отличие от Франции заморские территории не участвуют в формировании общенациональных органов власти. Поэтому говорить о французской модели в чистом виде здесь тоже нельзя.
В новозеландской территориально-политической системе наибольшим уровнем и опытом самоуправления обладают Острова Кука, имеющие статус самоуправляющейся территории в свободной ассоциации с Новой Зеландией (свой статус и конституцию они получили в 1965 г.). Другой островной регион — Ниуэ получил аналогичный статус в 1974 г. Эти территории характеризуются полным самоуправлением во внутренних делах. Самоуправляющиеся территории обладают своей легислатурой и правительством. Интересы Новой Зеландии представляет верховный комиссар. Кроме того, существует должность представителя британской королевы. Используются и институты традиционной власти, например совещательная палата вождей на Островах Кука. Уровень самоуправления этих регионов очень высокий, Новая Зеландия берет на себя вопросы обороны и внешней политики.
Менее высокий статус в этой системе имеет небольшая островная группа Токелау. В 1948 г. Токелау получил статус несамоуправляющейся территории, и самоуправление введено там только в 1977 г. При этом самоуправление ограничено и опирается на традиционную власть. Например, легислатура Токелау избирается местными советами старейшин, а правительством является Совет вождей. Интересы Новой Зеландии представляет администратор с невысоким статусом, которого назначает министерство иностранных дел и торговли. В то же время идет разработка правовых основ для придания Токелау статуса, аналогичного статусу Островов Кука и Ниуэ.
В чем-то похожая асимметричная система самоуправляющихся заморских территорий разработана Австралией. Наиболее высокий статус имеет Норфолк — австралийская внешняя территория. С 1914 г. Норфолк считается территорией под суверенитетом Австралийского содружества. Его статус также регулируется актом 1979 г. На острове есть Законодательная ассамблея и Исполнительный совет, а также австралийский администратор, которого назначает генерал-губернатор Австралии. Ограниченные права имеют небольшие австралийские территории в Индийском океане — Остров Рождества и Кокосовые (Килинг) острова.
Анализ постколониальных систем имеет большое значение для политической регионалистики.
Во-первых, он позволяет сравнивать опыт управления наименее органичными, удаленными частями территориально-политических систем.
Во-вторых, можно говорить о развивающихся процессах децентрализации, сочетании самоуправления с сохранением органов власти, представляющих бывшую метрополию.
В-третьих, большой интерес представляют модели, которые ведут к интеграции заморских территорий в рамках общенациональной системы, или которые в перспективе могут привести к образованию новых независимых государств.
5. Генезис федерализма и исторические модели федерализации
Федерализм представляет собой сложный комплекс явлений и процессов: это не только эффективный способ управления государством, но и соответствующее политическое поведение участников переговорного процесса, способ разрешения конфликтов, важное «измерение» жизни общества. Одним из основных преимуществ федеративной формы государства является то, что разрешение конфликтов и противоречий происходит в открытой публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений. В настоящее время актуальность сравнительных исследований проблем федерализма чрезвычайно высока.
Термин «федерализм» происходит от латинского foedus — «соглашение». Как политический принцип федерализм фактически «вырос» из т.н. федеральной теологии, зародившейся в католическом социальном учении (принцип субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и кальвинистами — на почву североамериканского континента, где и послужил базисом создания нового общества и государства. Основой федеральной теологии была идея добровольного, ненасильственного соглашения, выступающего необходимой основой прочности любых гражданских институтов.
Таким образом, выражением глубинной сути и духа федерализма можно считать принципы соглашения (договора или ковенанта), доверия, добровольного согласия по принятию участниками соглашения ряда обязательств, принципы партнерства, компромисса. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ, «защищая» меньшинство от «тирании большинства» и являясь тем самым одной из ипостасей плюрализма. По мнению Винсента Острома, федерализм есть «идеология подлинно самоуправляющегося общества», альтернатива централизованной властной вертикали.
В настоящее время в связи с модификациями, которым подвергаются «традиционные» федерации (США, Германия, Швейцария и др.), серьезными процессами регионализации и децентрализации, развивающимися в изначально унитарных государствах (Великобритании, Франции), а также развитием идей построения межгосударственных союзов на принципах федерализма, проблемы федерализма и федерации приобрели как практическую, так и теоретическую актуальность. Возрастает роль компаративных исследований федераций как значимого направления в политической науке.
Как политический принцип федерализм фиксирует отношения между центральными и региональными (или групповыми) органами власти и управления, построенные на основе разделения властей и наличием права на самоуправление для различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. Как пишет Рональд Уотте, «сущностью федерализма как нормативного принципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время».
Анализируя современные федеративные государства, необходимо различать федерацию и конфедерацию. Довольно часто исследователи федерализма рассматривают надгосударственные (наднациональные, или супранациональные) системы, которые не являются федерациями в полном смысле этого слова, а выступают лишь формой развития федерализма и федеративных отношений.
Федерация появляется там, где речь идет о создании единого суверенного государства, единой национальной территориально-политической системы. По мнению Д. Элейзера, «федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом». Конфедерации представляют собой наднациональные системы и включают автономные государственные образ ования.
Исторически трудно отделить примеры федераций от конфедераций. Федерализация часто происходила через постепенную, поэтапную трансформацию наднациональных систем в более консолидированные национальные. Конфедерация в этих процессах служила промежуточной формой интегрированной наднациональной системы, в которой политическая автономия субъектов уже была ограничена требованиями возникшего между ними союза. Но при этом конфедерации или продолжали интегрироваться и превращались в единые государства — федерации, или распадались.
Федеративная модель территориально-государственного строительства не является на сегодняшний день самой распространенной. Если исходить из количества государств, то унитарные государства абсолютно преобладают, и с количественной точки зрения может быть даже интереснее анализировать степень децентрализации в унитарных государствах. В то же время федерализм является интересной, специфической моделью территориально-государственного строительства, предполагающей наиболее высокий уровень децентрализации. Кроме того, он характерен для многих крупных государств. Наконец, федерализация является развивающимся процессом, и на протяжении двух последних столетий наблюдается переход к федерализму все большего числа новых государств. В этой связи бытует тезис о «федералистской революции» как о глобальном пересмотре принципов территориально-государственного устройства.
Анализ федеративных государств с точки зрения их генезиса позволяет выделить исторические (или генетические) модели федерализации.
С исторической точки зрения классическим является тип договорной федерации. Ее формирование происходит в результате интеграции ранее автономных политий, притом не обязательно полноправных государств. Эта интеграция обычно носила оборонительный характер, поскольку политии в одиночку не могли противостоять общему врагу и нуждались в объединении усилий. В результате на свет появлялись новые государственные образования федеративного типа.
Важно отметить, что союзы государств существовали во все времена, и их нередко рассматривают в качестве прототипов федераций (например, Ахейский союз в Древней Греции). Но эти союзы носили скорее конфедеративный характер, т.е. не означали создание нового, объединенного государства. Процесс федерализации обязательно предполагает создание нового государства и не подразумевает, что интегрирующиеся политии сохраняют политическую независимость.
Европейская постфеодальная модель федеративного территориально-государственного строительства возникла на основе фрагментов Священной Римской империи. Последняя представляла собой сложное лоскутное образование из множества феодальных политий с разными политическими системами и культурной идентичностью. Развитие этой мозаичной территориально-политической системы в Западной и Центральной Европе обусловило глубокую регионализацию, превращение регионализма в политическую традицию, а региональной идентичности — в доминирующий тип политической идентичности населения. Другими словами, Священная Римская империя создала территориально дифференцированную историческую матрицу, благоприятствующую процессам федерализации в случае интеграции феодальных политий и создания ими договорных образований.
Первая историческая федерация — Швейцария как раз и представляла собой автономный союз германских феодальных политий, стремившихся объединиться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны — полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресурсом был контроль за торговыми путями, проходившими через Альпы. В этой борьбе и сложился «Вечный союз» трех кантонов, подписанный 1 августа 1291 г., который можно считать первым в истории федеративным договором (союз заключили кантоны Швиц, Ури и Унтервальден). Объединение лесных кантонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз.
Дальнейшее развитие Швейцарии как федеративной территориально-политической системы шло по пути интеграции все новых кантонов и постепенного обретения всем объединением политической независимости. В 1332 г. в конфедерацию вступил Люцерн, в 1351 г. — Цюрих, в 1352 г. — Гларус и Цуг, в 1353 г. — Берн. В 1389 г. Габсбурги уже признали существование конфедерации из восьми кантонов. В 1481 г. в союз вступили кантоны Фрибур и Золотурн.
Наряду с интеграцией все новых политий Швейцария стремилась к большей независимости. Независимость Швейцарии была окончательно признана в 1648 г. по Вестфальскому миру. Тем временем территориальное развитие продолжалось: в 1501 г. конфедерацию пополнили Базель и Шаффхаузен, в 1513 г. — Аппенцель, в результате чего возникла конфедерация 13 кантонов, существовавшая до 1798 г.
Швейцарская историческая модель федерализма характеризуется асимметрией. В ней исторически не было предусмотрено развитое общегосударственное управление, т.е. конфедеративные начала преобладали над федеративными. Был предусмотрен только периодический созыв сеймов — тагзат-цунг. Поэтому кантоны часто вступали в свои сепаратные объединения, которые появились по итогам Реформации и религиозных конфликтов. Так, в 1586 г. возник сепаратный союз католических кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден, Люцерн, Фрибур, Цуг, Золотурн).
Первый опыт объединения альпийских политий в рамках Швейцарской конфедерации закончился вместе с созданием Наполеоном унитарной Гельветической республики в 1798 г. Однако подавить кантональное самоуправление не удалось, поскольку федеративная основа составляла сущность государства, и региональная идентичность была очень хорошо развита и укоренена. Уже Мальмезонская конституция 1802 г. предполагала ограниченное самоуправление кантонов, а в феврале 1803 г. Наполеон подписал Акт о медиации с восстановлением прежнего устройства (13 исторических кантонов и в союзе с ними Граубюнден, Ааргау, Тургау, Санкт-Галлен, Во, Тичино).
Современная территориально-политическая система в Швейцарии возникает после Венского конгресса 1815 г.
Во-первых, государство вновь получает полную независимость.
Во-вторых, кантоны подписывают союзный договор. Это позволяет усилить интеграционные процессы, ведущие к формированию федерации на месте рыхлой конфедерации.
В-третьих, практически ликвидируется асимметрия территориально-государственного строительства, и прежние земли с пониженным статусом становятся полноправными кантонами (в результате формируется система из 22 кантонов).
В течение XIX в. ситуация в Швейцарии еще была нестабильной в связи с войнами за доминирование. Результатом борьбы была новая конституция 1848 г., а затем исторически самая устойчивая конституция 1874 г. Последняя редакция этой конституции вступила в силу в 2000 г. после референдума 1999 г.
Еще одним историческимпримером формирования федеративного образования на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи были Нидерланды. Их провинции сложились в виде феодальных образований (графства, епископство Утрехтское и др.). При этом в городах с XIV в. формировались штаты — органы сословного представительства и, в определенном смысле, местного самоуправления. Территориальная основа была оформлена в XVI в. в виде 17 провинций Карла V.
Стимулом к созданию федеративного объединения части провинций стал переход Нидерландов под власть Испании после смерти Карла V. Испанцы сыграли ту же роль, что и Габсбурги, стимулировав объединение против себя наиболее самостоятельных политий. В результате пять, а затем еще две провинции в 1579 г. заключили Утрехтскую унию, которая предполагала совместное ведение войны, нерасторжимость союза, общую внешнюю политику, армию и валюту. После изгнания испанцев и до 1795 г. Нидерланды представляли собой Соединенные провинции.
Управленческий опыт Нидерландов также представляет большой интерес для истории федерализма. Сценарий интеграции полунезависимых политий напоминает швейцарский — наличие общего врага, объединение местных правящихэлит в союз. Уровень интеграции в этом случае оказался выше, чем в Швейцарии. В Нидерландах был создан реально действующий прототип общенационального парламента — Генеральные штаты, в которые входили делегаты от штатов семи провинций. Однако внутренняя политическая борьба и здесь сделала ситуацию нестабильной. В отличие от Швейцарии, здесь исторически сложившийся уровень региональной идентичности и связанных с ней амбиций оказался ниже. Поэтому впоследствии Нидерланды воспроизвели модель конституционального самоуправления на старинной провинциальной основе, но федерацией так и не стали, оставшись лишь ее важным историческим примером.
Швейцария и Нидерланды возникли как особые территориальные образования на слабо интегрированных окраинах Священной Римской империи. Поэтому они рано выделились из ее структуры, сохраняя при этом внутреннее членение на мелкие и достаточно самостоятельные территориальные единицы. Однако чрезвычайно дробная территориальная основа Священной Римской империи сама по себе благоприятствовала развитию федеративных и конфедеративных отношений. Собственно Священная Римская империя обладала признаками конфедерации, характеризовалась неустойчивым равновесием центральной и территориальной власти. Вестфальский мир 1648 г., как считают историки, способствовал закреплению федеративных отношений. В этой связи принято говорить о федеративном, или конфедеративном, характере империи. История этой империи стала основой для выдвижения тезиса о двойном (двухуровневом) суверенитете. Существует важное с этой точки зрения определение Священной Римской империи — «из государств сформированное государство».
Дальнейшее развитие Германии представляло собой формирование интегрированных систем конфедеративного типа. Так, после разгрома Священной Римской империи Наполеоном при его участии в 1806 г. был создан Рейнский союз из 16 государств (потом в него вошли еще 20 государств). Был подписан Акт Рейнского союза — разновидность союзного договора. Создание Рейнского союза позволило упростить мозаичную региональную структуру имперской территории в связи с ликвидацией более сотни мелких единиц. Это облегчило интеграционные процессы.
Следующая модель формирования федерации на германских землях возникла в результате Венского конгресса в 1815 г. Новым договором стал Союзный акт, подписанный 35 княжествами и четырьмя вольными городами. Договор был дополнен Венским заключительным актом от 15 мая 1820 г. Был принят Основной закон Германского союза, который официально определялся как «объединение германских суверенных княжеств и вольных городов». В течение XIX в. германские государства вели борьбу за лидерство, аналогичную той, которой в примерно то же время занимались швейцарские кантоны. В результате формат конфедеративных образований менялся, возникали сепаратные союзы. Самое главное — началось размежевание Пруссии и ее союзников с Австрией. В 1834 г. 18 государств создали Таможенный союз, который возглавила Пруссия и в который не вошла Австрия.
Формирование новой конфедеративной системы без участия Австрии продолжилось вместе с созданием Северогерманского союза (его конституция вступила в силу 1 января 1867 г.). Наследным президентом этого союза стал прусский король. Особенностью союза стало вхождение в него южногерманских государств, но без Австрии, которая к тому времени формирует свою империю — Австро-Венгрию. Австрия осталась за рамками следующего образования — Германской империи, конституция которой была утверждена в 1871 г. В ее состав вошли 22 монархии и 3 вольных города.
Следующим этапом в развитии германского федерализма стало создание Веймарской республики в 1919 г., ликвидировавшей феодально-монархический федерализм. Создание этого государства нередко подается как акт централизации. Однако это — тип федеративной централизации, когда регионы объединяются, теряя статус суверенных государств, но сохраняя значительную автономию. В германском случае это был окончательный переход от монархической конфедерации к республиканской федерации. Прежние германские государства стали землями, и Германия теперь делилась на 18 земель. Часть прежних государств статус земель не получила и растворилась в более крупных землях, что привело к дальнейшему упрощению и оптимизации некогда архисложной региональной структуры времен Священной Римской империи.
Как известно, в истории германского федерализма был перерыв, связанный с приходом к власти А. Гитлера и его попыткой централизации германских земель. Роспуск земель и федеративных институтов произошел с принятием закона о новом устройстве империи 1934 г. Однако ликвидировать структуры региональной идентичности А. Гитлеру не удалось. После разгрома гитлеровской Германии на повестке дня вновь встал вопрос о возрождении федеративного государства. Новая федерализация Германии лоббировалась и некоторыми державами-победительницами, которые опасались, что централизованное Германское государство может представлять опасность.
В итоге федерация в Германии была создана в очередной раз — вместе с принятием конституции 1949 г. При этом земли опять были укрупнены. Предельно дробная региональная структура Священной Римской империи не соответствовала требованиям единого, пусть и федеративного государства. Поэтому она постоянно подвергалась оптимизации через укрупнение территориальных единиц и подавление мелких структур региональной идентичности. Первый важный шаг был сделан при создании Рейнского союза, второй — при формировании Веймарской республики, третий — в 1949 г. В этом отличие германского федерализма от швейцарского, где кантоны и их границы, как правило, имеют многовековую историю. Таким образом, принцип оптимизации региональной структуры в германском случае одержал победу над принципом строгого следования историческим границам.
Дополнительно следует обратить внимание на элемент асимметрии, возникший в послевоенной системе германского федерализма. Дело в том, что Бавария, бывшее самостоятельное королевство с мощным центром Мюнхеном, выступила против конституции 1949 г. В то же время выходить из федерации она не стала. Бавария заняла особое место среди земель, официально называясь «фрайштатом» (свободным государством), но не имея при этом признаков суверенного государства. Наконец, добавим, что германская федерация после Второй мировой войны возникла на сократившейся территории в связи с выделением ГДР (где земли были распущены в 1952 г. в связи с созданием более дробной унитарной структуры), а после распада советского блока в 1990 г. была реорганизована на вновь объединившихся территориях прежних ФРГ и ГДР. Кстати, две «восточных» земли — Саксония и Тюрингия восстановили при этом свое наименование «свободных земель», идентичное баварскому.
На оставшейся территории бывшей Священной Римской империи, а именно в Австрии, были аналогичные историко-географические предпосылки для формирования федерации. Еще в Австро-Венгрии с ее многонациональным составом использовалась формула имперского, или монархического, федерализма. Так, в 1914 г. империя Габсбургов делилась на 19 земель. Кроме того, для нее был характерен дуализм между собственно австрийскими и венгерскими территориями, Цислейтанией и Транслейтанией. Австрия была даже объявлена федерацией в манифесте Карла I от 16 октября 1918 г.
Наличие исторически сложившейся региональной структуры стимулировало процесс федерализации и в современной Австрии, появившейся после крушения империи Габсбургов. Заметим, что в то же время реорганизация на федеративных принципах была проведена и в Германии. Важно отметить, что формирование новой модели австрийского федерализма (в рамках процессов новой федерализации, развернувшихся почти на всем пространстве бывшей Священной Римской империи) происходило по д
