Глава V. Необходимость изучить происходящее в отдельных штатах, прежде чем перейти к описанию в отдельных штатах, прежде чем перейти к описанию управления всем союз

В данной главе предполагается определить, какова та форма правления, которая установилась в Америке на основе принципа народовластия, рассмотреть присущие ей средства воздействия, ее трудности, преимущества и недостатки. Первый недостаток состоит в следующем: устройство Соединенных Штатов чрезвычайно сложное; в этой стране одновременно существует два различных общества, которые, если можно так выразиться, втиснуты одно в другое. И мы видим здесь два правительства, полностью отделенных друг от друга и практически независимых: одно из них носит самый обычный характер, оно имеет весьма широкие функции и обеспечивает удовлетворение потребностей общества; тогда как другое – особое, сфера его деятельности ограничена и охватывает лишь самые общие интересы всей страны. Одним словом, это двадцать четыре небольших суверенных штата, составляющих один большой Союз. Рассматривать Союз в целом, не изучив как следует отдельные штаты, – это значит вступить на путь со множеством препятствий.

Форма федерального управления Соединенными Штатами появилась на свет последней; она является не чем иным, как разновидностью республики, которая впитала в себя все политические принципы, распространившиеся в обществе еще до ее возникновения и продолжающие существовать независимо от нее. Федеральное правительство, как я только что сказал, всего лишь исключение, тогда как правительство штата – явление обычное. Писатель, который пожелал бы описать общий вид подобной картины, не обрисовав прежде ее конкретных деталей, неизбежно впал бы в расплывчатость или в повторы. Великие политические принципы, лежащие в основе системы управления современной Америки, зародились и получили свое развитие в рамках штата – сомневаться в этом не приходится. Таким образом, чтобы найти ключ к пониманию всего целого, следует рассмотреть систему управления штата как такового. Штаты, составляющие в настоящее время американский Союз, имеют в том, что касается их видимого устройства, некую общность характеристик. Их политическая и административная жизнь сосредоточена в трех основных центрах деятельности, которые можно было бы сравнить с различными центрами нервной системы, управляющими движениями человеческого тела. На первом уровне находится община, далее – округ и, наконец, – штат. ОБЩИННАЯ СИСТЕМА В АМЕРИКЕ Причины, побуждающие автора начать рассмотрение политических институтов с общины. – Община встречается у всех народов. – Трудности установления и сохранения общинной свободы. – Ее значение. –Причины, по которым главным объектом анализа общинного устройства автор избрал штаты Новой Англии. Я не случайно начал исследование политических институтов Соединенных Штатов с общины.

Община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собою. Таким образом, общинное устройство существует у всех народов, независимо от их обычаев и законов. Есть королевства и республики, создающиеся человеком; община же, кажется, прямо выходит из рук Божьих. И хотя община существует с тех пор, как появились люди, общинная свобода остается чем-то редким и хрупким. Страна всегда в состоянии создать большие политические организмы, потому что обыкновенно находится определенное число людей, просвещенность которых до известной степени способна заменить опыт в делах. Община же складывается из элементов более грубых, зачастую не поддающихся воздействию законодателя. Трудности в установлении независимости общины, вместо того чтобы сокращаться по мере роста просвещенности народов, напротив, возрастают. Наиболее цивилизованное общество с трудом переносит попытки общины добиться независимости; оно восстает, сталкиваясь с многочисленными проблемами, и приходит в совершенное отчаяние, разуверившись в успехе значительно раньше, чем достигнет окончательного результата. В числе всех прочих видов независимости независимость общины, столь трудно утверждаемая, более всех подвержена вмешательству властей. Сами по себе институты общинной власти совершенно не способны противостоять сильному и предприимчивому правительству; для того чтобы успешно защищать себя, им необходимо всесторонне развиваться и воспринимать те взгляды и обычаи, которые распространены по всей стране. Таким образом, до тех пор пока независимость общины не войдет в обычай общества, ее можно без труда уничтожить, а стать обычной для общества она может только после того, как долгое время просуществует в законах. Итак, общинная свобода не поддается, если так можно выразиться, стараниям людей. Поэтому весьма редки случаи, когда независимость общины устанавливается людьми: она возникает словно сама по себе и развивается почти незаметно в недрах полудикого общества. И только при непрерывном воздействии законов и обычаев, обстоятельств и в особенности времени ее удается наконец укрепить. Можно утверждать, что ни один из народов Европейского континента не знает, что такое независимость общины.

Между тем именно в общине заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности. Для того чтобы сделать предельно понятными для читателя те общие принципы, на которых формируется политическое устройство общины и округа в Соединенных Штатах, я считаю полезным взять за образец какой-нибудь штат, подробно рассмотреть все то, что там происходит, и затем дать беглый обзор в целом по всей стране. Для этой цели я избрал один из штатов Новой Англии. Община и округ в различных частях Союза устроены по-разному, хотя легко заметить, что в пределах всего государства в основе образования как общины, так и округа лежали более или менее сходные принципы. Однако, как мне кажется, в Новой Англии эти принципы получили наибольшее развитие и привели к более глубоким результатам, чем где бы то ни было. Они проявляются здесь несколько рельефнее, если можно так выразиться, и потому стороннему наблюдателю их легче разглядеть. Общинные институты Новой Англии являют собой стройную и законченную систему; они имеют давнюю историю; они черпают свою силу в законах и, в еще большей степени, в обычаях; они оказывают колоссальное воздействие на все общество в целом. По всем этим причинам они заслуживают нашего самого пристального внимания.

РАЗМЕРЫ ОБЩИНЫ Община Новой Англии (Township) является чем-то средним между кантоном и коммуной во Франции. Обычно в такой общине насчитывается от двух до трех тысяч жителей1, таким образом, с одной стороны, она не настолько велика, чтобы интересы ее жителей слишком различались, а с другой стороны, община достаточно густо населена, так что здесь всегда можно найти людей, способных управлять ею. ОБЩИННЫЕ ВЛАСТИ В НОВОЙ АНГЛИИ В общине, как и везде, народ – источник всей власти. – В рамках общины народ самостоятельно решает все свои основные проблемы. – Отсутствие муниципального совета. – Наибольшая доля общинной власти сосредоточена в руках выборных лиц (select-men). – Деятельность выборных лиц. – Общее собрание жителей общины (Town-Meeting). – Перечисление всех должностей, существующих в общине. – Обязательные функции и функции оплачиваемые. В общине, как, впрочем, и повсюду, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть. В Америке народ является хозяином, которому следует повиноваться в той мере, в какой только это возможно. В Новой Англии при обсуждении дел, касающихся всего штата, большинство действует через представителей. Такой порядок диктуется необходимостью. Однако в общинах, где законодательная и исполнительная власти максимально приближены к населению, принцип представительства совершенно не используется. Здесь не существует муниципального совета; корпус избирателей после назначения должностных лиц общины сам направляет их деятельность во всем, что не подчинено законам штата, которые исполняются общинными властями прямо и безоговорочно2. Подобный порядок настолько несовместим с нашими представлениями и в такой степени противоречит нашим привычкам, что здесь необходимо привести несколько примеров, дабы сделать его по возможности более понятным. В общине существует множество самых разнообразных должностей, характерной особенностью которых является узкая специализация, дробление функций, в чем мы сможем убедиться ниже. Вместе с тем значительная доля исполнительной власти сосредоточена в руках нескольких ежегодно избираемых членов городского управления, называемых select-men3. Законы штата возлагают на этих выборных лиц определенный круг обязанностей. Для их исполнения они не должны испрашивать разрешения у своих избирателей, но уклонение от исполнения обязанностей лежит на личной ответственности выборных лиц. Так, например, один из законов штата предписывает им составление списков избирателей в своих общинах. Если же они не делают этого, то считаются виновными в правонарушении. Однако во всех делах, находящихся в исключительном ведении общинных властей, члены городского управления являются исполнителями воли народа, подобно тому как, скажем, у нас есть мэр, исполняющий решения, принимаемые муниципальным советом. Чаще всего они действуют под свою личную ответственность и в большинстве случаев исполняют свои обязанности, просто следуя тем принципам, 1 В1830 году в штате Массачусетс было 305 общин, а количество жителей составляло 610 014 человек, таким образом, на каждую общину приходилось 2000 жителей. 2 Эти правила не применимы в отношении больших по своим размерам общин. Крупные общины обычно имеют мэра и двухпалатный муниципальный совет. Однако подобное устройство является исключением и должно быть разрешено в законодательном порядке. См. закон от 22 февраля 1822 года, регулирующий отправление власти в городе Бостоне. Законы Массачусетса, т.II, с. 588. Это касается лишь крупных городов. Вместе с тем нередко случается, что и в маленьких городах существует особая система управления. В 1832 году в штате НьюЙорк насчитывалось 104 общины, которые имели особое управление («Справочник» Уильямса). 3 В маленьких общинах избирается трое членов городского управления, в самых крупных – девять человек. См.: «Должностное лицо городского управления», а также основные законы штата Массачусетс, касающиеся выборных лиц: закон от 20 февраля 1786 года, т.1, с.219; от 24 февраля 17% года, т.1, с.488; от 7 марта 1801 года, т.П, с.45; от 16 июня 1795 года, т.1, с.475; от 12 марта 1808 года, т.П, с.186; от 28 февраля 1787 года, т.1, с.302; от 22 июня 1797 года, т.1, с.539.

которые были ранее одобрены. Но коль скоро они захотят внести то или иное изменение в сложившийся порядок или решатся начать нечто новое, они обязаны обратиться за разрешением к народу, источнику своей власти. Предположим, что речь идет о создании новой школы. В установленный день члены городского управления созывают в заранее определенном месте всех избирателей. На этом собрании они оповещают присутствующих о возникшей потребности в школе, затем предлагают, каким образом это можно осуществить, определяют, сколько на это потребуется денег, а также указывают место, которое они наметили для будущего строительства здания. Собрание, обсудив все подробно, принимает предложение в целом, утверждает местоположение будущей школы, определяет размеры налога и вновь вверяет исполнение своей воли членам городского управления. Собрание общины (town-meeting) может созываться только членами городского управления, однако к ним можно обратиться с просьбой о его созыве. Если десять собственников составляют новый проект и хотят представить его на одобрение общины, то прежде всего они просят созыва всех жителей общины, и члены городского управления обязаны подчиниться этому требованию; за ними сохраняется лишь право председательствовать на собрании4. Подобные обычаи в политике и в общественной жизни, безусловно, очень далеки от наших. В данный момент я не собираюсь ни давать им свою оценку, ни объяснять скрытые причины, которые их порождают и поддерживают, – ограничусь лишь их описанием. Члены городского управления избираются ежегодно в апреле или в мае месяце. В это же время собрание общины избирает множество других муниципальных чиновников5, на которых возлагаются весьма важные административные обязанности. Одни, называемые асессорами, должны устанавливать размеры налогов; на других – сборщиков – возлагается обязанность взимать эти налоги. Офицер, называемый констеблем, исполняет полицейские обязанности; он следит за порядком в общественных местах и способствует исполнению законов. Секретарь городского управления ведет протоколы собраний, регистрирует все дела общины и составляет акты гражданского состояния. Казначей хранит денежные фонды общины. Прибавьте к этим чиновникам также и попечителя бедных, в чрезвычайно сложные обязанности которого входит приведение в исполнение законов, касающихся неимущих; уполномоченных по делам школ и общественного образования; инспекторов дорог, надзирающих за состоянием больших и малых путей сообщения, – и вы получите полный список административных чиновников. Однако разделение функций на этом не заканчивается: среди муниципальных должностных лиц 6 встречаются еще и приходские уполномоченные, обязанностью которых является определение расходов на исполнение религиозных обрядов; всевозможные инспектора, которые должны руководить действиями жителей в случае пожара, или же следить за сбором урожая, или же наблюдать за правильностью проведения границ между владениями и разрешать возникающие время от времени споры в этой области, или же, наконец, надзирать за правильным обмером лесов и инспектировать соблюдение весов и мер. Всего в общине насчитывается девятнадцать основных должностей. Каждый житель общины под угрозой штрафа обязан принимать на себя отправление этих обязанностей, но большинство из них оплачивается, с тем чтобы неимущие граждане были в состоянии отдавать исполнению этих обязанностей свое время без ущерба для себя. Впрочем, по американской системе выплата фиксированного жалованья чиновникам не предполагается. Каждое действие должностного лица имеет свою оплату, и, таким образом, чиновники получают вознаграждение сообразно вложенному ими труду. 4См.: Законы Массачусетса, т.1, с.150, закон от 15 марта 1786 года. 5 Там же. 6Все эти должностные лица реально существуют в повседневной жизни общины. Чтобы подробнее ознакомиться с функциями этих чиновников, см. книгу «Должностное лицо городского управления», написанную Айзеком Гудвином и изданную в Вустере в 1827 году, а также сборник общих законов штата Массачусетс в трех томах, Бостон, 1823 год.

ЖИЗНЬ ОБЩИНЫ Каждый человек есть лучший судья в том, что касается его одного. – Неизбежное следствие осуществления принципа народовластие – Претворение в жизнь данных принципов в американских общинах. – Община Новой Англии абсолютно самостоятельна во всех делах, касающихся непосредственно ее самой, и подвластна штату во всех остальных сферах. – Обязательства общины по отношению к штату. – Во Франции правительство направляет своих чиновников в общины. – В Америке община использует своих чиновников в общегосударственных целях. Ранее я уже говорил о том, что вся англоамериканская политическая система построена на принципе народовластия. На каждой странице этой книги будут описаны все новые и новые сферы приложения этой доктрины. В странах, где господствует принцип народовластия, каждый человек обладает равной долей этой власти и каждый в одинаковой степени участвует в управлении государством. Таким образом, предполагается, что каждый человек является столь же просвещенным, столь же добродетельным и столь же сильным, сколь и другие, ему подобные. Почему же в таком случае он подчиняется обществу и где находятся естественные пределы подобного повиновения? Он подчиняется обществу совсем не потому, что менее других способен управлять государственными делами, и не потому, что менее других способен управлять самим собой, – он повинуется обществу потому, что признает для себя полезным союз с себе подобными и понимает, что данный союз не может существовать без власти, поддерживающей порядок. Таким образом, во всем том, что касается взаимных обязанностей граждан по отношению друг к другу, он оказывается в положении подчиненного. Однако во всем том, что касается лишь его самого, он остается полновластным хозяином: он свободен и обязан отчитываться в своих действиях только лишь перед Богом. Отсюда вытекает правило, что каждый человек есть лучший и единственный судья в том, что касается его собственных интересов, и что общество только тогда имеет право направлять его действия, когда этими действиями он может нанести обществу ущерб, или же в том случае, когда общество вынуждено прибегнуть к помощи этого человека В Соединенных Штатах дачная концепция принята повсеместно. Далее я буду говорить о том широком влиянии, которое оказывает эта концепция даже на самые обыкновенные поступки человека. Ну а пока продолжим разговор об общине.

Община, рассматриваемая в целом, а также по отношению к центральному правительству, является не более чем обыкновенной единицей, поэтому к ней также применима описанная мною выше теория. Итак, независимость общины в Соединенных Штатах логически вытекает из самого принципа народовластия; все американские республики в той или иной степени признали эту независимость, однако в штатах Новой Англии обстоятельства оказались особенно благоприятными для ее развития. В этой части Союза политическая жизнь зародилась непосредственно в рамках самой общины; с известными оговорками можно было бы утверждать, что с момента своего образования каждая из данных общин являла собой независимую нацию. Когда впоследствии английские короли потребовали свою долю верховной власти в американских колониях, они ограничились тем, что сосредоточили в своих руках лить центральную власть. Они оставили общину нетронутой. Сейчас общины Новой Англии находятся в подчиненном положении, однако вначале они не подчинялись никому или же если и подчинялись, то весьма незначительно. Таким образом, они не получили власть извне; наоборот, они сами как бы уступили часть своей независимости штату. Это очень важное различие, которое читатель должен всегда иметь в виду. Община только тогда подчиняется штату, когда речь идет о таком интересе, который я бы назвал общественным, то есть когда дело касается не только ее самой, но также и других общин. Во всем же, что относится непосредственно к самой общине, она по-прежнему остается независимой единицей, и среди жителей Новой Англии вряд ли найдется хотя бы один человек, который признавал бы за правительством штата право вмешиваться в управление сугубо общинными делами.

Мы видим, что общины Новой Англии занимаются куплей и продажей собственности, предъявляют иски и защищаются в судах, увеличивают или же уменьшают размеры своего бюджета, и никакая другая административная власть даже и не помыслит этому препятствовать7.

Что же касается обязательств, общих для всего штата, то общины обязаны их выполнять Так, например, если штат нуждается в деньгах, то община не вольна решать, оказывать ему содействие или отказать в такой помощи8. Если штат намерен провести новую дорогу, то община не вправе противиться ее проведению через свою территорию. Если полицией устанавливается то или иное новое правило, то община должна ввести его и у себя. Если штат намерен организовать школьное обучение по единому плану на всей своей территории, то община обязана создавать предписанные законом школы9. Когда речь пойдет о системе управления в Соединенных Штатах в целом, мы увидим, кто и как в самых различных случаях заставляет общины подчиняться. Я хотел бы здесь просто отметить, что у общины есть определенные обязательства. Эти обязательства весьма ограниченны, однако правительство штата, налагая их, всего лишь устанавливает сам принцип взаимоотношений; что же касается непосредственного выполнения данных обязательств, то здесь уже община вновь вступает в свои собственные права. Так, например, размер налогов действительно определяется законодательным собранием штата, однако облагает ими и взимает их сама община; наличие школы является обязательным условием, однако именно община строит, оплачивает строительство и управляет этой школой. Во Франции сборщик налогов назначается государством, чтобы взимать общинные подати; в Америке же сборщик налогов назначается общиной, но взимает подати для государства Таким образом, у нас центральное правительство отправляет своих чиновников в общину, тогда как в Америке община использует своих чиновников в общегосударственных целях. Уже один этот факт свидетельствует о том, до какой степени различаются между собой эти два общества. ОБЩИННЫЙ ДУХ В НОВОЙ АНГЛИИ Почему община Новой Англии столь любима теми, кто в ней живет? – Почему в Европе так трудно создаются общины?– Общинные права и обязанности, содействующие зарождению общинного духа в Америке. – Понятие отечества в Соединенных Штатах гораздо полнее выражено, нежели в других странах. – В чем проявляется общинный дух в Новой Англии. – Благоприятные последствия его проявления в Новой Англии. В Америке существуют не только общинные институты, то также и общинный дух, который поддерживает общину и придает ей живительную силу. Община Новой Англии имеет два преимущества, которые всегда, где бы с ними ни сталкивались, вызывают живой интерес людей: это – независимость и власть. Правда, сфера деятельности общины ограничена, и она не в состоянии выйти за ее пределы, но внутри этой сферы община совершенно свободна в своих действиях. Уже одна эта независимость придает ей большой вес, несмотря на численность ее населения и на размеры занимаемой ею территории. Необходимо помнить, что люди обычно тяготеют к силе. В покоренной стране любовь к своему отечеству неизбежно и весьма быстро ослабевает. Житель Новой Англии привязан к своей общине не столько потому, что он здесь родился, сколько потому, что он видит в этой общине свободную и сильную корпоративную структуру, частью которой он является и которая заслуживает того, чтобы приложить усилия для участия в управлении ею. В Европе нередко случается так, что даже те, кто стоит у власти, сожалеют об отсутствии общинного духа, поскольку все признают тот факт, что он является важным элементом поддержания общественного порядка и спокойствия; однако они не знают, каким путем можно создать этот общинный дух. Они боятся, ч го, сделав общину сильной и независимой и поделившись с ней властью, они ввергнут страну в анархию. Между тем изымите у общины ее силу и независимость, и вы найдете в ней лишь управляемых, но тогда уже не рассчитывайте встретить здесь граждан. Кстати, обратите внимание на одну важную деталь: община Новой Англии устроена таким образом, что, вызывая в сердцах людей горячую к себе привязанность, она отнюдь не разжигает честолюбивых помыслов граждан. Чиновники округа не избираются, и власть их ограничена. Сам штат имеет всего лишь второстепенное значение; его существование незаметно и тихо. Находится весьма мало людей, которые пожелали бы нарушить спокойствие своей жизни и удалиться от того места, где сосредоточены их непосредственные интересы, с тем чтобы получить право участвовать в управлении делами штата. Те, кто руководит федеральным правительством, достигают могущества и почета, однако число людей, имеющих возможность влиять на его деятельность, весьма невелико. Президент – это очень высокая должность, которую можно получить лишь в преклонном возрасте; других значимых правительственных постов достигают либо по воле случая, либо уже после того, как человек прославился на каком-либо другом поприще. Добиться этих должностей, руководствуясь лишь неуемным честолюбием, невозможно. Именно в общине, где идет повседневная жизнь и складываются простые человеческие отношения, у людей возникает стремление заслужить уважение окружающих, появляется потребность удовлетворить свои истинные интересы, вырисовывается жажда власти и славы. Страсти, столь часто нарушающие спокойствие общества, приобретают здесь совершенно иной характер, поскольку они проявляются у домашнего очага, как бы в лоне собственной семьи. Смотрите, с каким искусством в американской общине все заботятся о рассредоточении, если можно так выразиться, власти для того, чтобы заинтересовать как можно больше людей в делах общества. Помимо того что сами избиратели время от времени занимаются различными вопросами управления общиной, существует множество всевозможных должностей, множество различных чиновников, и все они представляют, в пределах своей компетенции, мощную корпорацию, от имени которой выступают! Как много людей используют таким образом в собственных интересах власть общины, будучи в ней лично заинтересованными! Разделение муниципальной власти, согласно американской системе, между большим числом граждан совершенно не вызывает опасений, что в общине возникнет слишком много должностей. В Соединенных Штатах справедливо полагают, что любовь к родине есть своего рода культ, который люди тем искреннее исповедуют, чем чаще они его отправляют.

Таким образом, жизнь общины не замирает ни на секунду; она ежедневно проявляется то в исполнении той или иной обязанности, то в использовании того или иного права Постоянная вовлеченность в политику вызывает в обществе непрерывное и размеренное движение, активизирующее его жизнь, не нарушая в то же время его спокойствия. Причины, по которым американцы привязываются к тому месту, где они живут, похожи на те, что вызывают у горцев любовь к своему краю. Их отечество имеет свои особые отличительные черты, в нем больше выразительности, чем в других местах. Общины Новой Англии обычно живут весьма счастливо. Общинные власти, которые они сами себе выбирают, вполне соответствуют их представлениям. В условиях полного спокойствия и материального благополучия, господствующих в Америке, муниципальная жизнь редко нарушается бурями. Ведение общинных дел не требует особого труда. Кроме того, люди давно приобщились к политике, вернее, они были политически вполне образованными уже тогда, когда впервые ступали на зти земли. В Новой Англии деление на сословия уже давно исчезло даже из самой памяти людей, поэтому в общине не существует такого положения, когда какая-то группа стремится подчинить себе всех остальных, а если к отдельным людям проявляется несправедливость, то это почти незаметно на фоне всеобщего удовлетворения жизнью. И если органы управления общиной все же допускают промахи, что, разумеется, не так уж сложно заметить, то промахи эти не воспринимаются как нечто особо значимое, поскольку жители общины сами создали свои органы управления и, гордясь ими, как родители детьми, прощают им многое, как бы худо они ни работали. Да и в любом случае гражданам не с чем их сравнивать. Даже в то время, когда Англия господствовала над всеми колониями, народ сам обстоятельно решал все общинные дела. Народовластие в общине, таким образом, не только существует издавна, но и является основой основ самого ее существования. Гражданин Новой Англии привязывается к своей общине потому, что она сильна и неуязвима; он интересуется ее делами, поскольку участвует в ее управлении; он любит ее потому, что здесь ему не приходится жаловаться на свою судьбу; он видит в ней осуществление своих честолюбивых чаяний и надежд; он вмешивается в любое, даже самое мелкое происшествие в жизни общины, ибо в этой доступной ему, пусть и ограниченной сфере деятельности он учится управлять обществом; он привыкает к установившемуся порядку, который только и может обеспечить свободное развитие общества без каких-либо социальных потрясений; он проникается духом этого порядка, приобретает к нему вкус, начинает понимать гармоничную структуру власти и получает, наконец, ясное и реальное представление о природе своих обязанностей и объеме своих прав.

ОБ ОКРУГЕ В НОВОЙ АНГЛИИ Сходство округа в Новой Англии с округом во Франции. – Сугубо административные причины его сования. – Отсутствие представительных органов. – Округ управляется назначаемыми, а не выборными должностными лицами. Американский округ во многих отношениях чрезвычайно похож на округ во Франции. Как и границы французского округа, его границы устанавливались совершенно произвольно. Он представляет собой некое административное образование, различные части которого не имеют между собой чем-либо обусловленных связей, а жителей не родня г с ним ни их привязанности, ни воспоминания, ни общность образа жизни. Таким образом, округ был создан исключительно в административных интересах. Община имела слишком ограниченные размеры для того, чтобы здесь можно было отправлять правосудие. Как следствие, округ становится первым судебным центром. Каждый округ имеет свой суд10, шерифа, обеспечивающего выполнение судебных решений, а также тюрьму, в которой содержатся преступники. Общины, входящие в состав округа, испытывают те или иные потребности почти в одинаковой мере, и потому было делом совершенно естественным создание некоего средоточия власти для того, чтобы обеспечить их удовлетворение. В Массачусетсе подобная власть сосредоточена в руках определенного числа должностных лиц, которых назначает губернатор штата с согласия11 действующего при нем совета12. Власти округа имеют весьма ограниченные полномочия, распространяющиеся лишь на незначительное число определенных заранее случаев. Для управления повседневными делами вполне достаточно штата и общины. В округе занимаются лишь подготовкой проекта бюджета всего округа, который затем утверждается голосованием в законодательном собрании штата13. В Америке нет никакой ассамблеи, прямо или косвенно представляющей округ. Строго говоря, округа в политическом смысле не существует. В большинстве американских конституций можно заметить наличие двойственной тенденции, которая побуждает законодателей разделять исполнительную власть и концентрировать законодательную. Община Новой Англии имеет свойственную только ей жизненную основу, которой се нельзя лишить. В округе же подобную жизнь пришлось бы создавать фиктивно, в чем не ощущалось совершенно никакой надобности: общины, объединенные вместе, составляют штат, который является носителем государственной власти; вне общинной и государственной сфер действуют, если можно так выразиться, лишь личностные силы.

ОБ УПРАВЛЕНИИ В НОВОЙ АНГЛИИ Деятельность исполнительной власти в Америке протекает совершенно незаметно. – Причины этого. – Европейцы считают, что свободы можно добиться, отняв у власти некоторые из ее прав; американцы обеспечивают разделение власти. –В сущности, практически все управление сосредоточено в пределах общины и распределено между общинными чиновниками. – Отсутствие административной иерархии как в самой общине, так и в образованиях, стоящих, над ней. – Причины этого.– Как все же получается, что штат управляется единообразно. – Кто обладает правом  обязывать власти общины и округа действовать в соответствии с законами. – Соединение исполнительной и судебной властей. –Результат распространения принципа выборности на всех должностных лиц. – Мировые судьи в Новой Англии – Кем они назначаются. – Управление округом. – Обеспечение управления общинами. – Сессионный суд. – Его деятельность. – Кто передает дела в суд. – Право надзора и правο жалобы, осуществляемые раздельно, как и все прочие административные функции. – Донос, поощряемый выплатой доносчикам части взыскиваемого штрафа. Европейца, путешествующего по Соединенным Штатам, более всего поражает отсутствие того, что у нас называется правительством или администрацией. В Америке существуют писаные законы, исполнение которых заметно в повседневной жизни. Все вокруг вас находится в непрерывном движении, однако нигде не виден источник этого движения. Рука, управляющая общественным механизмом, неизменно сокрыта от глаз. Вместе с тем, подобно тому как все люди для выражения своих мыслей вынуждены прибегать к использованию определенных грамматических конструкций и форм языка, так и все общества, для того чтобы существовать, обязаны подчиняться определенной власти, поскольку без нее наступает анархия. Данная власть может распределяться самыми различными способами, однако необходимо, чтобы она все же где-нибудь существовала У нации есть два способа ослабить силу власти. Первый способ состоит в ослаблении власти в самих ее основах, причем в этом случае общество подчас лишается права и возможности защищать самое себя: подобное ослабление власти и есть то, что в Европе обычно называется установлением свободы. Существует также и второй способ уменьшить роль власти в обществе: он заключается не в том, чтобы лишить общество ряда его прав, и не в том, чтобы парализовать его действия, а в том, чтобы рассредоточить эту власть, передав ее в разные руки, увеличить число должностных лиц, признавая за каждым из них всю полноту власти, необходимую для выполнения порученных ему обязанностей. У  некоторых народов подобное рассредоточение государственной власти еще может вести к анархии; однако само оно не таит в себе ровным счетом ничего анархического. Следует сказать, что в результате такого разделения сила власти становится менее непреодолимой и не столь опасной, но при этом власть вовсе не разрушается. Революция в Соединенных Штатах была плодом зрелого и продуманного стремления к свободе, а не какого-то неопределенного, инстинктивного желания независимости. Она отнюдь не была вызвана стремлением к беспорядку; напротив, она шла под знаком любви к порядку и законности. В Соединенных Штатах никто и не считал, что человек в свободной стране может иметь право делать абсолютно все, что захочет; напротив, у него как у гражданина появились еще более разнообразные, чем у коголибо в других странах, обязанности; не было даже намерения ни оспаривать тот принцип, что власть принадлежит обществу, ни оспаривать у общества его права на власть; ограничились лишь тем, что осуществление этой власти стало раздельным. Этим путем хотели достичь того, чтобы авторитет власти был высок, а влияние должностного лица – незначительно, с тем чтобы общество, продолжая оставаться свободным, вместе с тем хорошо управлялось. В мире не существует другой такой страны, где закон был бы столь всесилен, как в Америке, такой страны, где право применять закон принадлежало бы такому большому числу людей. Исполнительная власть в Соединенных Штатах отличается тем, что внутри нее нет ни централизации, ни иерархии: именно поэтому она столь незаметна. Власть существует, но неизвестно, где ее искать. Выше мы смогли убедиться в том, что общины Новой Англии не находятся ни под чьей опекой. Они самостоятельно заботятся о своих собственных интересах.

И наконец, на муниципальных чиновников также нередко возлагается обязанность способствовать исполнению общих законов штата или же самим приводить их в исполнение14. Помимо принятия общих законов, штат иногда занимается регламентацией деятельности полиции; однако обычно именно община и ее должностные лица вместе с мировыми судьями, исходя из местных нужд и вникая в частные подробности жизни общества, устанавливают определенные правила и издают распоряжения, касающиеся общественного здравоохранения, обеспечения должного порядка в обществе и чистоты нравов граждан общины15. И наконец, общинные должностные лица самостоятельно, без каких-либо указаний со стороны, принимают меры к удовлетворению неожиданно возникающих в обществе потребностей, что случается довольно часто16. Из всего нами сказанного следует, что в Массачусетсе исполнительная власть почти полностью сосредоточена в самой общине17, хотя она распределяется здесь между целым рядом чиновников. Во французской общине, строго говоря, есть только один административный чиновник – сам мэр. В общине Новой Англии, как мы видели, их насчитывается по крайней мере девятнадцать человек. Эти девятнадцать должностных лиц в большинстве случаев совершенно не зависят друг от друга Закон точно определил круг обязанностей каждого из них. При исполнении своих обязанностей они всесильны и не подчиняются никакой другой власти в общине. Если же присмотреться к тому, что происходит за пределами общины, то окажется, что признаки административной иерархии едва заметны. Иногда случается так, что должностные лица округа изменяют решение, принятое общинами или общинными властями18, но в целом можно утверждать, что власти округа не имеют права вмешиваться в деятельность общины19. Они могут давать ей распоряжения лишь тогда, когда речь идет о делах, касающихся всего округа. Должностные лица общины, как и чиновники округа, обязаны в очень редких случаях, заранее определенных законом, сообщать о результатах своих действий представителям центрального правительства20. Вместе с тем центральное правительство не имеет 14См. в книге «Должностное лицо городского управления» преимущественно понятия: выборные члены городской управы (selectmen), податные чиновники (assessors), сборщики налогов (collectors), лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог (surveyors of highways)... Один пример из тысячи: штат запрещает без необходимости путешествовать в воскресенье. За исполнением этого закона наблюдают особые общинные чиновники – десятские (tythingmen). См. закон от 8 марта 1792 года. –Законы Массачусетса, т. I, с. 410. Члены городского управления составляют избирательные списки для выборов губернатора и сообщают результаты голосования секретарю республики. Закон от 24 февраля 1796 года. – Там же, т.1, с. 488. 15Например, члены городского управления выдают разрешения на строительство водостоков и канализационной сети, определяют места для размещения скотобоен или таких коммерческих предприятий, чье соседство может нанести вред. См. закон от 7 июня 1785 года, т. I, с. 193. 16Например, члены городского управления в случае появления заразных заболеваний следят за состоянием здоровья членов общины, принимая с этой целью совместно с мировыми судьями все необходимые в подобных случаях меры. Закон от 22 июня 1797 года, т.1, с.539. 17Я говорю почти потому, что существует рад ситуаций в жизни общины, которые регулируются либо мировым судьей в пределах его компетенции, либо группой мировых судей, собравшихся в главном городе округа Например: лицензии на право торговать выдаются мировыми судьями. См. закон от 28 февраля 1787 года, т.1, с.297. 18 Например: лицензия на право торговли выдается лишь тому, кто может представить свидетельство о достойном поведении, выдаваемое членами городского управления. В случае, если в выдаче подобного свидетельства отказано, человек имеет право жаловаться мировым судьям, собравшимся на общую сессию суда, и судьи могут выдать ему эту лицензию. См. закон от 12 марта 1808 года, т.II, с. 186. Общины имеют право издавать свои своды правил (by-laws) и обязывать жителей исполнять их под угрозой штрафа, размеры которого определены заранее. Однако эти своды должны быть утверждены на сессии суда. См. закон от 23 марта 1786 года, T.L, с.254. 19В Массачусетсе административные власти округа нередко рассматривают жалобы на действия должностных лиц общины и дают свое заключение. Однако, как мы увидим далее, они занимаются рассмотрением жалоб как представители судебной, а не исполнительной власти.

Например: общинные школьные комитеты обязаны ежегодно представлять отчет секретарю республики о состоянии дел в школе. См. закон от 10 марта 1827 года, т.Ш, с.183. 73  

 

представителя, в чьи обязанности входила бы разработка общих положений о деятельности полиции или же ордонансов о проведении в жизнь законов; оно не располагает также чиновниками, которые бы постоянно сотрудничали с властями округа и общины, осуществляли надзор за их действиями, направляли их деятельность и наказывали их за ошибки. Из вышесказанного следует, что в Новой Англии не существует центра, где сосредоточивались бы все нити исполнительной власти. Каким же образом тогда удается управлять обществом более или менее единообразно? Каким образом можно заставить повиноваться округа и их должностных лиц, общины и их чиновников? В штатах Новой Англии законодательная власть распространяется на более широкий круг вопросов, нежели у нас. Законодатель проникает, так сказать, в самую сердцевину управления обществом, определяя все до самых мельчайших подробностей; закон одновременно устанавливает как основные положения, так и средства их воплощения в жизнь; тем самым закон штата строго и четко выявляет те многочисленные обязанности, которые ложатся на нижестоящие органы власти и их чиновников. Из этого следует, что если все нижестоящие по отношению к штату административные образования и их должностные лица будут следовать в своих действиях закону, то во всех сферах общества жизнь будет идти единообразно; и все-таки остается неясным, каким образом можно обязать эти образования и их должностных лиц подчиняться закону. В целом можно утверждать, что в распоряжении общества есть всего два способа заставить должностных лиц повиноваться. Общество может предоставить одному из них безраздельную власть над всеми остальными, а также право лишать их должности в случае неповиновения. Или же общество может поручить судам применять судебные санкции к нарушителям.

Однако далеко не всегда можно воспользоваться тем или другим способом. Право руководить чиновником подразумевает также право смещать его с должности, если он не выполняет отдаваемых ему приказов, или же повышать его по службе, если он старательно исполняет свои обязанности. Между тем выборное должностное лицо нельзя ни сместить, ни повысить. В самой природе выборной должности заложен принцип несменяемости до окончания срока полномочий. И действительно, выборное должностное лицо может ничего не ожидать и никого не бояться, кроме своих избирателей, если все государственные должности занимаются в результате выборов. Таким образом, среди чиновников не может существовать никакой иерархии, потому что невозможно одного и того же человека наделить двойным правом: и приказывать, и эффективно наказывать за неповиновение – и потому, что нельзя к власти распоряжаться добавить власть награждать и наказывать. Страны, вводящие принцип выборности должностных лиц на нижних уровнях правительственного механизма, неизбежно оказываются перед необходимостью применять судебные санкции в качестве средства административного воздействия. Сразу это определить нельзя. Стоящие у власти считают своей первой уступкой согласие на выборность всех должностных лиц, а второй – подчинение выбор - ного чиновника постановлениям судей. Они равно опасаются и того, и другого нововведения, а так как от них обычно больше добиваются первой уступки, нежели второй, то они вводят выборность должностных лиц, сохраняя их независимость от судей. Между тем каждая из этих мер – это то единственное, что может уравновесить другую. Необходимо отдавать себе отчет в том, что выборная власть, которая не подчиняется судебным органам, рано или поздно ускользнет от всякого контроля или же будет уничтожена. Между центральной властью и выборными административными органами единственным посредником могут служить судьи. Только они в состоянии заставить выборного чиновника повиноваться, не нарушая при этом прав избирателей. Таким образом, распространение судебной власти на мир политики должно находиться в прямой связи с расширением выборности органов власти. Если же эти два элемента не существуют одновременно, то государство приходит в конце концов либо к анархии, либо к рабству.

Во все времена отмечалось, что судебная деятельность довольнотаки слабо подготавливала людей к практической административной работе. 74  

 

Американцы переняли у своих английских предков один из институтов, который не имеет аналогов нигде на Европейском континенте, а именно – институт мировых судей. Мировой судья находится где-то посередине между светским человеком и чиновником, между административным должностным лицом и судьей. Мировым судьей обычно становится образованный, но не обязательно хорошо разбирающийся в законах гражданин. В его обязанности входит лишь осуществление полицейских функций, а это требует прежде всего здравого смысла и честности, нежели знаний. Мировой судья вносит в административный процесс, в котором он принимает участие, требование соблюдать определенные формы и гласность, что делает его помехой для любых проявлений деспотизма; вместе с тем он не становится рабом буквы закона, что обычно превращает любого чиновника в человека, мало способного к отправлению своих функций. Американцы ввели у себя институт мировых судей, одновременно совершенно лишив его аристократического характера, отличавшего этот институт в метрополии. Губернатор Массачусетса21 назначает во всех округах определенное число мировых судей на семилетний срок22. Кроме того, из числа этих мировых судей он назначает троих, которые образуют в каждом округе то, что известно под названием сессионного суда, Мировые судьи принимают непосредственное участие в процессе управления. Иногда им поручается вместе с выборными чиновниками принимать определенные административные акты23, в других же случаях в их обязанности входит формирование судов, на заседаниях которых представители власти вкратце излагают обвинение в адрес гражданина, отказывающегося повиноваться законам, или сам гражданин заявляет о тех или иных злоупотреблениях должностных лиц. Однако свои наиболее важные административные обязанности мировые судьи отправляют в ходе заседания сессионных судов. Сессионный суд заседает два раза в год в главном городе округа. В Массачусетсе именно на этот суд возложена обязанность держать в повиновении максимальное число 24 государственных чиновников25. Необходимо обратить особое внимание на тот факт, что в Массачусетсе сессионный суд является одновременно и административным учреждением в прямом смысле слова, и политическим судом. Мы уже говорили о том, что округ 26 существует только в качестве административной единицы. И сессионный суд как таковой ведает лишь теми немногими делами, 21 Далее мы поясним, что такое губернатор штата; но уже сейчас необходимо сказать, что губернатор представляет в своем лице исполнительную власть штата. 22См. конституцию штата Массачусетс, гл. II, разд. I, § 9; а также гл. Ш, § 3. 23Один пример из многих: иностранец приезжает в общину из страны, в которой свирепствует некая заразная болезнь. Он заболевает. Двое мировых судей могут, по рекомендации членов городского управления, дать распоряжение шерифу округа перевезти больного в другое место, где за ним будет установлен надзор. Закон от 22 июня 1797 года, т. I, с. 540. Вообще мировые судьи вмешиваются во все важнейшие административные дела, придавая им полусудебный характер. 24Я говорю максимальное число потому, что в действительности некоторые административные правонарушения подлежат ведению обычных судов. Например, если община отказывается создавать необходимые фонды для содержания своих школ или же назначать школьный комитет, то она приговаривается к весьма суровому денежному штрафу, и это решение принимается высшим судом (supreme judicial court) или судом, разбирающим лишь бытовые дела (common pleas). См. там же, закон от 10 марта 1827 года, т.III, с.190. Или же когда община не делает боевых запасов на случаи войны. См. закон от 21 февраля 1822 года, т.II, с.570. 25В рамках своей компетенции мировые судьи принимают участие в управлении общинами и округами. Обыкновенно самые важные решения в общинной жизни никогда не принимаются без участия хотя бы одного мирового судьи. 26Рассматриваемые сессионным судом дела, касающиеся округа, сводятся к следующему: 1) строительство тюрем и зданий судов; 2) рассмотрение проектов бюджета округа (утверждаемых законодательным собранием штата); 3) распределение установленных в рамках той же процедуры налогов (путем голосования); 4) выдача некоторых категорий патентов; 5) строительство и ремонт дорог в округе. 75  

 

которые касаются одновременно интересов нескольких общин или же всех общин одного округа и которые, следовательно, нельзя поручить ни одной из общин в отдельности. Таким образом, в делах, относящихся к компетенции округа, обязанности сессионного суда сводятся к чисто административным, и если суд и вводит нередко в свою процедуру те или иные судебные формы, то с единственной целью прояснить для себя дело27 и для того, чтобы тем самым предоставить гарантии тем общинам, совместные дела которых рассматриваются. Однако в случае необходимости обеспечить надлежащее управление внутри общины, суд практически всегда выступает в роли органа правосудия и лишь в чрезвычайно редких ситуациях – в качестве административного учреждения. Главная трудность заключается в том, чтобы обязать общину, обладающую практически полной независимостью, исполнять общие законы штата. Мы уже видели, что общины обязаны ежегодно назначать определенное число должностных лиц, называемых податными чиновниками, для обложения населения налогами. Община может попытаться избежать уплаты налога тем, что не назначит этих чиновников. В этом случае сессионный суд приговаривает ее к суровому денежному штрафу28, причем данный штраф раскладывается на всех жителей общины без исключения. Шериф округа в качестве судебного чиновника обеспечивает исполнение приговора. Таким образом, в Соединенных Штатах исполнительная власть старается, причем весьма ревностно, оградить себя от посторонних взглядов. Административное распоряжение почти всегда прячется в этой стране за постановление суда; от этого распоряжение лишь приобретает еще большую силу, силу, фактически непреодолимую, какой люди обычно наделяют закон. Такой порядок вещей легко проследить и понять. Обязанности общины в большинстве случаев определены четко и ясно: это простой и непреложный факт, это принцип, а не его детальное осуществление29. Трудности проявляются тогда, когда приходится заставлять повиноваться не саму общину, а ее чиновников. Все неблаговидные поступки, которые может совершить общинное должностное лицо, в конечном итоге сводятся к следующему: чиновник может исполнять предписания закона с большим рвением, но не очень старательно; он может вовсе не исполнять этих предписаний: и наконец, он может делать то, что и вовсе запрещено законом. Подсудными являются лишь действия должностного лица в двух последних случаях. Основанием для судебного вмешательства должно служить лишь наличие явного и несомненного факта нарушения. Так, например, если члены городского управления не исполняют всех требуемых законом формальностей в ходе общинных выборов, то их можно подвергнуть денежному взысканию 30. Однако если должностное лицо исполняет свои обязанности бездумно, если оно проводит в жизнь предписания закона без должного рвения и усердия, то суд на него воздействовать никак не может. Сессионный суд, хотя и наделен административными функциями, в данном случае бессилен заставить чиновника исполнять должным образом свои обязанности. Лишь опасения отзыва могут предотвратить нарушения подобного рода, а сессионный суд, не 27Так, например, если речь идет о дороге, то сессионный суд может разрешить практически все трудности по ее строительству на основании решения присяжных. 28 См. закон от 20 февраля 1786 года, т.1, с.217. 29Существует косвенный способ заставить общину повиноваться. Например, закон обязывает общины содержать дороги в надлежащем состоянии. Если же они не сочли нужным проголосовать за создание фондов, необходимых для этого, то общинный чиновник, в чьи обязанности входит надзор за дорогами, имеет право своей властью собрать причитающиеся средства. А так как он сам тоже отвечает перед гражданами за плохое состояние дорог и в свою очередь может предстать перед сессионным судом по их требованию, то можно быть уверенным, что он обязательно использует в общине то исключительное право, которое дано ему законом. Так сессионный суд, угрожая чиновнику, принуждает к повиновению всю общину. См. закон от 5 марта 1787 года, т. 1.с. 305. 30Законы Массачусетса, т. II, с.45. 76  

 

имея никакого отношения к формированию общинной власти, не может отозвать чиновников, которых не он назначил. Кстати, чтобы убедиться в небрежности или нерадивости того или иного должностного лица, необходим постоянный надзор за деятельностью нижестоящих чиновников. Вместе с тем сессионный суд, собираясь всего лишь два раза в год, надзора не осуществляет; он лишь решает переданные на его рассмотрение дела по фактам правонарушении. Единственной гарантией активного и разумного выполнения чиновником вверенных ему обязанностей является ничем не ограниченное право смещения их с должности, что не во власти судебных органов. Во Франции мы пытаемся найти эти гарантии в административной иерархии; в Америке же их видят в выборности должностных лиц. Итак, подводя итог вышесказанному, можно в нескольких словах сказать следующее. Если государственный чиновник в Новой Англии совершает преступление при исполнении своих служебных обязанностей, то он всегда предстает перед обычным судом. Если же он совершает административную ошибку, то его наказывает суд, имеющий чисто административный характер; а в тех случаях, когда дело весьма серьезное или не терпит отлагательства, судья выполняет функции данного чиновника31. И наконец, чиновник, виновный хотя бы в одном из тех неявных нарушений, не поддающихся определению или оценке органами правосудия, ежегодно предстает перед судом, решения которого не подлежат обжалованию и который может сразу же лишить чиновника всяких полномочии, ибо его полномочия кончаются одновременно с прекращением действия его мандата на власть. В данной системе, бесспорно, немало существенных достоинств, однако на практике встречаются определенные трудности, на которые необходимо указать. Я уже отмечал, что административный, или так называемый сессионный, суд не имеет права надзора за должностными лицами общины; он может действовать лишь в том случае, если, выражаясь юридическим языком, дело передано в суд. Вот именно в этомто и заключается слабое звено всей системы. Американцы Новой Англии не стал и учреждать при сессионном суде прокурорского надзора 32, и необходимо признать, что учредить его им было весьма непросто. Если бы они ограничились тем, что разместили в каждом главном городе округа чиновника-обвинителя, не придав ему одновременно помощников в общинах, то каким образом этот обвинитель смог бы знать больше о том, что творится в округе, нежели сами члены сессионного суда? Если же в каждой общине он имел бы своих агентов, то в его руках сосредоточилась бы самая страшная форма власти – власть управлять от имени правосудия. Законы между тем суть продолжение обычаев, а ведь ничего похожего в английском законодательстве не существовало. Таким образом, американцы разделили право надзора и право обвинения, как и все остальные административные функции в обществе. Члены расширенной коллегии присяжных, согласно закону, обязаны предупреждать суд, при котором эта коллегия создана, о всякого рода правонарушениях, совершаемых в округе33. Существует несколько видов крупных административных правонарушений, по которым именно атторней обязан официально возбуждать судебное дело34. И все же обязанность наказывать правонарушителей чаще всего возлагается на фискальных чиновников, занимающихся сбором денежных штрафов. Таким образом, казначей общины обязан преследовать в судебном порядке большую часть административных правонарушений, которые совершаются на его глазах. 31Например, если община упорно отказывается выбирать податных чиновников, то сессионный суд назначает их сам; причем чиновники, назначенные таким образом, имеют все те же права, что и выборные должностные лица. См. вышеприведенный закон от 20 февраля 1787 года. 32Я говорю именно при сессионном суде. Дело в том, что при обычных судах существует чиновник, выполняющий отдельные функции атторнея. 33Присяжные заседатели обязаны, например, извещать суд о плохом состоянии дорог. – Законы Массачусетса, т. I, с. 308. 34Если, например, казначей округа совершенно не представляет отчетов. – Законы Массачусетса, т. I, с. 406. 77  

 

Однако американское законодательство обращено в первую очередь к частным интересам35; и именно с этим основополагающим принципом постоянно приходится встречаться при изучении законов Соединенных Штатов. Американские законодатели весьма мало верят в человеческую честность, однако они всегда исходят из разумности людей. Как следствие, они очень часто полагаются на то, что частный интерес послужит исполнению законов. Когда в результате злоупотребления административной властью серьезно и ощутимо страдает частное лицо, все прекрасно понимают, что его личный интерес, его заинтересованность неизбежно побудит его подать жалобу. Между тем несложно предвидеть, что, если предписание закона, каким бы оно ни было полезным для общества, совершенно не затрагивает интересов отдельных лиц, каждый подумает о том, стоит ли ему выступать в роли обвинителя. Именно поэтому, да еще и при условии своеобразного молчаливого сговора, законы легко могут выйти из употребления. В результате существующей системы, толкающей людей на крайности, американцы вынуждены заинтересовывать доносителей, предлагая им в отдельных случаях часть взимаемых штрафов36. Этот способ весьма опасен: исполнение закона сопровождается моральным разложением людей.

Над должностными лицами округа, строго говоря, уже не существует никакой иной административной власти, кроме власти правительства. РАЗМЫШЛЕНИЯ ОБ УПРАВЛЕНИИ СОЕДИНЕННЫМИ ШТАТАМИ Отличия систем управления в штатах, входящих в состав Союза. – Чем дальше к югу, тем общинная жизнь становится менее активной и менее полной. – Возрастание роли чиновника, сужение власти избирателей. –Административные функции переходят от общины к округу. –Штаты Нью-Йорк, Огайо и Пенсильвания. – Принципы административного устройства, свойственные всему Союзу в целом. – Выборы государственных чиновников и их несменяемость в должности. – Отсутствие иерархии. – Введение институтов судебного воздействия в систему управления, Выше я уже обещал, что, рассмотрев подробно устройство общины и округа в Новой Англии, я сделаю общий обзор того, что происходит в остальной части Союза. По мере продвижения к югу общинная жизнь становится заметно менее активной; в общине меньше должностных лиц, и у них меньше прав и обязанностей; жители уже не могут непосредственно влиять на дела общины; общинные собрания, или ассамблеи, проводятся значительно реже, и круг обсуждаемых на них вопросов заметно сужается. Как следствие, власть выборных чиновников существенно возрастает, тогда как 35Один пример из тысячи: если частное лицо, проезжая по неисправной дороге, ломает свой экипаж или получает телесные повреждения, то он имеет право обратиться в сессионный суд с требованием возмещения своих убытков у той общины или округа, которые отвечают за состояние данной дороги. – Законы Массачусетса, т. I, с. 309. 36В случае нашествия неприятеля или в случае вооруженного восстания, если общинные чиновники не доставляют милиции боеприпасы или прочие необходимые им вещи, община может быть присуждена к уплате штрафа в размере от 200 до 500 долларов (1000 •– 2700 франков).

Естественно, что в этой ситуации вряд ли кто будет заинтересован или просто захочет выступить в роли жалобщика. Поэтому закон добавляет: «Все граждане будут иметь право требовать наказания подобных проступков, причем половина взимаемого штрафа должна поступать в пользу обвинителя». См. закон от 6 марта 1810 года, т. II, с. 236. Подобные положения нередко встречаются и в законах штата Массачусетс. Иногда бывает и так, что закон таким способом заставляет не частное лицо обвинять государственного чиновника, а чиновника – призывать к ответственности частных лиц. Например, если житель отказывается выполнить возложенную на него часть работы по благоустройству проезжей дороги, то инспектор, наблюдающий за дорогами, обязан возбудить против него дело, и если он добивается его осуждения, то получает половику взыскиваемого с виновного штрафа. См. вышеупомянутые законы, т. I, с. 308. 78  

 

власть самих избирателей уменьшается; общинный дух здесь менее очевиден и менее силен37. Эти различия становятся заметными в штате Нью-Йорк и уже совсем резко проявляются в штате Пенсильвания; однако при продвижении к северо-западу они вновь делаются менее ощутимыми. Большинство эмигрантов, основавших штаты Северо-Запада, были выходцами из Новой Англии; они перенесли в свое новое отечество привычную им систему управления. Община в штате Огайо во многом напоминает общину штата Массачусетс. Мы уже видели, что в Массачусетсе община – это основа основ управления обществом. Она является тем центром, где сосредоточены как все интересы, так и все чувства людей. Однако положение существенно меняется, когда попадаешь в штаты, где люди менее образованны и, следовательно, община в целом менее способна к разумным действиям и у нее меньше возможностей обеспечить надлежащее управление. Итак, по мере удаления от штатов Новой Англии та роль, которую играла община, до некоторой степени переходит к округу. Округ превращается в крупную административную единицу, власти которой становятся промежуточным звеном между правительством штата и простыми гражданами. Я уже говорил о том, что в Массачусетсе дела округа ведутся сессионным судом. Сессионный суд состоит из определенного числа должностных лиц, назначаемых губернатором и состоящим при нем советом. Округ не имеет представительных органов, а его бюджет утверждается законодательным собранием штата. В таком большом штате, как Нью-Йорк, а также в штатах Огайо и Пенсильвания, наоборот, жители каждого округа выбирают определенное количество депутатов, из которых формируется представительный орган – совет округа38. Совет округа располагает, в известных пределах, правом облагать налогами своих жителей – в этом случае он выступает как настоящий законодательный орган. Одновременно совет округа является и исполнительным органом, нередко участвует в управлении общинами, заметно ограничивая их полномочия, так что, по сравнению с Массачусетсом, местные общины пользуются значительно меньшей властью. Таковы главные отличительные черты, характерные для устройства общины и округа в различных штатах федерации. Если бы в мои намерения входило описать более детально различные формы отправления власти, то мне пришлось бы указать на еще большее число расхождений. Однако в мои задачи не входит составление курса американского государственного права. Я полагаю, что уже сказал достаточно для того, чтобы стало понятным, на каких общих принципах строится управление обществом в Соединенных Штатах. Эти принципы претворяются в жизнь по-разному и в различных частях страны приводят к более или менее разным результатам, хотя по существу они повсюду одни и те же. Законы отличаются по форме, но их питает общий дух. Несмотря на то что общины и округа устроены не везде одинаково, можно утверждать, что повсюду в Соединенных Штатах в основе их организации лежит одна и та же идея: каждый человек есть лучший судья тому, что касается лишь его самого, и поэтому 37Более подробно см.: Поправки к законам штата Нью-Йорк, ч. I, гл. XI, названную «О полномочиях, обязанностях и привилегиях городов», т.1, с. 336–364.

См. также в сборнике «Дайджест законов Пенсильвании» статьи: «Податные чиновники», «Сборщики налогов», «Констебли» (Constables), «Инспекторы по делам бедноты» (Overseers of the poor), «Лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог». И в сборнике под названием «Акты общего содержания штата Огайо» закон от 25 февраля 1834 года касательно общин, с. 412. И наконец, специальные постановления, касающиеся различных государственных должностей, как, например, чиновники городской управы (Township's clercs), члены правления (Trustees), инспекторы по делам бедноты, инспекторы состояния ограждений и границ (Fence-Viewers), оценщики собственности (Appraisers of property), городской казначей (Township's Treasurer), констебли, лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог. 38См.: Поправки к законам штата Нью-Йорк, ч. I, гл. XI, т. I, с. 340; там же, гл. ХП; там же, с. 366; там же, «Акты штата Огайо». Закон от 25 февраля 1824 года касательно окружных уполномоченных (county commissioners), с. 263. См. в «Дайджесте законов Пенсильвании» статьи: «Нормативы окружного представительства» (County-Rates), «Квоты» (Levies), с. 170. В штате Нью-Йорк каждая община избирает депутата, который одновременно принимает участие как в управлении округом, так и в управлении общиной. 79  

 

он лучше, чем кто-либо другой, способен позаботиться об удовлетворении своих потребностей. Следовательно, в обязанности и общины, и округа входит обеспечение своих собственных интересов. Штат правит, но не управляет. Встречаются, конечно, исключения из этого правила, но противоречий этому правилу вы не найдете нигде. Первым следствием данного подхода было то, что жители стали самостоятельно избирать всех представителей исполнительной власти и в общине, и в округе или по крайней мере отбирать этих должностных лиц исключительно из своей среды. А поскольку должностные лица повсюду являются выборными или как минимум несменяемыми, в Соединенных Штатах нигде не могла возникнуть иерархическая структура власти. В этой стране существует почти столько же независимых чиновников, сколько и должностей.