Государственное регулирование агропромышленного комплекса России

Тема 6. Особенности государственного регулирования в отдельных отраслях экономики

Государственная промышленная политика

Промышленная политика может рассматриваться как государственная стратегия, направленная на развитие и повышение эффективности промышленного производства, конкурентоспособности предприятий и продукции на внутреннем и международном рынках, обеспечение занятости населения. Суть промышленной политики в условиях рыночной экономики можно сформулировать как осуществление с помощью государства целенаправленной деятельности, включающую в себя систему мер прямого и косвенного регулирования промышленности и устранения для достижения этой цели тех препятствий, которые не могут быть преодолены естественным ходом событий, то есть механизмами саморегулирования рынка.

Реализация национальной промышленной политики осуществляется как множество мероприятий, направленных на исправление диспропорций, вытекающих из несовершенства рыночных механизмов или на компенсацию этих недостатков для достижения лучшего качества распределения ресурсов в экономике. Исходя из этого, формулируются цели промышленной политики.

Конечная цель государственной промышленной политики – ускорение экономического роста и обеспечение на этой основе повышения уровня и качества жизни граждан. Она направлена на то, чтобы: а) помочь экономике реализовать имеющиеся сравнительные преимущества; б) сформировать более высокий технологический тип производства.

Стратегическая цель промышленной политики заключается в восстановлении, поддержании и укреплении динамизма национальной промышленности, выражаемого через достигнутый уровень конкурентоспособности на мировом рынке. Последовательное достижение этой цели должно осуществляться через систему инструментов, базирующихся на укреплении рыночных механизмов и на стимулировании конкуренции. Итогом реализации стратегических целей государственной промышленной политики должен стать переход:

а) от устаревшей организации производства к гибким производственным системам, способным обеспечить быстрое обновление продукции, ее высокую конкурентоспособность на основе современных инновационных технологий;

б) от технологического лидерства в отдельных отраслях (вооружение, ядерная энергетика) к росту конкурентоспособности всей гражданской промышленности;

в) от предприятий-комбинатов, функционирующих по принципу самообеспеченности, к развитию специализированных производств, позволяющих обеспечить конкурентоспособность продукции как на внутреннем, так и на мировом рынке;

г) от пренебрежения здоровьем человека к экологически чистому и безопасному промышленному производству.

Субъектами государственной промышленной политики в Российской Федерации являются:

а) государство;

б) крупные промышленные предприятия;

в) промышленные объединения и союзы;

г) региональные администрации;

д) общественные объединения, профсоюзы, организации потребителей.

 

Выделяют два основных направления в формировании государственной промышленной политики:

1)  Государственная промышленная политика с преобладанием методов прямого бюджетного субсидирования отраслей промышленности или отдельных амбициозных промышленных проектов, на основе административных рычагов.

2)  Государственная промышленная политика с безусловным преобладанием методов косвенного (финансово-экономического) стимулирования выпуска конкурентоспособной продукции и услуг. Такой подход не предусматривает воздействия на определенные предприятия или отрасли, а ориентирован на создание определенной экономической среды.

Вышеназванные подходы характеризуют активную и пассивную роль промышленной политики:

а) активная роль промышленной политики заключается в том, чтобы не просто исходить из динамики совокупного платежного спроса, а формировать его на новой основе маркетинговых, технологических и финансово-инвестиционных связей;

б) пассивная роль промышленной политики проявляется в случае, когда она ориентируется только на общий финансовый индикатор развития народного хозяйства.

 

Инструменты государственной промышленной политики можно разделить на две группы:

1) Прямое (административное) регулирование проявляется в многообразных формах безвозвратного целевого финансирования отраслей и отдельных предприятий (субвенции, субсидии, дотации, пособия и доплаты, льготные кредиты) из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней. К административным методам регулирования относятся разнообразные методы контроля за доходами, ценами, учетным процентом, квотирования, лицензирования и др.

2) Косвенное регулирование осуществляется путем проведения государством политики в области кредитно-финансовых, внешнеэкономических отношений, налоговых систем, амортизируемого имущества и др.

 Конкретные инструменты государственного регулирования промышленной политики приведены в табл. 6.1.

 

Государственное регулирование агропромышленного комплекса России

Агропромышленный комплекс России (далее – АПК) можно рассматривать как совокупность отраслей экономики, связанных с агропромышленным производством. В структуре АПК выделяют три производственные сферы:

1) Отрасли, производящие средства производства для сельского хозяйства

2) Собственно сельское хозяйство и подготовка кадров

3) Отрасли, перерабатывающие сельскохозяйственное сырье, а также отрасли, обеспечивающие заготовку, хранение, транспортировку и реализацию продукции агропромышленного комплекса.

Своеобразие АПК состоит в его многофункциональном характере. Именно эта особенность аграрной сферы определяет специфику всего агропродовольственного сектора в структуре народного хозяйства. Аграрный сектор является объектом ответственной государственной политики практически во всех странах мира. Можно выделить следующие причины, побуждающие особы выделить именно сектор АПК:

1. Использование земельных ресурсов в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве.

2. Базисная роль, объективно принадлежащая продукции аграрного сектора в удовлетворении самых насущных потребностей населения (продукты питания как основа жизнедеятельности людей и воспроизводства рабочей силы, одежда и другие потребительские товары, сырье для многих видов товаров производственного и потребительского назначения и т.д.). Уровень развития сельского хозяйства во многом определяет степень продовольственной обеспеченности страны.

 

Таблица 6.1 – Инструменты государственной промышленной политики

Группы	Инструменты
Экономические	Финансовые (кредиты, гарантии, субсидирование, инвестирование, лизинг)
	Налоговые (стимулирующие специальные налоговые режимы, амортизация, отчисление на науку, подготовку кадров, недропользование)
	Банковские (стимулирование банковского кредитования, межотраслевого перелива капитала, использование резервов и прибыли ЦБ РФ)
	Тарифные (в отношении естественных монополий)
	Таможенные
Институциональные	Новые инвестиционные инструменты (пенсионные фонды, облигационные займы, эмиссия ценных бумаг)
	Механизмы банкротства
	Управление государственным имуществом в промышленности
Бюджетные и законодательные	Федеральные и региональные программы
	Целевые законы
Административные и социально-политические	Государственное управление (органы и функции, правовой инструментарий)
	Общественно-государственный диалог «бизнес-власть»

 

3. Значительная зависимость сельскохозяйственного производства от природных, климатических и биологических факторов (особенностей климата, плодородия почв, качества пастбищ, наличие пресной воды и т.д.), поэтому такая деятельность является более рискованной по сравнению с другими сферами деятельности человека. Указанные факторы определяют особый режим сельскохозяйственной деятельности и побуждают сообща их контролировать.

4. Неотделимость процесса использования земель как производственного ресурса от процесса регулирования территориального пространства, являющегося средой обитания людей, которое неизбежно делает сельскохозяйственное производство социальным процессом.

5. В качестве субъектов сельскохозяйственной деятельности выступают как граждане, так и сельскохозяйственные и несельскохозяйственные организации, решающие свои специфические задачи.

6. Сельскохозяйственная деятельность регулируется специальными нормативными правовыми актами, которые:

- определяют вопросы государственного регулирования АПК (организацию, управление, регулирование цен на сельскохозяйственную продукцию, льготы, дотации и компенсации сельскохозяйственным товаропроизводителям);

- закрепляют правовой статус сельскохозяйственных товаропроизводителей (крестьянские (фермерские) хозяйства, сельскохозяйственные кооперативы и др.);

- регулируют отдельные отрасли сельского хозяйства (растениеводство, семеноводство, животноводство, селекция и др.);

- регламентируют договоры в сельском хозяйстве (закупку и поставку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, лизинг в сфере агропромышленного производства, контрактацию, кредитование, расчеты и страхование в сфере АПК, залог сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия).

Основными причинами относительно медленного развития АПК являются:

1) крайне низкая доходность российских сельскохозяйственных товаропроизводителей из-за сохраняющегося диспаритета цен в российской экономике;

2) низкие темпы структурно-технологической модернизации отрасли, обновления основных производственных фондов и воспроизводства природно-экологического потенциала;

3) неблагоприятные общие условия функционирования сельского хозяйства, прежде всего неудовлетворительный уровень развития рыночной инфраструктуры, затрудняющий доступ отечественных сельхозтоваропроизводителей к рынкам ресурсов (финансовых, материально-технических, информационных и т.д.), готовой продукции;

4) значительное снижение доходов предприятий АПК из-за повышения доли импорта продовольственных товаров (и сырья для их производства) на внутреннем российском рынке и соответствующего сужения рынка сбыта отечественной продукции;

5) финансовая неустойчивость отрасли, обусловленная нестабильностью рынков, сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, недостаточным притоком частных инвестиций на развитие отрасли, слабым развитием страхования при производстве сельскохозяйственной продукции;

6) незавершенность институциональных преобразований в АПК, несовершенство российского земельного законодательства, что приводит к экономической неэффективности и правовой незащищенности собственников агропредприятий;

7) дефицит квалифицированных кадров, вызванный низким уровнем и качеством жизни в сельской местности.

Государственное регулирование АПК представляет собой экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства как в государственном, так и в частном секторах. Цели и направления государственного регулирования аграрного сектора определены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Оно осуществляется по следующим основным направлениям:

а) поддержание стабильности обеспечения населения отечественными продовольственными товарами;

б) формирование и функционирование рынка продовольствия, сельскохозяйственных сырья и продукции, развитие его инфраструктуры;

в) государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих первичную или последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции;

г) защита экономических интересов отечественных сельхозтоваропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности и на внутреннем рынке;

д) финансирование, кредитование, страхование, льготное налогообложение предприятий АПК;

е) совершенствование системы обучения, подготовки и переподготовки специалистов для сельского хозяйства;

ж) развитие науки и осуществление инновационной деятельности в сфере агропромышленного производства;

з) устойчивое развитие сельских территорий, укрепление социальной сферы села.

Объектами государственного управления выступают все организации АПК.

В качестве цели государственного регулирования АПК рассматривается создание рыночно ориентированного аграрного сектора экономики. В рамках достижения поставленной цели выделяются следующие задачи:

1) структурная перестройка сектора, приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных производственных единиц;

2) создание новой рыночной инфраструктуры сектора, приватизация в сферах АПК, либерализация рынков;

3) формирование адекватной продовольственной политики.

Государственное регулирование АПК осуществляется через единую систему законодательства и органов государственного управления отраслью. Данная система в своей совокупности представляет собой инструмент реализации аграрной политики государства.

Государственная аграрная политика как составная часть социально-экономической политики страны представляет собой систему целей и мер, направляемую на обеспечение устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий (табл. 6.2). Эта политика опирается на заинтересованные действия государства, сельскохозяйственных и сопряженных с ними предприятий, на возможности агробизнеса и личных хозяйств граждан. Аграрная политика подразумевает динамичное и эффективное развитие не только сельскохозяйственного производства, но и всех отраслей АПК и сопряженной социальной сферы, обеспечивая в итоге рост жизненного уровня населения.

Проводя в жизнь аграрную политику, государство использует разнообразные формы, методы и инструменты воздействия на ситуацию в сфере АПК и на поведение соответствующих структур и населения. В первую очередь это:

а) формирование государственных проектов и программ в соответствии с целями государственной аграрной политики;

б) принятие законов и других институциональных норм, стимулирующих и направляющих развитие АПК;

в) бюджетная поддержка приоритетных проектов и программ развития АПК на центральном уровне и в регионах;

г) оказание финансовой помощи аграрным хозяйствам в кризисных ситуациях;

д) прямая и косвенная поддержка программ по развитию инфраструктуры аграрного сектора;

е) стимулирующая аграрного производителя налоговая, кредитная и ценовая политика;

ж) поддержка фермерства и других форм индивидуального, малого и среднего аграрного предпринимательства;

з) защита отечественного сельхозтоваропроизводителя в сфере внешнеэкономических отношений.

 

 

Таблица 6.2. – Основные элементы государственной аграрной политики России

Основные сегменты	Элементы
Земельная политика	Правовое решение вопросов о полном или частичном праве собственности на землю, характере и способе его реализации
	Регламентация вопросов землепользования и оптимизация его структуры
	Регулирование процессов землеустройства, включая управление программами развития сельскохозяйственных регионов
Финансовая политика	Государственная поддержка системы кредитования аграрной сферы: виды и размеры кредитов, авансирования, система залога и поручительства
	Формирование доступности кредита: процентная ставка, сроки пользования и погашения
	Регулирование системы оперативного финансового обслуживания
	Формирование каналов и размеров бюджетного финансирования (субсидии, дотации, удешевление кредита, погашение обязательных страховых взносов и т.д.)
	Применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей
Социальная политика	Политика формирования доходов как результат участия в регулировании рынков земли, труда, капитала
	Обновление и развитие сельских территорий
	Развитие социальной инфраструктуры села, включающей консультативное обслуживание предпринимательской деятельности в агропромышленной сфере
	Социальные гарантии: система пенсионного обеспечения и страхования, здравоохранение, образование и т.д.
	Экология
Политика в области формирования продовольственного рынка	Стабилизация внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции: участники, их поведение на рынке, ценообразование, налогообложение, замещение экспорта, разработка и осуществление целевых межотраслевых, отраслевых и региональных программ и др.
	Регулирование поведения агентов на внешних рынках сельскохозяйственной продукции: условия экспорта, экспортный контингент и т.д.
	Ограничение свободы входа и выхода на отдельные рынки, регламентация на них предпринимательской деятельности, формирование антимонопольной политики и института банкротства и т.д.

 

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в области сельскохозяйственной деятельности, являются Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ) и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному контролю (табл. 6.3)

 

Таблица 6.3. – Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в области сельскохозяйственной деятельности

Федеральный орган	Функции федерального органа
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации	Выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области сельскохозяйственной деятельности
	Выработка и реализации государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области земельных отношений (земель сельскохозяйственного назначения)
	Управление государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному контролю	Контроль в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами
	Защита человека от болезней, общих для человека и животных

 

Финансовая поддержка АПК осуществляется путем выделения из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ средств для:

- краткосрочного кредитования сезонных затрат и поддерживания необходимых запасов в агропромышленном производстве;

- долгосрочного кредитования агропромышленного производства;

- авансирования закупок сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд;

- лизинга в сфере агропромышленного производства.