Тема 2.1 Надзор за исполнением законов

 

Занятие (2 часа)

1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора).

2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов. Пределы вмешательства прокурора в рамках общего надзора.

3. Акты прокурорского надзора (протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона).

4. Организация работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов.

Рекомендуемые инновационные учебные технологии: 1) Дебаты по законопроекту: «Общий надзор прокуратуры должен быть упразднен (расширен, ограничен)»

 

Рекомендации по изучению данной темы:

При подготовке к семинарскому занятию по предложенной теме следует уяснить, что прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора, традиционно именуемой также «общий надзор». Предмет общего надзора обозначен в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ». Надлежит обратить особое внимание на двоякий характер предмета данной отрасли надзора: с одной стороны – это надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов перечисленными в законе органами, а с другой – надзор за соответствием законам издаваемых этими органами правовых актов.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов определены в Приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», с которым необходимо ознакомиться.

Следует учесть, что в законе о прокуратуре предмет общего надзора обозначен в самом широком виде, практически без ограничений. В связи с этим в рамках общего предмета надзора выделяют обособленные сферы надзора (подотрасли, или отдельные направления надзора) в социальной, экономической, оборонной, внешнеэкономической, административной и иных сферах. Таких подотраслей общего надзора на сегодняшний день насчитывают уже порядка 60 (надзор за исполнением законодательства о выборах, беженцах, охране труда и т.д.).

Переходя к изучению вопроса о полномочиях прокурора в рамках надзора за исполнением законов, следует обратиться к положениям ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ», где эти полномочия и установлены. Следует иметь в виду, что полномочия прокурора при осуществлении общего надзора носят смешанный характер: одни полномочия являются опосредованными (например, принесение протеста или представления), а другие – властно-распорядительными (право беспрепятственного входа, доступа к документам, требования проведений ревизий и т.д.). Поскольку имеющиеся у прокурора полномочия в рамках общего надзора достаточно многочисленны и многообразны, возникает необходимость их классификации. Одним из ключевых критериев такой классификации является деление всех полномочий прокурора на 1) полномочия, направленные на выявление нарушений законов и установление виновных в этом лиц и 2) полномочия, направленные на устранение выявленных нарушений законов и привлечение к ответственности виновных лиц. Существуют и иные основания для классификации полномочий прокурора, которые необходимо изучить. 

Необходимо учитывать, что полномочия прокуроров реализуются исключительно в пределах компетенции соответствующих прокуратур (районной (городской) или вышестоящей).

При подготовке к ответу следует обратить внимание, в частности, на такие вопросы как: что является основанием для проведения прокурорских проверок в рамках данной отрасли надзора; вправе ли прокурор требовать представления документов и сведений, составляющих коммерческую тайну.      

Пределы вмешательства прокурора в рамках общего надзора установлены в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ».

При изучении вопроса об актах прокурорского надзора следует вспомнить определение понятия таких актов как закрепленных в специальных документах решениях прокурора, которыми он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств прокурорского надзора правонарушения. ФЗ «О прокуратуре РФ» предусматривает перечень таких актов в сфере общего надзора: протест (ст. 23), представление (ст. 24), постановление (ст. 25) и предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25¹). Ко всем названным актам прокурорского реагирования предъявляются определенные требования, которые в наиболее полном виде закреплены в названном выше приказе Генерального прокурора РФ.

Далее при подготовке вопроса необходимо дать общую характеристику каждому из названных актов прокурорского надзора с точки зрения их сущности, оснований принесения, содержания, реквизитов, адресатов, правовых последствий принесения и т.д.

Переходя к четвертому вопросу темы, необходимо учесть, что в последние годы повсеместно отмечается значительное ослабление общего надзора, что, в свою очередь, связывается с укоренившейся бессистемностью надзора, распылением сил и средств, подменой хозяйственных руководителей, контролирующих органов и юридических служб, выполнением прокуратурой не свойственных ей функций. В связи с этим особое значение приобретает правильная организация прокурорского надзора. Следует обратить особое внимание на такие аспекты организации общего надзора как четкое разграничение функций прокуроров различных звеньев, предметно-зональный принцип осуществления надзора, наличие необходимой информации о нарушении законов, правильное планирование работы, знание законодательства и профессиональное мастерство работников прокуратуры, правовое обеспечение их деятельности, наличие соответствующего методического обеспечения, учет и анализ проделанной работы.

 

Занятие (2 часа)

1. Правовые средства прокурорского надзора, их классификация.

Рекомендуемые инновационные учебные технологии: Работа в малых группах «Разработка стандартных алгоритмов выбора правовых средств прокурорского надзора (по фабулам, предложенным преподавателем)».

2. Составление актов прокурорского надзора.

 

 

Рекомендации: при подготовке ответа вопрос следует вспомнить определение понятия правовых средств прокурорского надзора, которое изучалось в рамках соответствующего вопроса темы «Сущность и задачи прокурорского надзора. Предмет, система и основные понятия курса». Многочисленность и многообразность правовых средств прокурорского надзора вызывает к жизни необходимость их классификации. В литературе правовые средства прокурорского надзора классифицируются, главным образом, по трем критериям: по цели, характеру и форме.

При этом по своим целям правовые средства прокурорского надзора делятся на средства, направленные на выявление нарушений закона, причин и условий, способствующих совершению правонарушений; средства, направленные на устранение нарушений закона и условий, им способствующих; средства, направленные на привлечение к ответственности нарушителей закона; средства, направленные на возмещение материального ущерба, причиненного правонарушением; средства, направленные на предупреждение нарушения закона.

По характеру правовые средства прокурорского надзора классифицируются на обязывающие, приостанавливающие и распорядительные.

По форме правовые средства прокурорского надзора подразделяются на действия и акты.

Обязательным условием успешного ответа на семинарском занятии является отнесение конкретных правовых средств прокурорского надзора, взятых в качестве примера, к тому или иному классификационному разряду по одному или нескольким из названных критериев классификации.  

 

ТЕМА 2.2. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Занятие (2 часа)

 

1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. исполнением законов. Пределы вмешательства прокурора в рамках общего надзора.

3. Решение задач.

ТЕМА 2.3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

 

Занятие (2 часа)

1. Сущность, предмет и задачи надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД), дознание и предварительное следствие.

2. Надзор прокурора за органами, осуществляющими ОРД. Полномочия прокурора. Прокуроры, уполномоченные осуществлять надзор за органами, осуществляющими ОРД.

3. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона при расследовании преступлений.

4. Полномочия прокурора по устранению и предупреждению нарушений закона при расследовании преступлений.

5. Особенности надзора по исполнению законов органами дознания.

 

Занятие (2 часа)

1. Надзор прокурора за исполнением законов при возбуждении (отказе в возбуждении) уголовных дел.

2. Надзор за задержанием подозреваемых в совершении преступлений лиц и за привлечением лица в качестве обвиняемого.

3. Надзор за законностью применения мер пресечения, за соблюдением сроков дознания и предварительного следствия.

4. Надзор за законностью приостановления и прекращения уголовных дел.

5. Взаимодействие прокурора с руководителем следственного органа.

6. Акты прокурорского надзора в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Рекомендуемые инновационные учебные технологии: 1) Дебаты по законопроекту: «Прокурору необходимо возвратить полномочия по процессуальному руководству органами предварительного следствия»; 2) Мозговой штурм «Пути повышения эффективности надзора прокуратуры за органами, осуществляющими ОРД».  

 

Рекомендации по изучению данной темы:

Приступая к изучению темы, следует уяснить, что данная отрасль прокурорского надзора является одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры, что связано, прежде всего, с тем, что при осуществлении ОРД, производства дознания и предварительного следствия существенно ограничиваются гарантированные Конституцией РФ права и законные интересы граждан.

Предмет прокурорского надзора в рамках названной отрасли надзора определен в ст. 29 ФЗ «О прокуратуре РФ» как соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Предмет надзора находит свое выражение в задачах, которые стоят перед прокурорскими работниками при осуществлении данного вида надзора. Эти задачи сформулированы в ФЗ «О прокуратуре РФ», УПК РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и названных приказах Генерального прокурора РФ. После ознакомления с указанными нормативными актами необходимо сформулировать задачи, стоящие перед прокурорами в рамках этой отрасли надзора.

При освещении вопроса о прокурорском надзоре за органами, осуществляющими ОРД, следует показать важность такого надзора с учетом специфики ОРД и решаемых оперативными службами задач. Далее следует указать основания проведения оперативно-розыскных мероприятий и раскрыть установленный законом порядок осуществления ОРД, поскольку именно в этих сферах допускаются существенные нарушения законности, требующие прокурорского реагирования. Необходимо указать на установленные законом ограничения в представлении прокурору данных, касающихся ОРД, а также раскрыть понятие уполномоченных прокуроров, наделенных правом надзора за органами, осуществляющими ОРД.

Переходя к изучению вопросов темы, относящихся к надзору прокурора за органами дознания и предварительного следствия, студенту следует вспомнить основные положения реформы досудебного производства, осуществленной законами от 05.06.2007 г. (в отношении органов предварительного следствия), от 06.06.2007 г. (в отношении органов дознания) и последующими законодательными актами, что повлекло за собой существенные изменения как в процессуальном положении прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, так и изменило его полномочия, связанные с осуществлением надзора за этими органами.

Следует уяснить, что если ранее прокурор как в отношении органов дознания, так и органов предварительного следствия выступал «хозяином процесса», обладая самыми широкими полномочиями как надзорного характера, так и направленными на осуществление им процессуального руководства, то после проведенной реформы прокурор сохранил названные выше полномочия только в отношении органов дознания. Применительно же к органам предварительного следствия прокурор сохранил только надзорные полномочия, полномочия по процессуальному руководству этими органами перешли к вновь созданной процессуальной фигуре руководителя следственного органа, который вобрал в себя как существенную часть полномочий прокурора, так и отчасти полномочия существовавшей до реформы процессуальной фигуры начальника следственного отдела. 

Полномочия прокурора в данной отрасли сформулированы в УПК РФ и иных федеральных законах, в том числе в ст. 30 ФЗ «О прокуратуре РФ». При рассмотрении этих полномочий прокурора нужно разграничивать полномочия прокурора, направленные на осуществление процессуального руководства, собственно надзорные полномочия прокурора и полномочия прокурора административного характера, следует привести примеры соответствующих полномочий. В заключение следует обозначить круг и раскрыть содержание полномочий, направленных на выявление нарушений закона, на устранение и предупреждение таких нарушений при расследовании преступлений. Для успешного разграничения названных полномочий рекомендуется составление соответствующей таблицы.

Рассматривая вопрос об особенностях надзора по исполнению законов органами дознания, следует, прежде всего, привести перечень этих органов, который установлен в ст. 40 УПК РФ. Необходимо конкретизировать предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания, в который помимо законности производства собственно дознания также входит исполнение законов органами дознания при приеме, регистрации, рассмотрении и разрешении заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях; исполнение законов по делам, по которым предварительное следствие обязательно, когда органы дознания выполняют неотложные следственные действия; исполнение законов при выполнении поручений следователя о производстве следственных и оперативно-следственных действий и указаний об оказании ими содействия при проведении следователем отдельных следственных действий. Далее необходимо раскрыть формы и методы прокурорского надзора применительно к названным сферам деятельности органов дознания. 

Приступая к подготовке вопроса о надзоре за исполнением законов при возбуждении (отказе в возбуждении) уголовных дел, следует учитывать те существенные изменения, которые внесены в порядок возбуждения уголовных дел публичного обвинения, а главное, в полномочия прокурора на этой стадии (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Следует раскрыть названные полномочия прокурора и акты его реагирования на нарушения закона в этой области. Далее следует раскрыть полномочия прокурора при проверки законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел.

При подготовке вопроса о надзоре за задержанием подозреваемых и привлечением лица в качестве обвиняемого необходимо руководствоваться требованиями названных выше приказов Генерального прокурора РФ, в которых, в частности, установлено, что надзор за законностью задержаний должен осуществляться постоянно, а проверки мест содержания задержанных проводиться ежедневно, в том числе в нерабочее время. Далее следует уяснить какие обстоятельства, связанные с задержанием, должны устанавливаться в ходе прокурорских проверок. Необходимо также указать на возможные меры прокурорского реагирования в случае обнаружения нарушений требований закона при задержании подозреваемых. Раскрывая содержание прокурорского надзора за законностью и обоснованностью привлечения лица в качестве обвиняемого, нужно показать с какими процессуальными актами должен ознакомиться прокурор при производстве проверки, на какие обстоятельства он должен обращать внимание, а также каким образом должен поступить прокурор в случае признания им постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого незаконным или необоснованным.

Аналогичным образом необходимо усвоить содержание надзорной деятельности прокуроров применительно к надзору за законностью применения мер пресечения, за соблюдением сроков дознания и предварительного следствия и за законностью и обоснованностью приостановления и прекращения уголовных дел.

Раскрывая вопрос об актах прокурорского реагирования в рассматриваемой отрасли надзора необходимо перечислить данные акты, указать основания их принесения, форму, содержание и структуру, а также на сроки их исполнения и, если это предусмотрено законом, на возможность и порядок их обжалования.

Переходя к заключительному вопросу темы об организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, необходимо показать принципы распределения надзорных полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурора, а также между прокурором, его заместителями и помощниками. Кроме того, следует раскрыть такие элементы организации надзора как правовое и организационное обеспечение, владение оперативной обстановкой, своевременное поступление копий процессуальных актов органов дознания и следствия, анализ статистической и иной информации, планирование, учет и контроль исполнения и другие.  

 

 

 

ТЕМА 2.4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

 

Занятие (2 часа)

1. Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.  

2. Полномочия прокурора в рамках данной отрасли надзора.

3. Акты прокурорского надзора (постановление, протест, представление, требование, предостережение).

 

Занятие (2 часа)

1. Особенности надзора за законностью исполнения наказания в виде лишения свободы.

2. Особенности надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

3. Особенности надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Рекомендуемые инновационные учебные технологии: Ролевая игра «Проверка прокурором учреждения уголовно-исполнительной системы с составлением проектов соответствующих актов прокурорского реагирования.

 

Рекомендации по изучению данной темы:

При изучении данной отрасли прокурорского надзора необходимо исходить из того, что выделение этой отрасли в самостоятельное направление обусловлено важностью обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказания, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений в случае их задержания или заключения под стражу. Правила отбывания наказания и порядок содержания под стражей установлены Уголовно-исполнительным кодексом РФ, ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и иными нормативными актами.

Предмет надзора в рамках данной отрасли определен в ст. 32 ФЗ «О прокуратуре РФ». Следует обратить внимание, что предмет надзора включает в себя три самостоятельных компонента, поименованных в указанной статье закона.

Переходя к вопросу о полномочиях прокурора в рамках рассматриваемой отрасли надзора, следует учесть, что специальные полномочия прокурора перечислены в ст. 33 ФЗ «О прокуратуре РФ». Однако, с учетом специфики предмета надзора, прокурор может использовать и полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за исполнением законов, а также полномочия, предусмотренные в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Далее при подготовке к данному вопросу следует раскрыть сущность каждого из основных полномочий прокурора. 

При подготовке вопроса об актах прокурорского надзора нужно усвоить, что основными актами в рамках рассматриваемой отрасли надзора являются постановление об устранении нарушений закона и привлечении виновных лиц к ответственности; протест на противоречащие закону приказы, распоряжения и иные акты администрации поднадзорного учреждения; представление об устранении нарушений закона и причин, им способствующих; требование прокурора и предостережение о недопустимости нарушения закона. Следует охарактеризовать каждый из этих актов прокурорского реагирования с точки зрения оснований их принесения, адресатов, разграничения случаев использования того или иного акта прокурорского надзора, содержания, реквизитов, правовых последствий принесения и т.п. Необходимо учитывать, что в рамках этой отрасли надзора существуют существенные особенности, касающиеся различных аспектов актов прокурорского надзора. Так, в отличие от общего правила, в соответствии со ст. 33 ФЗ «О прокуратуре РФ» до рассмотрения протеста прокурора на противоречащий закону акт администрации поднадзорного органа или учреждения, действие этого акта приостанавливается.

При подготовке к вопросу об особенностях надзора за законностью исполнения наказания в виде лишения свободы следует учитывать, что это один из наиболее сложных и объемных участков в деятельности прокуроров. Одним из эффективнейших полномочий прокурора здесь является проведение проверок. В связи с этим необходимо указать требования закона о периодичности производства таких проверок, конкретные аспекты деятельности администраций учреждений, которые требуют внимания прокурора, с какой документацией нужно ознакомиться, какие вопросы следует выяснять при опросе осужденных и при организации их личного приема.

Аналогичным образом следует раскрывать содержание вопросов об особенностях надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, и надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.