Государственное управление недрами

Тема № 12. Правовое регулирование использования и охраны недр

 

Недра как объект использования и охраны

Недра являются компонентом природной среды, который выступает объектом самостоятельного вида экологических отношений (горных), складывающихся по поводу использования и охраны недр.

В соответствии со ст.1 КоН недра представляют собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Верхняя и нижняя граница недр законодательством не устанавливается. Недра рассматриваются исключительно как подземное пространство, являющееся неотъемлемой частью земной поверхности. Разграничение недр и земельных участков (водных объектов) проводится с учетом целей использования этих объектов. Нижняя граница недр как объекта правового регулирования определяется техническими возможностями их эксплуатации.

Правовое регулирование использования и охраны недр осуществляется с учетом их экологических и экономических функций. Экологическая функция недр заключается в том, что они являются фундаментом земной поверхности. Экономическое значение недр проявляется в том, что они служат источником минерально-сырьевых и иных ресурсов, используемых в экономиче­ской деятельности.

В отличие от земли и других компонентов природной среды деление недр по составу в законодательстве не сложилось, в теории предложено включать в состав недр используемые и неиспользуемые части недр⁹¹. Такое разделение не имеет существенного правового значения, так как проводится с учетом наличия в недрах ресурсов. К неиспользуемым участкам могут быть отнесены отработанные месторождения; горные выработки, шахты и скважины, не подлежащие использованию, которые ликвидируются или консервируются; участки недр, в пределах которых не разведаны или не обнаружены полезные ископаемые.

Законодательство о недрах устанавливает исчерпывающий перечень ресурсов недр, выделяя среди них полезные ископаемые и участки недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

^ Полезными ископаемыми признаются твердые, жидкие и газообразные природные образования земной коры, используемые или пригодные для использования во всех сферах человеческой деятельности, которые представлены в форме месторождений или проявлений полезных ископаемых. Месторождения полезных ископаемых представляют собой естественные скопления полезных ископаемых, по количеству, качеству и условиям залегания пригодные для промышленного и иного хозяйственного использования. Проявления полезных ископаемых содержат не только скопления, соответствующие минимальным требованиям промышленного использования, но и запасы полезных ископаемых, в которых не установлены или не оценены. Искусственные скопления минеральных образований могут быть отнесены к отходам, товарно-материальным ценностям, историко-культурным объектам, правовой режим которых регулируется другими отраслями законодательства. С юридической точки зрения имеет значение классификация полезных ископаемых на общераспространенные и необщераспространенные. Обще­распространенные полезные ископаемые — полезные ископаемые, запасы которых свидетельствуют об относительной достаточности их для удовлетворения потребностей народного хозяйства на перспективу и которые в случае их истощения могут быть заменены однотипными. Перечень общераспространенных полезных ископаемых утвержден совместным Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и Комитета по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике при Министерстве по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. Необщераспространенные полезные ископаемые характеризуются более высокой экономической ценностью, как правило, недостаточными запасами, трудностями в разработке. Среди них могут выделяться отдельные группы с особым правовым режимом (драгоценные металлы, драгоценные камни и уникальные природные янтарные образования; нефть, газ; твердые полезные ископаемые).

Участки недр, используемые для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (также относимые к ресурсам недр), представляют собой естественные и техногенные пустоты, которые пригодны для различных видов деятельности.

Следует отметить, что имеются ресурсы, которые не учитываются как составная часть недр, но по естественно-природным свойствам и способам использования аналогичны полезным ископаемым. К ним можно отнести месторождения торфа, сапропелей, запасы подземных вод, к отношениям по разработке которых также применяется законодательство о недрах.

Согласно ст. 13 Конституции Республики Беларусь, ст. 3 КоН недра Республики Беларусь находятся в исключительной государственной собственности. Недра и право пользования ими не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Гражданское законодательство относит участки недр к числу недвижимого имущества (ст. 130 ГК), однако не содержит норм, которые регулируют права на этот вид недвижимости.

Государственное управление недрами

Государственное управление недрами является составной частью государственного регулирования в области использования и охраны недр, которое осуществляют органы общей и специальной компетенции.

К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление недрами, относятся Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции.

К органам специальной компетенции относятся Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, в составе которого функционирует Департамент геологии, осуществляющий государственное управление в области геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы; Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, в состав которого входит Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике. В целях координации работ в области освоения недр, добычи и использования минерального сырья при Совете Министров Республики Беларусь создан Государственный экспертный совет по вопросам использования недр, в который входят руководители республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, а также специалистов научных и других организаций.

Для проведения государственной экспертизы геологической информации о недрах и утверждения запасов полезных ископаемых создана Республиканская комиссия по запасам полезных ископаемых (РКЗ), которая состоит из компетентных специалистов системы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, других республиканских органов государственного управления, предприятий, организаций, учреждений. Состав РКЗ утверждается Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Государственный контроль в области использования и охраны недр является составной частью экологического контроля, включает контроль за ведением работ по геологическому изучению недр и контроль за их рациональным использованием и охраной.

Государственный контроль в области использования и охраны недр осуществляют:

• местные Советы депутатов – за использованием недр на территории Совета депутатов;

• местные исполнительные и распорядительные органы – за охраной недр и окружающей среды в местах добычи полезных ископаемых, при строительстве и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, находящихся в ведении Совета;

• Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные органы – за ведением работ по геологическому изучению недр, их рациональным использованием и охраной.

Департаментом по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике Министерства по чрезвычайным ситуациям и его территориальными органами также осуществляется государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Порядок осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной недр устанавливается Советом Министров Республики Беларусь.

Недра и виды пользования ими подлежат государственному учету, который осуществляется в форме государственного кадастра недр, государственного кадастра торфяного фонда, государственных балансов запасов полезных ископаемых и участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также в форме учета уникальных геологических материалов.

Сведения о результатах работ, связанных с пользованием недрами, подлежат учету в форме государственного кадастра недр. Ведение государственного кадастра недр осуществляется с целью учета результатов работ, связанных с пользованием недрами, а также для обеспечения разработки республиканских и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче и др. Государственный кадастр недр состоит из государственного кадастра полезных ископаемых и государственного кадастра участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Государственный кадастр полезных ископаемых содержит сведения о месторождениях и проявлениях полезных ископаемых, характеризующие местоположение, количество и качество основного и совместно с ним залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, условия их разработки, а также их экономическую и экологическую оценку. Кадастр полезных ископаемых состоит из кратких унифицированных паспортов месторождений и проявлений, которые составляются пользователями недр. Государственный кадастр участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, ведется по участкам недр, естественным и техногенным пустотам, предназначенным для использования в народном хозяйстве, и содержит их природно-физические и пространственно-объемные характеристики, сведения об их социально-экономической ценности и возможных направлениях использования.

Для учета состояния минерально-сырьевой базы, которая представляет собой совокупность месторождений полезных ископаемых, как подготовленных, так и перспективных для промышленного освоения, ведутся государственные балансы запасов полезных ископаемых, которые составляются по каждому виду полезных ископаемых, получивших количественную и качественную оценку. Для учета и рационального использования участков недр для строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, ведется государственный баланс участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Он характеризует степень их освоения и обеспеченности ими народного хозяйства для строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, захоронения производственных, бытовых и иных отходов, сброса сточных вод. Государственные балансы являются формой учета запасов полезных ископаемых и участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, по состоянию на 1 января каждого года.

Для государственного учета торфяных месторождений и отложений сапропеля под торфяной залежью ведется государственный кадастр торфяного фонда Республики Беларусь. Он содержит систему необходимых сведений и документов о торфяных ресурсах, количестве и качестве запасов торфа, горнотехнических, гидрогеологиче­ских и геоэкологических условиях залегания и разработки торфяных месторождений, их геоэкологическую оценку, а также о правовом режиме использования и охраны этих месторождений.

Специальному государственному учету подлежат минералогические, палеонтологические и иные уникальные геологические материалы. Государственный учет уникальных геологических материалов ведется с целью создания условий для их изучения, детального описания и рационального использования. Государственному учету подлежат редкие или нехарактерные для данного региона геологические образования, имеющие научную, культурную и материальную ценность и представляющие собой как целостные природные объекты, находящиеся на месте своего формирования, так и необычные геологические явления и процессы, демонстрируемые в образцах.