Административная теория А. Файоля

Анри Файоль (1841–1925) – французский инженер, родоначальник административной школы менеджмента, наиболее значительный представитель европейской управленческой мысли первой половины ХХ в.

А. Файоль родился в Константинополе. Получил образование в лионском лицее, а затем в Национальной высшей школе горного дела (г. Сент-Этьен). По окончании обучения в 1860 г. получил должность инженера в крупной горнодобывающей и металлургической компании «Комментри-Фуршамболь-Деказвиль» («Комамболь»). С этим комбинатом была связана вся его трудовая жизнь вплоть до ухода на пенсию с поста управляющего директора в 1918 г. До конца жизни он оставался в составе совета директоров компании.

В период с 1860 по 1872 г. основные исследования и труды А. Файоля были связаны с проблемами горного дела, в первую очередь с проблемами пожароопасности угольных шахт. В 1872 г. он стал главным управляющим группы рудников, а его интересы сместились в сторону анализа геологических проблем, изучения факторов, определяющих срок эксплуатации угольных шахт, некоторую известность он получил после публикации результатов своих исследований на эти темы. В 1888 г., когда компания находилась на грани банкротства, А. Файоль занял должность генерального директора. За тридцать лет, скорее благодаря своему административному подходу, нежели техническим знаниям, он сделал ее одним из самых процветающих предприятий Франции.

С конца ХIХ в. научные интересы А. Файоля стали фокусироваться на административных проблемах. Обобщая результаты своей практической деятельности, многолетние наблюдения и собственные разработки методов менеджмента, А. Файоль создал новую теорию администрирования. Его первая работа на эту тему появилась в 1900 г. В докладе по управлению, с которым он выступил перед членами Международного конгресса по проблемам горной и металлургической промышленности, впервые была указана важность административной функции менеджмента.

В 1908 г. он подготовил тезисы к юбилею Общества добывающей промышленности, в которых выдвинул четырнадцать общих принципов управления. Последние годы жизни А. Файоль посвятил популяризации своей управленческой теории. В 1918 г. он оставил работу в частном секторе и сконцентрировал внимание на решении проблем государственного управления, став советником французского правительства по вопросам управления промышленностью. А. Файоль основал и возглавил французский Центр административных исследований, призванный играть роль форума для распространения его управленческих идей. Одним из крупнейших заказов, выполненных центром, стало исследование организации работы почтово-телеграфного ведомства.

А. Файоль принимал активное участие в работе Первого и Второго международных конгрессов ученых, занимавшихся проблемами управления, которые состоялись в Брюсселе в 1910 и 1923 гг. На Первом конгрессе А. Файоль выступил против распространенного тогда взгляда на управление как на набор из ограниченного числа государственных мероприятий и определял «администрирование» в терминах различных видов деятельности, необходимых для руководства крупным предприятием[245]. В докладе на Втором международном конгрессе он кратко изложил свои принципы управления вообще и конкретизировал их применительно к деятельности государственных учреждений. А. Файоль рассматривал свои идеи как вполне законченную систему, которую только предстоит осуществлять и дополнять в соответствии с накопленным опытом[246].

Занимаясь проблемами государственного управления, в 20-е гг. ХХ в. он пропагандировал точку зрения, согласно которой соответствующая теория должна акцентировать внимание на грамотной организации работы высших уровней управления, а не на том, насколько эффективно их решения выполняются на средних административных уровнях. Отличительной чертой его теории было внимание к проблемам высшего руководства как на уровне отдельного предприятия, так и на государственном уровне. А. Файоль одним из первых поставил проблему организованного обучения менеджменту.

Основные работы. Наиболее известной является работа «Общее и промышленное управление» (1916)[247]. На русском языке она вышла в 1923 г. в переводе Б. В. Бабина-Кореня. В англоязычных странах эта работа получила распространение позже, после перевода 1930 г., а в особенности после второго перевода, осуществленного в 1949 г. Первоначально А. Файоль намеревался написать большую работу по управлению, состоящую из четырех частей. Первая часть была посвящена рассмотрению вопросов необходимости и возможности административного обучения; вторая – принципам и элементам управления; третья – собственному опыту и наблюдениям в области управления, а в четвертой части планировалось проанализировать «административные уроки» Первой мировой войны. Однако были изданы только первые две части работы, третья и четвертая части намеченного исследования так и не были завершены. Еще одной известной работой А. Файоля является статья «Административная теория государства» (1923), написанная на основе выступления на Втором международном конгрессе по управлению.

Методологические основы административной теории. А. Файоль впервые предложил рассматривать управленческую деятельность как самостоятельный объект исследования. Административную организацию он рассматривает на самом общем уровне, не ограничиваясь только сферой производства.

К числу главных методологических установок, на основе которых А. Файоль создавал свою административную теорию, относятся следующие:

1. Организация представляет собой целостный социальный организм. А. Файоль проводит параллель между социальной организацией и живым организмом[248]. С этой точки зрения человек в общественной структуре выполняет функцию клетки, административная деятельность сопоставима с нервной системой и т. д. Все социальные организации имеют свои пределы.

2. Социальный организм может быть «организован» по-разному: от простейших форм предприятия, когда руководитель сосредоточил в своих руках и управление, и исполнение, до крупных иерархических структур, в которых глава предприятия вообще избавлен от выполнения исполнительских обязанностей.

3. Процесс организации – это определение и создание общей структуры предприятия в соответствии с поставленными целями. В этой структуре для каждого ее компонента строго очерчено место и функции. Между различными частями компании происходит гармоничная координация деятельности. Длительность эффективного функционирования организаций зависит от принимаемых его руководством решений и круга решаемых задач.

4. Менеджер – это, скорее, системный контролер, задействованный в процессе планирования, принятия решений, их корректировки и исполнения. Задача менеджера состоит в создании логически упорядоченной структуры, в которой существует определенный порядок и всё находится на своем месте. Он определяет должностные обязанности, схемы оплаты труда таким образом, чтобы работники, надлежащим образом выполняющие свои обязанности, получали адекватное вознаграждение.

Основное внимание А. Файоля было направлено на поиск системы принципов, которые позволили бы менеджеру построить формальную структуру организации и управлять ею рациональным образом[249]. Для повышения эффективности функционирования организации необходимо создание такой системы управления, которая позволит повысить предсказуемость иррациональной стороны человеческой натуры.

5. Модель человека в административном менеджменте предполагает, что, с учетом определенных отклонений, в процессе труда он ведет себя рационально и действует так, как от него требует некий формальный план. Основная цель работника состоит в максимизации заработной платы.

6. В административных делах нет ничего абсолютного, все принципы работы администрации являются гибкими. Искусство администрирования состоит в правильном их применении с учетом многообразных обстоятельств.

В предисловии к работе «Общее и промышленное управление» А. Файоль настаивает на универсальной значимости менеджмента для любого предприятия, большого или малого, применимости менеджмента во всех сферах деятельности: политической, торговой, общественной, религиозной и любой другой. Учение об администрировании представляет, таким образом, совокупность принципов, правил и приемов, имеющих целью облегчение управления предприятиями всех типов.

Функции управления. По мнению А. Файоля, каким бы ни было предприятие – простым или сложным, небольшим или крупным, – в нём всегда встречается шесть групп операций, или существенных функций[250]:

1. Технические операции (производство, выделка и обработка).

2. Коммерческие операции (покупка, продажа и обмен).

3. Финансовые операции (привлечение средств и распоряжение ими).

4. Страховые операции (страхование и охрана имущества и лиц).

5. Учетные операции (бухгалтерия, калькуляция, учет, статистика и т. д.).

6. Административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль).

А. Файоль подчеркивает, что эти существенные функции находятся в тесной зависимости друг от друга. Например, техническая функция не может осуществляться без наличия сырья, без возможности сбыта, без капитала, без страховых мероприятий и без предвидения.

Основное внимание в первой главе работы «Общее и промышленное управление» А. Файоль уделяет рассмотрению шестой, административной функции, поскольку, по его мнению, ни одна из пяти предыдущих функций не включает задачу выработки общей программы работы предприятия, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Административные операции образуют особую функцию, которая обычно обозначается именем управления. Таким образом, А. Файоль предлагает следующее определение управления: управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать.

При таком понимании управление не является ни исключительной привилегией, ни лично присваиваемой обязанностью начальника или директоров предприятия; это функция, разделяемая между головой и членами социального тела, подобно другим существенным функциям[251].

А. Файоль пишет, что важно не смешивать административную функцию с управлением. Управлять – значит вести предприятие к его цели, стремясь извлечь возможно большие выгоды из всех ресурсов, которыми оно располагает; обеспечивать действие шести существенных функций. Администрирование же является лишь одной из шести функций, действие которых должно быть обеспечено правлением. Но в деятельности крупных директоров оно занимает такое значительное место, что иногда может казаться, будто роль эта исключительно административная.

Таким образом, А. Файоль проводит разграничение понятий «управление» и «административная деятельность». Понятие «администрирование» имеет более узкое значение, чем управление. Однако в некоторых случаях А. Файоль допускает отождествление и использует понятие в более широком смысле, включая в него все указанные шесть функций.

Установки работников. Во второй главе работы «Общее и промышленное управление» А. Файоль исследует относительную важность различных установок, которыми должен обладать персонал предприятия. По его мнению, каждой группе операций, или существенной функции, соответствует специальная установка. Исходя из этого различаются установки: техническая, коммерческая, финансовая, административная и т. д.

Каждая из этих установок основывается на совокупности качеств и знаний, которые А. Файоль свел к шести рубрикам:

1. Физические качества: здоровье, сила, ловкость.

2. Умственные качества: понятливость, легкое усвоение, рассудительность, сила и гибкость ума.

3. Нравственные качества: энергия, стойкость, сознание ответственности, инициатива, чувство долга, такт, чувство достоинства.

4. Общее развитие: запас различных понятий, не относящихся исключительно к области выполняемой функции.

5. Специальные знания: относящиеся исключительно к какой-либо одной функции: технической, коммерческой, финансовой, административной и т. д.

6. Опыт: знания, вытекающие из практики, воспоминания об уроках, лично извлеченных из фактов.

Важность каждого из элементов, составляющих установку, находится в соответствии с природой и важностью функции.

Основной вывод, который делает А. Файоль на основе изучения установок, заключается в следующем: на предприятиях всех видов существенной установкой низших агентов является характерная для данного вида предприятия профессиональная установка (техническая – при промышленной функции, коммерческая – при коммерческой, финансовая – при финансовой и т. д.), а административная установка выступает главной установкой руководителей высших уровней управленческой иерархии.

Таким образом, если функция администрирования выполняется должным образом, можно сделать предположение, что так же хорошо обстоит дело и с другими. Поэтому первое условие, которому должен удовлетворять глава большого предприятия, – быть хорошим администратором, т. е. быть способным предвидеть, организовать, согласовать и контролировать. Второе условие состоит в том, чтобы глава предприятия был компетентен в специальной технической функции, характерной для данного предприятия.

Проблема административного обучения. Специальная глава работы «Общее и промышленное управление» посвящена проблеме административного обучения. Для эффективного функционирования предприятия, по мнению А. Файоля, необходимо, чтобы его персонал был способен выполнять шесть существенных функций. При этом в той или иной форме функция администрирования принимает участие в исполнении всех других. Поэтому все работники более или менее нуждаются в административных познаниях.

А. Файоль считал, что административную установку работники разного уровня управленческой иерархии должны получать не только опытным путем во время работы, но и на всех ступенях обучения. Обучение управлению должно быть всеобщим: элементарным в начальных школах, более солидным в средней школе, весьма углубленным в высшей школе. Одним из признаков «хорошей администрации» является постоянная методическая подготовка «всех сотрудников на всех уровнях».

Недостатки в управлении, отсутствие продуманной системы подготовки административных кадров и критериев для оценки административных действий А. Файоль во многом связывал с отсутствием общепризнанной доктрины административного образования. Однако подход к разработке системы административного образования был достаточно противоречивым. С одной стороны, он подчеркивал, что теоретизирование, основанное только на личном опыте, неэффективно и не может заменить «совокупности испытанных и проверенных общественным опытом принципов, правил, методов и приемов». А с другой стороны, создание административной науки должно быть не только делом ученых, но и результатом теоретизирования высших администраторов.

Общие принципы управления. Основу административной теории А. Файоля формируют принципы управления, применимые ко всем сферам административной деятельности. В предлагаемых им принципах «нет ничего негибкого и абсолютного». Автор подчеркивал, что почти никогда не приходится применять один и тот же принцип в тождественных условиях. Искусство администрирования как раз и состоит в том, чтобы правильно применить их в различных и меняющихся обстоятельствах, с учетом различия и смены людей. Это трудное искусство, требующее вдумчивости, опыта, решительности и чувства меры.

Во второй части работы «Общее и промышленное управление» А. Файоль выделил четырнадцать общих принципов управления, которые ему чаще всего приходилось применять на практике[255]:

1. Разделение труда.

2. Власть.

3. Дисциплину.

4. Единство распорядительства (командования).

5. Единство руководства.

6. Подчинение частных интересов общему.

7. Вознаграждение.

8. Централизацию.

9. Иерархию.

10. Порядок.

11. Справедливость.

12. Постоянство состава персонала.

13. Инициативу.

14. Единение персонала.

По мнению А. Файоля, число принципов управления неограниченно. Эта система никогда не может быть завершена, наоборот, она всегда является открытой для дополнений и изменений, связанных с новым опытом, его обобщением и осмыслением.

1. Разделение труда. Цель разделения труда – повышение количества и качества производства при затрате тех же усилий. Его результатом является специализация функций и разделение власти. По мнению А. Файоля, разделение труда не должно ограничиваться только техническими работами, оно применимо ко всем аспектам работы организации, требующим более или менее значительного числа работников с разнообразными данными. При этом А. Файоль подчеркивал, что это естественное явление, наблюдаемое как в животном мире, так и в человеческих обществах. Хотя выгоды разделения труда общепризнанны, оно всё же имеет свои пределы.

2. Власть – ответственность. Власть – это право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. А. Файоль различает два вида авторитета: авторитет власти, связанный с занимаемой на основе устава должностью, и личный авторитет, основанный на уме, знаниях, опыте, нравственной силе, распорядительности, заслугах и т. д. В хорошем начальнике личный авторитет должен быть необходимым дополнением к власти, принадлежащей ему по уставу.

По А. Файолю, власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, сопровождающей ее действие. При этом «чем выше иерархическая ступень предприятия, чем сложнее операции, чем больше число участвующих в них агентов, чем отдаленнее их конечный результат, тем труднее выявить долю участия начального акта власти в конечном результате, установить степень ответственности начальника». А. Файоль подчеркивал, что ответственность обычно настолько же не любят, насколько ищут власти. Хороший начальник должен распространять вокруг себя мужество ответственности.

3. Дисциплина. Под дисциплиной А. Файоль понимал повиновение, усердие, деятельность, манеру держать себя, внешние знаки уважения, которые проявляются соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению. Независимо от того, каким образом достигнуто соглашение (на основе свободного обсуждения или без предварительной дискуссии, писано оно или принято молчаливо, вытекает ли оно из воли сторон или из законов и обычаев), оно фиксирует степень дисциплины.

А. Файоль замечает, что со временем способы установления соглашений между предприятием и служащими меняются. На место соглашений, навязывавшихся одним хозяином, приходят предварительно обсуждаемые соглашения между хозяевами или группой хозяев и рабочими коллективами. Кроме того, в рабочие вопросы всё чаще стало вмешиваться государство.

Таким образом, дисциплина по А. Файолю «есть соблюдение соглашений, имеющих предметом послушание, усердие, деятельность и внешние знаки уважения». Она обязательна и для самых крупных начальников, и для самых скромных служащих. Наиболее действительные средства ее установления и поддержания:

1. Хорошие начальники на всех ступенях.

2. Возможно более ясные и справедливые соглашения.

3. Рассудительно применяемые карательные санкции.

А. Файоль считал, что в различных организациях дисциплина может иметь различные формы, но при этом является одним из существеннейших их элементов.

4. Единство распорядительства. Этот принцип означает, что служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник. Если нарушается принцип единства командования, то наносится урон авторитету власти, подрывается дисциплина, нарушается порядок, стройность.

А. Файоль выделял несколько причин возникновения дуализма распорядительства. Во-первых, это возможно, если руководитель высокого ранга, в надежде быть лучше понятым или чтобы сразу же приостановить выполнение неправильного решения, отдает распоряжения работнику, минуя руководителя среднего уровня. Во-вторых, если два компаньона обладают одинаковой властью и не могут разделить компетенции между собой. В-третьих, если происходит размывание границ между различными отделами. В-четвертых, постоянное взаимодействие двух отделов приводит к естественному смешению функций и неточному определению компетенций каждого из отделов.

А. Файоль подчеркивал, что, независимо от способа возникновения, ни в одном из случаев не бывает приспособления социального организма к дуализму распорядительства. Во всех человеческих ассоциациях – в промышленности, торговле, армии, в семье, в государстве – дуализм распорядительства является вечным источником часто очень тяжелых конфликтов, на которые должны обратить внимание начальники всех уровней.

5. Единство руководства. Этот принцип А. Файоль выражает так: один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель. Он подчеркивает, что не следует смешивать принцип единства руководства с принципом единства распорядительства. Если принцип единство распорядительства требует, чтобы служащий получал распоряжения только от одного начальника, то принцип единство руководства сводится к единству управления и плана, т. е. существует один начальник и одна программа. В первом случае реализация принципа зависит от надлежащего функционирования состава всего персонала, во втором это обеспечивается хорошей конституцией социального образования. Единство распорядительства немыслимо без единства руководства, но из последнего не вытекает.

Единство руководства – необходимое условие единства действия, координации сил, сложения усилий.

6. Подчинение частных интересов общим. Этот принцип означает, что на предприятии интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы семьи должны преобладать над интересами отдельных ее членов; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан. Несоблюдение этого принципа приводит к проблемам в управлении. Средствами для согласования интересов групп различного порядка могут быть: стойкость и хороший пример начальников, возможно более справедливые соглашения, бдительный надзор.

7. Вознаграждение персонала. Вознаграждение персонала есть оплата исполненной работы. Она должна быть справедливой и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего.

Прежде всего А. Файоль рассматривает факторы, определяющие уровень оплаты, но не зависящие от воли нанимателя. К ним относятся: прожиточный минимум, избыток или недостаток персонала, ценность работника, общее состояние дел в стране и экономическое положение предприятия.

По мнению А. Файоля, одним из важнейших вопросов вознаграждения персонала является вопрос о форме заработной платы. Он писал, что в форме заработной платы обычно ищут следующее:

1) чтобы она обеспечивала справедливое вознаграждение;

2) чтобы она поощряла усердие, компенсируя полезное усилие;

3) чтобы она не могла приводить к крайностям в вознаграждении, выходящим за пределы разумного.

А. Файоль кратко рассмотрел основные формы заработной платы и выделил их преимущества и недостатки для различных категорий работников: для рабочих, средних начальников и крупных администраторов.

По его мнению, распространенными формами заработной платы для рабочих являются: поденная плата, поурочная плата и поштучная плата. Эти три формы заработной платы могут комбинироваться и давать важные варианты на основе введения премий, участия в прибылях, добавлений натурой, воздаяния заслуг и т. д.

При поденной плате рабочий продает хозяину свой рабочий день за заранее установленную цену и на определенных условиях. Неудобство этой системы заключается в том, что она ведет к небрежному отношению к работе и требует внимательного надзора.

При поурочной плате заработная плата зависит от выполнения определенного, заранее обусловленного урока. Она может не зависеть от времени, затраченного на выполнение последнего. Плата за дневной урок не требует такого внимательного надзора, как поденная плата. Но ее отрицательная сторона в том, что при подобной системе производительность хорошего рабочего опускается до уровня производительности работника среднего качества.

При поштучной оплате заработная плата находится в тесном соотношении с выполняемой работой и больше ничем не ограничена. Ее недостатком является то, что она приводит к увеличению количества вырабатываемого продукта в ущерб его качеству, а также создает конфликты, когда приходится изменять цены, принимая во внимание какие-либо усовершенствования в производстве. Первоначально поштучная плата ведет к увеличению заработка и вызывает на некоторое время большое рвение со стороны рабочего, однако затем всё сводится к тому, что устанавливается система платы за дневной урок на заранее оговоренных условиях.

Таким образом, все три способа имеют свои плюсы и минусы, и их действительная сила зависит от обстоятельств и от деловитости хозяина.

Чтобы заинтересовать рабочего в эффективном труде, пишет А. Файоль, иногда к поденному, поурочному или поштучному тарифу делают еще некоторое добавление в форме премии за прилежание, усердие, исправную работу орудий, продуктивность, чистоту и т. д. Относительная величина этих премий и условия их получения определяются руководителем предприятия.

Отдельно А. Файоль рассматривал такую форму вознаграждения, как участие в прибылях. Он считал участие рабочего в прибылях неэффективным. Кроме того, рабочий сам не заинтересован в том, чтобы его труд оплачивался путем участия в прибылях, пропорционально степени его влияния на эти прибыли. Для мастеров, заведующих мастерскими и инженеров эта система более предпочтительна, поэтому, хотя и трудно учесть степень их участия в прибавочном доходе фирмы, руководители, когда это только возможно, должны заинтересовывать в прибыли средних служащих. В отношении высшего руководства А. Файоль писал, что эта категория работников непосредственно заинтересована в прибылях. Однако участие в прибылях также не может быть основой для жалованья директору. Таким образом, по мнению А. Файоля, участие в прибылях является средством вознаграждения, дающим иной раз отличные результаты, но оно не является общим решением вопроса.

При рассмотрении вопросов оплаты труда А. Файоль выступал как сторонник патернализма. По его мнению, большое влияние на заинтересованность в высокопроизводительном труде оказывают нематериальные стимулы. Внутри предприятия они касаются гигиены и культурных удобств (воздух, свет, чистота, столовая). Вне предприятия они распространяются на страхование, квартиру, питание, воспитание и образование. Руководитель должен заботиться о здоровье, силе, образовании и нравственности своего служебного и рабочего персонала. В целом А. Файоль делал вывод, что вне зависимости от того, какое вознаграждение получает работник – наличные деньги или «добавление натурой», смысл его состоит в удовлетворении потребностей работника.

8. Централизация. Как и «разделение труда», централизация, по А. Файолю, явление естественного порядка. Этот порядок состоит в том, что во всяком животном или социальном организме восприятия сходятся в одном центре – в мозгу или в дирекции – и из мозга или дирекции исходят приказы, приводящие в движение все части организма. Основной целью централизации всегда является максимально лучшее использование способностей всего персонала.

Централизация не является системой управления хорошей или плохой сама по себе; она может быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций у руководителей и от обстоятельств, но в большей или меньшей степени она существует всегда. Вопрос о централизации или децентрализации – вопрос меры. По мнению А. Файоля, основной задачей руководителя является нахождение такой степени централизации, которая наиболее благоприятна для предприятия.

9. Иерархия (скалярная цепь). Иерархия – ряд руководящих должностей, начиная с высших и заканчивая низшими. А. Файоль ввел понятие «иерархическая колея» – путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей. Этот путь диктуется одновременно необходимостью обеспеченности передачи и единства распорядительства. Постулируя потребность в высшей инстанции, А. Файоль подчеркивал, что решение проблем путем обращения к ней не всегда оказывается самым быстрым, а иногда может стать слишком долгим. Поэтому надо уметь совместить уважение к иерархической колее с обязательством быстро доходить до цели. Решение проблемы коммуникаций в организациях А. Файоль представил в виде рисунка, на котором иерархия может быть изображена двойной лестницей Ж – А – Р (рис. 8.1).