2014-02-04
1132
Б. Классификация актов управления по органам, их издающим
Важнейшее значение среди актов управления имеют акты Президента, как главы исполнительной власти. Президент на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.
Декреты Президента могут быть двух видов – декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты. Декреты и временные декреты имеют силу закона.
Декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц.
Совет Министров издает свои акты в форме постановлений и распоряжений. В этих актах отражается все многообразие деятельности правительства по решению основных вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства.
Акты министров издаются в форме приказов, постановлений и инструкций. Приказы и постановления министров могут быть как индивидуальными, так и нормативными актами. Ими также утверждаются некоторые правила и положения.
Инструкции всегда нормативны: они устанавливают порядок применения (исполнения) актов вышестоящих государственных органов. В этом смысле инструкция является как бы вспомогательным актом. Она определяет порядок проведения каких-либо организационных мероприятий или материально-технических операций; они могут быть посвящены решению какого-либо одного вопроса в деятельности организации, когда необходимо установить детальный порядок решения этого вопроса. При всех условиях инструкция – самостоятельная форма актов министров. Совет Министров утверждает инструкции, подготовленные министерствами и ведомствами, а министры – инструкции, подготовленные структурными подразделениями министерств.
Кроме вышеназванных актов, руководители министерств и ведомств часто направляют нижестоящим органам управления разного рода приказания, записки, распоряжения, письма и т.п. Министры также дают указания, обязательные для исполнения предприятиями, организациями и учреждениями системы соответствующих министерств.
Местные исполнительные комитеты издают правовые акты в форме решений и распоряжений. С помощью этих актов проводятся в жизнь решения Советов и предписания вышестоящих органов исполнительной власти.
В отдельных, специально предусмотренных законом случаях исполкомы принимают общеобязательные акты, то есть решения, действие которых распространяется на всех граждан, находящихся на территории деятельности данного исполкома, а также на расположенные на этой территории учреждения, предприятия и организации, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.
Решения исполкомов могут быть как нормативными, так и индивидуальными актами. Распоряжения издаются от имени исполкома его председателем, а при отсутствии председателя – его заместителем по оперативным вопросам, которые не требуют коллегиального обсуждения. Они, как правило, индивидуальные акты. Лишь отдельные распоряжения руководителей областных и Минского городского исполкома содержат предписания нормативного характера.
Распоряжения часто издаются по прямому поручению исполкома или по согласованию с членами исполкома. Таким образом, решения исполкомов отличаются от распоряжений прежде всего по характеру и значению решаемых в них вопросов и, как следствие этого, по порядку издания.
Руководители отделов и управлений исполкомов издают приказы, инструкции и распоряжения.
Руководители предприятий и учреждений издают правовые акты, как правило, в форме приказов и распоряжений. Иногда ими издаются также инструкции. Приказы могут быть нормативными и индивидуальными, чаще индивидуальными актами. Акты руководителей учреждений и предприятий обязательны для работников этих учреждений и являются актами внутреннего управления.
Можно выделить три группы требований, предъявляемых к актам органов исполнительной власти:
1) общие требования законности, которым должны удовлетворять все акты управления независимо от того, кем они издаются, по какому вопросу и каковы их юридические свойства;
2) дополнительные, или специальные, требования. Они предъявляются к некоторым актам в зависимости от содержания и назначения этих актов;
3) требования организационно-технического характера.
Общими, обязательными для всех актов управления, являются требования о том, чтобы акт управления был издан полномочным органом в пределах его компетенции, в интересах граждан и государства, в соответствии с законом и его целями, в форме и порядке, определенных законом.
Соблюдение требований об издании акта управления полномочным на то органом в пределах его компетенции предполагает, прежде всего, знание соответствующими должностными лицами компетенции органа. Как известно, ее объем и характер определяются в зависимости от задач, для решения которых данный орган создан.
Конкретно требование об издании акта управления полномочным органом в пределах его компетенции означает следующее:
Акт управления может быть издан лишь по вопросу, который относится к ведению данного органа, иными словами, необходимо соблюдать компетенцию по предмету регулирования. Говоря о соблюдении компетенции по предмету регулирования, надо иметь в виду не только недопустимость вторжения в сферу деятельности вышестоящих органов, но и недопустимость вторжения в сферу деятельности нижестоящих органов.
Необходимым условием правомерности акта управления является и соблюдение требования об объеме правового регулирования. Речь идет о том, что актом управления может регулироваться подведомственный данному органу вопрос лишь в пределах, дозволенных законом.
Акт управления не должен нарушать территориальных пределов деятельности органа. Действие акта управления должно распространяться только на территорию, подведомственную данному органу. Например, местный исполком, принимая решение по вопросу борьбы с эпизоотией, не может распространять его действие на территорию, не входящую в этот район.
Требование об издании акта управления в интересах граждан и государства означает, что акт не только формально не может противоречить закону, но и фактически не должен нарушать интересы государства, а также права и законные интересы граждан.
Требование об издании акта управления в соответствии с законом и его целями означает недопустимость каких бы то ни было отступлений от норм законов, актов вышестоящих органов исполнительной власти. Акты управления не должны противоречить вступившим в законную силу актам органов правосудия. Никакие ссылки на местные условия, целесообразность и т.п. не могут оправдать отступления от закона.
Требование об издании акта в установленном порядке означает необходимость строгого соблюдения всех правил подготовки проекта акта, его рассмотрения, принятия и доведения до сведения исполнителей, а также сроков введения в действие.
Требование соблюдения формы акта означает издание акта в предусмотренной законом форме, с правильным, отражающим существо акта заголовком, с соответствующими подписями и указанием места и времени его принятия. При этом надо иметь в виду также рациональное построение акта (наличие преамбулы, разделов, статей, параграфов и т.п.). Цель состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант его структуры, который наилучшим образом способствует уяснению акта, а также соответствует требованиям кодификации и систематизации.
Специальными являются такие требования, которые вытекают из общих критериев правомерности акта, но предъявляются лишь к определенной группе актов управления.
Некоторые акты управления могут быть изданы только в определенный срок. Это требование может преследовать различные цели. В одних случаях – оперативное решение вопроса, например, при издании в определенный срок решений по жалобам, в других, кроме того, возможность более точного учета обстоятельств, связанных с причиной издания акта. Так, приказ руководителя предприятия о наложении дисциплинарного взыскания на рабочего или служащего должен быть издан в срок не более одного месяца со дня обнаружения проступка и не позднее шести месяцев со дня его совершения.
Некоторые акты требуют предварительного разрешения вышестоящего органа. Данное требование предъявляется к актам, издание которых выходит за рамки обычной деятельности государственного органа, когда возникает необходимость использовать дополнительные полномочия, предоставленные ему в каждом отдельном случае вышестоящим органом в силу особых условий.
Многие акты управления могут издаваться лишь при условии обязательного предварительного согласования с соответствующими государственными органами или органами общественных организаций.
Некоторые акты издаются с последующим утверждением вышестоящими государственными органами, что гарантирует обязательный контроль с их стороны непосредственно за изданием акта еще до его применения.
Организационно-технические требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство. В соответствии с этим в актах управления должны быть четко определены конкретные задачи (права и обязанности), их исполнители, сроки, формы и методы решения задач. Акты управления должны издаваться своевременно и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют разрешения с помощью правовых средств.
В целях осуществления дифференцированного руководства, акты управления должны издаваться в соответствии с особенностями отдельных местностей, отраслей управления, спецификой задач тех или иных государственных органов и должностных лиц. При этом должны учитываться конкретные условия работы исполнителей, их реальные возможности.
Большое значение для эффективности актов управления имеет соблюдение требования четкого, ясного языка акта. Это требование по существу направлено на обеспечение правильного толкования и единообразного понимания и применения актов управления.
Необходимыми являются также следующие требования: согласование проекта акта с другими заинтересованными органами, соответствие положений проекта действующему законодательству, а если возникает необходимость внести изменения в последнее, то подготовка предложения по этому вопросу.
Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для их оспаривания, а возможно, и для признания недействительными.
