Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративних судах

Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладено представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Правову основу представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративних судах становлять Конституція України, Закон України «Про прокуратуру», Кодекс адміністративного судочинства України (КАС України), наказ Генерального проку­рора України № 6гн від 29.11.2006 р. «Про організацію представництва прокуро­ром у суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень» та інші нормативно-правові акти.

Статтею 36-1 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокуратурою інте­ресів громадянина або держави у суді (зокрема в адміністративному судочинстві) полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на за­хист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захи­стити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави - наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юри­дичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Формами представництва є:

звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;

- участь у розгляді судами справ;

- внесення апеляційної, касаційної скарги на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд Верховним Судом України судового рішення.

З метою вирішення питання наявності підстав для внесення апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами у справі, розглянутій без участі проку­рора, прокурор має право знайомитись із матеріалами справи у суді, робити виписки з неї, отримувати копії документів, що містяться у справі.

Прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства у порядку, передбаченому процесуальним законом.

Завдання представництва прокурором інтересів громадян і держави в адміністратив­ному судочинстві визначені у ст.ст. 4,34 Закону України «Про прокуратуру».

Ст.34 Закону України «Про прокуратуру» зазначає, що прокурор, який бере участь в розгляді справ у судах, додержуючи принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що грунтуються на законі.

Відповідно до ч.2 ст. 60 КАС України «Участь у справі органів та осіб, яким законом нада­но право захищати права, свободи та інтереси інших осіб» 3 метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор повинен надати адміністративному суду докази, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.

Частина друга статті 60 в редакції Закону N 4176-VI (4176-17) від 20.12.2011

Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави у порядку, встановленому КАС України та іншими законами, і може здійснювати представ­ництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. №3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Отже законом на прокуратуру покладаються певні обовязки – обгрунтувати необхідність захисту інтересів держави та не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних праовідносинах.

Недотримання цих вимог є порушенням законодавства і тягне за собою відмову у задоволені позовних вимог про що переконливо свідчить судова практика.

Так Ухвалою Вищого адміністравтиного суду України від 27.10.2010 р. відмовлено у задоволенні касаційної скарги Заступника прокурора Автономної республіки Крим. При цьому судом касаційної інстанції було встановлено, що заступник прокурора м.Ялти Автономної Республіки Крим звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Ялтинської міської ради про визнання нечинним рішенням.

Прокурор в обгрунтування своїх вимог зазначав, що під час здійснення Прокуратурою м.Ялта нагляду за додержанням законів щодо відповідності актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам, встановлено порушення чинного законодавства Виконавчим комітетом Ялтинської міської Ради при прийнятті рішення від 27.03.2008 р. №635. Прокурор просив визнати недійсним рішення №635 від 27.03.2008 р.

Постановою ОАС АРК позов задоволено. Постановою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2010 р. апеляційна скарга Ялтинської міської ради задоволена, постанова ОАС АРК скасована, в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, Заступник прокурора АРК подав скаргу до ВАСУ.

Підставою для відмови у задоволенні касаційнохї скарги стало наступне.

Із змісту позовної заяви вбачається, що прокурор звернувся з позовом в інтересах держави, у порядку ст.60 КАС України. При цьому, в тексті позову наведені доводи стосовно опротестування ним рішення виконавчого органу місцевої ради та містяться посилання як на ст.21 і на п.6 ст.20, ст.36-1 Закону України «Про покуратуру». Прокурором не обгрунтовано необхідність захисту інтересів держави та не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Аналогічна правова позиція має місце у інших судових рішеннях.

Органи та особи, які визначені у ст. 60 КАС України і звертаються до суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб, не можуть закінчувати справу примиренням. їх відмова від позову або зміна позовних вимог не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, права вимагати від суду розгляду справи, вирішення адміністративного позову в попередньому обсязі. Якщо фізична особа, яка має адміністра­тивну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміні­стративний позов, не підтримує позовні вимоги, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо вказані органи та особи не брали участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами вони мають право знайомитись із матеріалами справи в адміністративному суді (ст. 61 КАС України).

Наказом Генерального прокурора України № бгн від 29 листопада 2006 р. «Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень» із змінами від 11 грудня 2009 р. та 1 вересня 2010 р. зобов'язано прокурорів основним завданням представництва в суді вважати реальний захист прав і законних інтересів осіб, які не спроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої порушені права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, а також захист інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб.

Згаданим наказом визначено для прокурорів, зокрема в адміністративному судочинстві: 1) форми здійснення представницької функції; 2) пріоритетні напрями діяльності (захист соціальних і майнових прав неповнолітніх, людей похилого віку, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, захист державних інтересів, що стосуються оподатку­вання, стягнення сум до бюджету, відчуження державного майна, земельних відносин, усу­нення порушень, пов'язаних з корупційними діяннями); 3) порядок взаємодії між структур­ними підрозділами органів прокуратури при пред'явленні позовів; 4) порядок пред'явлення позовів; 5) порядок участі у судових засіданнях судів усіх інстанцій та обов'язкову участь у справах про стягнення коштів за рахунок державного бюджету; 6) порядок оскарження незаконних судових рішень; 7) засоби реагування на факт и постановлення суддями неза­конних судових рішень; 8) порядок вирішення звернень з питань представництва; 9) порядок забезпечення своєчасного і реального виконання судових рішень; 10) критерії оцінки діяльності прокурорів з представництва інтересів громадян і держави у суді.

Участь прокурора у розгляді судами справ не за поговами прокурора відбувається через вступ у справу. Можна виділити два види вступу прікурора до справ не за позовами прокурора:

1) вступ до справи під час її розгляду судом;

2) вступ до завершеної справи шляхом внесення документів оскарження (апеляційної, касаційної скарги) судових рішень, а також заяви прі їх перегляд Верховним Судом України та за нововиявленими обставинами.

Ще одним джерелом права яка регламентує діяльність прокурорів у сфері здійснення адмінстративного судочинства є рішення Європейського суду суду з прав людини.

Частина 2 ст. 8 КАС міститься припис, за яким адміністративний суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а в ст. 17 Закону від 23.02.2006 р. № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» зазначається, що суди при розгляді справ застосовують Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Деякі науковці аналізуючі положення вказаних законодавчих актів вважають, що законодавчо встановлений і закріплений судовий прецедент. Але цей прецидент має певні особливості.

Як свідчить практика рішення Європейського суду можуть бути джерелами як матеріального так і процесуального права, у т.ч. і здійснення прокуратурою функцій представництва у судах.

По делу Менчинская против России (№ 42454/02) ЕСПЧ признал нарушением п. 1 ст. 6 Конвенции подачу прокурором кассационной жалобы на решение суда в пользу гражданина о взыскании с Центра занятости денежных средств (при этом прокурор не участвовал в кассационном рассмотрении и заявитель была уведомлена о кассации прокурора и подала на неё замечания).

ЕСПЧ в данном деле основывался на том, что вмешательств прокурора в данное дело (даже в интересах вынесения законного решения) не являлось правомерным, поскольку свои интересы защищал сам Центр занятости (т.е. государственный орган).

Крім повноважень, передбачених Законом України «Про прокуратуру», прокурор має права і обов'язки, визначені ст. 49 КАС України, відповідно до якої особи, що беруть участь у справі, мають рівні процесуальні права і обов'язки, зобов'язані добросовісно користува­тись належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов'язки.

Особи, які беруть участь у справі, мають право:

1) знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухва­люються у справі та стосуються їхніх інтересів;

2) знайомитися з матеріалами справи;

3) заявляти клопотання і відводи;

4) давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення;

5) подавати докази, брати участь у дослідженні доказів;

6) висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи, ставити питання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам;

7) подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб;

8) знайомитися з технічним записом, журналом судового, засідання, протоколом про вчи­нення окремої процесуальної дії і подавати письмові зауваження до них;

9) робити з матеріалів справи виписки, знімати копії із матеріалів справи, одержувати копії судових рішень;

10 скаржувати судові рішення у частині, що стосується їхніх інтересів;

11) користуватись іншими процесуальними правами, наданими їм КАС України.

Про вступ у справу прокурору слід надіслати лист (повідомлення, тощо) наступного змісту.

Повідомляю, що з метою представництва інтересів держави в особі Київської обласної митниці, відповідно до ст.121 Конституції України, ст.ст.60,61 КАС України, ст.ст.35,36-1 Закону України «Про прокуратуру», прокуратурою Київської області прийнято рішення про вступ у справу №2а-ХХХХ за позовом ТОВ ХХХХ до Київської обласної митниці про визнання протиправним та скасування рішення про визначення митної вартсоті товарів.

Прошу надалі повідомляти прокуратуру Київської області про місце та час розгляду справи.