Деятельность ООН в 1990-е – 2010-е гг. Проблемы реформирования ООН

Организация Объединенных Наций находится в центре разветвленной системы больших и малых международных организаций. Благодаря почти универсальному членскому составу, комплексному мандату, широкому диапазону деятельности и институциональному присутствию на глобальном, региональном и национальном уровнях она в течение 73 лет после Второй мировой войны является наиболее влиятельной международной организацией глобального уровня, выполняет роль арбитра в международных противоречиях, способствует ослаблению напряженности и укреплению межгосударственной стабильности и является важным инструментом предупреждения военных действий и вооруженных конфликтов.

Статья 1 Устава ООН свидетельствует о том, что главной целью деятельности Организации является поддержание международного мира и безопасности. С этой целью она будет прибегать к эффективным коллективным действиям для предупреждения и устранения угрозы миру и предотвращения актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в соответствии с принципами справедливости и международного права, решениями международных противоречий или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира.

Для выполнения этих задач Совет Безопасности ООН принимает решение о прекращении огня, направление групп и миссий в зону вооруженного конфликта или проведения операций по поддержанию мира силами военных контингентов государств-членов ООН под эгидой ООН. Совет Безопасности ООН несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и, по сути, играет решающую роль в укреплении безопасности и стабильности в Евро-Атлантическом регионе.

 В составе ООН нет военных подразделений, и это заставляет ее обращаться в определенных случаях к отдельным странам или международным организациям (например, НАТО), которые способны воплотить в жизнь решения Совета Безопасности. Устав этой международной организации позволяет заключать региональные соглашения или создавать органы для решения вопросов, связанных с поддержанием международного мира и безопасности, соответствующей его целям (ст. 52). Государства могут также использовать свои вооруженные силы для обеспечения индивидуальной или коллективной самообороны (ст. 5).

Однако оптимистические надежды на усиление роли и влияния этой международной организации после окончания «холодной войны» не оправдались. ООН наткнулась на многочисленные проблемы, связанные с проведением постоянно растущих по объемам программ:

-недостатка средств (в связи с нехваткой финансирования Всемирная продовольственная программа ООН прекратила оказание помощи юго-восточным регионам Украины, на территории которых все еще продолжаются военные действия);

-незначительной эффективности деятельности большого бюрократического аппарата (на сегодняшний день ООН состоит из сотен более или менее постоянных организаций, комитетов, комиссий и т.п., фактическая структура которых часто была результатом процесса переговоров, а не исполнения какой-либо определенной организационной модели или принципов управления. Эти структурные подразделения работают неэффективно и в определенных случаях конкурируют между собой за перераспределение финансовых средств ООН на программы, в которых они осуществляют свою деятельность);

- несоответствие организационной структуры и функциональных задач новым международным условиям деятельности и новым угрозам миру и международной безопасности, которые сейчас возникают прежде всего внутри стран, а не между ними. Финансирование операций по поддержанию мира стало сложной проблемой для ООН. Задолженность по взносам в бюджет ООН государств-членов, побудило аппарат ООН постоянно использовать средства, выделенных для операций по поддержанию мира, на нужды покрытия дефицита в рамках регулярного бюджета.

Наиболее показательным примером устранения ООН от решения вопросов войны и миру в новых условиях стал боснийский кризис, где НАТО применяла Вооруженные силы за пределами границ стран-членов Альянса и без соответствующего решения Совета Безопасности ООН. По утверждению этих положений в новой стратегической концепции альянса, которая была принята главами государств и правительств – участниками заседания Североатлантического Совета в Вашингтоне 23-24 апреля 1999 года, в корне меняет роль ООН в вопросах поддержания мира. ООН теряет статус единственного легитимного международного института на глобальном уровне занимающегося вопросами безопасности.

В то же время кризис на Балканах неопровержимо доказал тот факт, что даже самые мощные страны мира, объединенные в военно-политический блок (НАТО), в конце концов вынуждены были обратиться к авторитету ООН для прекращения боевых действий и обеспечение мира в Косово. Таким образом, механизмы деятельности ООН, которые были выработаны в течение пяти десятков лет биполярного противостояния, в современных условиях начинают давать сбои, а сама Организация нуждается в существенных изменениях на институциональном, так и на функциональном уровнях.

В постбиполярную эпоху идея реформирования ООН приобретает все большую популярность, за преобразование Организации выступали и ее Генеральные секретари. Так, с приходом на пост Генсека в 1997 г., Кофи Анан предложил план реформ «Обновление Организации Объединенных Наций» и с того момента уделял много внимания данной проблеме, предпринимая меры для улучшения функционирования Организации.

 В итоговом докладе Генерального Секретаря ООН Пан Ги Муна по итогам Генеральной Ассамблеи 2009 года указано: «Новая роль, которую могут принимать на себя многосторонние организации и - если брать шире - их место в международном сообществе порождают неопределенность, а в некоторых случаях даже беспокойство. Действительно, народы Объединенных Наций, от имени которых был написан Устав, пытаются по-новому определить, каким образом они связаны общими связями, хотя и разделены традициями, убеждениями, властью и интересами».

 О необходимости реформирования также заявлял и нынешний Генеральный секретарь ООН – Антонио Гутерриш, по его мнению, главной проблемой эффективного функционирования ООН является бюрократия, он также выражает свою готовность в содействии реформы.

Обострение ситуации в России в конце ХХ – нач. ХХI в. - война на Северном Кавказе, теракты в Буйнакске, Москве, Волгодонске, трагические события 11 сентября 2001 г. в США, Сирийский конфликт - внесли существенные коррективы в работу ООН. Обсуждение вопросов борьбы с терроризмом стало одной из центральных тем Генеральной ассамблеи Организации Объединенных Наций. Однако все изменения должны происходить в соответствии с Уставом ООН. И в этом плане очень важно подтвердить и зафиксировать первостепенное значение принципа неприменения силы и невмешательства во внутренние дела без санкции Совета Безопасности ООН ни при каких обстоятельствах: политических, экономических, гуманитарных и тому подобное.

 Не вызывает сомнения тот факт, что изменения должны коснуться и Организации Объединенных Наций. Об этом говорили все ведущие политики мира с трибуны ООН. Но выводы о правильности различных подходов следует сделать государствам-членам ООН, которые, собственно, и должны заботиться о проведении реформы Организации Объединенных Наций.

С окончанием «холодной войны» ООН вступила в процесс трансформации. Появилась новая надежда на то, что система ООН может быть возобновлена для правильной работы. Кроме того, сотрудничество в Совете Безопасности по прекращению агрессии Ирака против Кувейта (1991-1992 г.г.) усилило надежду на будущую роль ООН. Появился широкий оптимизм среди ученых, политиков, средств массовой информации и общественности по поводу возрожденной ООН в конце «холодной войны».

Поэтому некоторое чувство эйфории окружало ООН. В этом контексте Совет Безопасности призвал Генерального секретаря Бутрос Бутрос-Гали подготовить программу реформ по укреплению Организации и сделать ООН более эффективной в рамках Устава. Генеральный секретарь в своей «Повестке дня для мира» (1992 г.) осветил новые концепции, такие как превентивная дипломатия, миротворчество и постконфликтное миростроительство в миротворческих операциях ООН. Однако новый вид внутренних конфликтов, который распространился вскоре после окончания «холодной войны», показал, что «Повестка дня для мира» не затрагивала сложные концепции невмешательства и государственного суверенитета.

Спустя годы после окончания «холодной войны» произошла вспышка многих внутренних войн в разных частях мира: в бывшей Югославии, Руанде, Гаити, Камбодже, Сомали, Судане, Сирии, Грузии. Война в Персидском заливе стала последним случаем традиционных межгосударственных войн. В современном мире характер конфликта меняется, и ООН призвала справиться с этими новыми видами вооруженных конфликтов, которые не могли быть учтены при составлении Устава ООН.

 Поскольку Устав был разработан для межгосударственных конфликтов, и Организация не была готова к конфликтам внутри внутренних границ, ООН, как и ожидалось, не смогла бы преумножить эти конфликты.  Вмешиваясь в эти конфликты, ООН вынуждена нарушать традиционные принципы и нормы, такие, как неприменение силы в миротворческих операциях, невмешательство во внутренние дела и государственный суверенитет. Кроме того, Совбез уполномочен принимать принудительные меры для создания условий для операций по оказанию гуманитарной помощи и защиты персонала ООН в Боснии, Сомали и Руанде. Это размыло границы между операциями Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и обеспечению мира.

С момента окончания «холодной войны», когда старые модели взаимодействия нарушались или значительно менялись, новые образцы еще не создались. Предыдущие способы решения проблем уже не являются достаточно сумасшедшими, и они находятся под угрозой, но новые еще не появились. Хотя государства-члены не удовлетворены прошлым опытом ООН, они еще не получили необходимой политической воли для создания новой ООН для управления мировой политикой после «холодной войны». В этих условиях представляется очевидным, что ООН была разработана для мира, который закончился.

Дух, создавший ООН для предотвращения повторения Второй мировой войны, сегодня не актуален. Следовательно, ООН плохо подготовлена, чтобы адекватно реагировать на кризисные ситуации. В результате ООН нуждается в реформах для выполнения своей функции, как это предусмотрено в Уставе.

Без реформы ей не хватит как доверия, так и способности решать проблемы современного мира. До сих пор способность ООН адекватно удовлетворять требованиям нынешних и будущих условий мира, зависит от политики ее государств членов. ООН уполномочена делать лишь то, что велят ей государства-члены. Как межправительственная организация, ее реформы в значительной степени зависят от государств-членов, особенно от наиболее влиятельных.

Таким образом, единственная оставшаяся сверхдержава по политическим, военным и финансовым причинам в основном определяет деятельность ООН.

 ООН и НАТО вынуждены будут сотрудничать в будущих операциях просто потому, что ООН нуждается в оборудовании и ресурсах НАТО, а НАТО необходимо присутствовать на миротворческих операциях ООН, чтобы оправдать свое существование и актуальность после распада Советского Союза. На современном этапе развития международных отношений все более четко проявляется потребность оперативной и скоординированной противодействия угрозам, которые носят глобальный характер. Дать им эффективный ответ могут только механизмы, действующие в рамках легитимных структур, обладающих достаточным авторитетом для того, чтобы их решения носили общепризнанный характер. ООН как организация, которая должна обеспечивать поддержание мира и безопасности на планете, в последнее время теряет свои функциональные возможности на фоне реальных угроз, которые возникают. В частности, это касается главного органа - Совета Безопасности. Поэтому стоит обратить внимание на комплексное реформирование Совета Безопасности вместе с изменением и перестройкой всех институтов ООН.

Фундаментальная проблема реформирования Совета Безопасности ООН кроется в соблюдении баланса между расширением членского состава этого органа для достижения справедливого представительства и сохранением эффективности и единства процесса принятие решений. Решение проблемы реформирования нужно начать с постепенных действий.

Во-первых, это подготовка к основополагающим изменениям в процедуре голосования, связанных с правом вето. После этого будет легче расширять состав органа и его диверсифицировать.

А, во-вторых, это реализация существующих положений Устава ООН, по активизации Военно-Штабного Комитета и его функций.

 Пока трудно прогнозировать, насколько эффективной будет деятельность нового Генерального секретаря, удастся ли ему придать новый импульс процесса реформирования Организации. Однако учитывая имеющуюся информацию о предыдущей деятельности А. Гутерриша, можно надеяться, что в качестве Генсека ему удастся сдвинуть с места реформу ООН  и в определенной степени усилить результативность Организации, поскольку дальнейшее промедление будет означать ее окончательную капитуляцию перед современными вызовами мировой политики.