Укрепление местного государственного управления

В ответ на предложение Особой комиссии 1863 г. заменить государственное односословное управление на местах многосословным, выборным Александр II повелел сохранить традиционные самодержавные устои, основы местного управления, обеспечить решающую роль в нем дворянства.

Государственное местное управление строилось по-прежнему в соответствии с административным делением, было представлено царской администрацией в губерниях, областях, уездах, городах, станах, участках, волостях.

Повсеместным и становым (основным) звеном являлось губернаторство, которое было существенно укреплено как институт абсолютной власти и управления. Назначавшийся короной губернатор имел статус основного властителя губернии, являлся главой всей ее царской администрации, отвечал персонально перед императором за состояние и эффективность власти, управления, за порядок и спокойствие всей губернии. Будучи высокопоставленным должностным лицом, чиновником МВД, он входил в высшую бюрократическую элиту, обеспечивал единство высшего, центрального и местного управления.

В пореформенное время власть губернатора усилилась. Губернаторство превратилось во всесильный провинциальный институт самовластия, решало судьбу всех учреждений и людей губернии. Губернатор получил в 1866 г. право ревизии всех гражданских учреждений независимо от ведомства, в 1876 г. — право издавать обязательные для всех постановления с целью “правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности”, мог запрещать собрания, органы печати и др., определять меры наказания за их нарушения. В 80-е гг. губернатору дано право влиять на суд, избрание мировых судей, присяжных заседателей.

По закону 1889 г. он стал председателем губернского присутствия — особого административно-судебного учреждения для крестьянских сословных органов, а также председателем органов надзора за ними. Позднее он получил председательский пост в новом губернском “Особом совещании”, созданном из специальных чиновников-особистов” для руководства производством дознаний по государственным преступлениям, в состав которого входили и начальник губернского жандармского управления, прокурор окружного суда. Этот орган с чрезвычайными полномочиями вершил суд скорый и строгий.

Власть губернатора была распространена и на новые совещательные учреждения, многочисленные присутствия, комитеты, комиссии, состав которых формировался из назначенных губернских чиновников, непременных членов из числа министерских чиновников, представителей земского и городского общественного управления.

Разрасталась структура губернского управления. К дореформенным рекрутскому, статистическому и другим комитетам добавлены распорядительный, лесоохранительный комитеты и присутствия по крестьянским, городским, фабричным, питейным, воинским и другим делам, а также в ряде губерний — фабричные столы, через которые усилено внимание промышленности, рабочему классу. Председательство в полутора десятках присутствий позволяло губернатору осуществлять постоянный контроль и обеспечивать единство их деятельности.

Характерной особенностью пореформенного местного управления стало расширение и укрепление ведомственной вертикали. Министерства изменили прежние, создали свои новые губернские структуры, упорядочили ведомственное отраслевое управление.

Усилено влияние на губернское управление полицейского, жандармского ведомств. Царская власть сочла недостаточной роль этих ведомств в условиях нарастания общественного недовольства ограниченностью и дворянским характером реформ 60-х гг.

Расширены функции, изменена организация жандармского ведомства на местах, упразднены большие территориальные жандармские округа на большей части империи, основными стали созданные в 1867 г. губернские жандармские управления. Они усмиряли народные волнения, преследовали радикальных общественных деятелей, исполняли судебные приговоры, этапировали осужденных, с 1871 г. усилили дознание и политическое следствие. Начальник возглавлял аппарат управления, состоящий из отделений, ведавших уездом или группой уездов, распоряжался жандармскими вооруженными силами. Канцелярия управления имела в своем составе розыскную, следственную, денежную, общего руководства и политической благонадежности структурные части, обеспечивавшие организацию деятельности жандармского управления. Отдельные жандармские органы функционировали в крупных городах и на железных дорогах губерний.

Государственное управление уездом осуществляла царская администрация, представленная дореформенным нижним земским судом, капитан-исправником, назначавшимся МВД по представлению губернатора из дворян. Функционировали в уездах различные распорядительно-исполнительные органы центральных, губернских ведомств. Губернские казенные палаты Минфина имели уездные казначейства во главе с казначеем. Формировались и совещательные учреждения в виде присутствий, комитетов, которые действовали как распорядительные органы, состояли из уездных чиновников.

Уездные податные присутствия исполняли поручения казенных палат по наблюдению за сбором пошлин с торговли, промыслов. Уездные по питейным делам присутствия с 1885 г. давали разрешение на открытие питейных заведений, наблюдали за соблюдением введенной винной монополии. Функционировали присутствия по крестьянским делам, по воинской повинности и др. Уездный стряпчий представлял губернского прокурора, подведомственного Сенату.

До 1873 г. действовали мировые посредники в уездах, институт которых был создан в условиях крестьянской реформы. Мировой посредник назначался уездным дворянским собранием, представлялся губернатором на утверждение Сената, имел широкие права, выполнял в отношении крестьян административно-полицейские функции: применял административные взыскания, телесные наказания, давал санкции на сбор волостного схода, утверждал и отстранял должностных лиц волостного и сельского общественного управления, составлял и вводил уставные грамоты между помещиками и его бывшими крепостными крестьянами, разбирал споры и жалобы в поземельных отношениях. В 1873 г. мировые посредники заменены уездными по крестьянским делам присутствиями, подчиненными уездной администрации. Сохранен институт становых приставов.

Уездная и становая администрация входила в ведомство МВД. В результате полицейской реформы земский суд и канцелярия городничего уездного города объединены в единое уездное полицейское управление, возглавлявший его капитан-исправник назначался губернатором, а два заседателя избирались. Расширились административный статус и функции земского исправника, станового пристава. В помощь последнему учреждена должность урядника, в компетенцию которого входили обязанности широкого диапазона: от надзора за “благочинием” во время богослужения в церкви до наблюдения за продажей вина. Пяти тысячам урядников в 46 губерниях были подчинены выборные крестьянские сотские и десятские в волостях. Учреждена при становых приставах и урядниках вооруженная стража как опора их действиям.

Государственное управление пореформенного уезда было централизовано, имело дворянский состав, оставалось в руках помещиков.

Городскую администрацию пореформенного уездного города представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губернскому правлению. Во главе административных частей, участков, на которые делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян, участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали управы благочиния, в губернских городах — городские полицейские управления, различные судебные органы. К концу XIX в. управы благочиния упразднены. Их заменили канцелярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальств, которые имели структурные распорядительные, исполнительные, инспекционные и другие отделения, а также появившиеся в городах сыскные, секретно-розыскные (охранные) отделения. Появились специализированные управления полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управления фабричной, речной, железнодорожной и другой полиции. Государственное управление городами, уездами, губерниями приобретало ярко выраженный полицейский характер.

Разрастался возникший в первой половине XIX в. институт градоначальства как особый институт власти и управления с чрезвычайными полномочиями. Если тогда в градоначальства выделялись портовые и пограничные города с развитой торговлей (Одесса, Феодосия, Керчь-Еникале, Измаил, Таганрог), то во второй половине века градоначальства учреждались в составе МВД и для борьбы с антисамодержавными выступлениями главным образом в стратегически важных городах: Кяхте, Дербенте, Петербурге, Севастополе, Дальнем, Николаеве, а в начале XX в. — в Ростове-на-Дону (1904 г.), Москве (1905 г.), Баку (1906 г.), Ялте (1914 г.). Просуществовали они, как правило, до февраля 1917 г. Градоначальники имели аппарат, состоящий из различных отделений, канцелярии, чиновников особых поручений, заведовали городским управлением и благоустройством (до 1870 г.), председательствовали в особом по городским делам присутствии, в статистическом комитете, возглавляли городскую полицию, надзирали за торговлей, судоходством, почтой, состоянием крепостей, публичных зданий, присутственных мест и др. В 1876 г. градоначальники получили право издавать “обязательные постановления”, имевшие силу государственного закона, а в 1886 г. — право ссылать в административном порядке лиц, подозреваемых в противозаконной деятельности. Население воспринимало градоначальника как главу городской администрации.

Государственное управление Польшей, Кавказом и другими регионами приближено к общероссийскому по организации, функциям, структуре. Упразднены наместничества. Имелось 10 генерал-губернаторств: Московское и девять на окраинах, каждое из которых имело широкие полномочия, управляло несколькими губерниями. В царстве Польском создано 10 губерний, в Финляндском княжестве — 7, на Кавказе число губерний увеличено с 6 в 60-е годы до 11 в конце XIX в., в Сибири — с 4 до 9, в Остзейском крае — до 3, в Степном генерал-губернаторстве с Казахстаном — до 9. Туркестанское генерал-губернаторство включало Бухарский эмират, Хивинское ханство, которые сохранили определенную самостоятельность, сочетавшую элементы вассалитета и протектората, и находились в зависимости от Российской империи. Генерал-губернаторы, военные и гражданские губернаторы имели разветвленный бюрократический аппарат, привлекали к управлению сохранившиеся местные структуры и кадры, сочетали феодальные и буржуазные институты и методы.

Местное государственное управление охватывало все население Российской империи, насчитывавшее 125,6 млн. человек по переписи 1897 г. Оно функционировало на самодержавной, сословной основе, взяло под контроль возникшие на местах органы сословного и многосословного общественного управления.