Законодательная техника транспортного права

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТОМ

Транспортное законодательство субъектов Российской Федерации в настоящее время практически отсутствует. Такое положение объясняется тем, что субъекты федерации получили право на издание собственных законодательных актов лишь в связи с принятием в 1993 году действующей Конституции. В настоящее время в различных субъектах Российской Федерации ведутся разработки актов транспортного законодательства.

Разрабатывая транспортное законодательство субъектов Российской Федерации, следует руководствоваться установленным разделением предметов ведения в транспортной области.

В 1992 г. в НИНАХ был разработан проект федерального закона «О городском наземном пассажирском транспорте». В связи с разделением в 1993 г. транспорта на федеральный и прочий данный законопроект утратил актуальность для федеральных органов как законодательной, так и исполнительной власти. Вместе с тем, основные положения этого законопроекта стали представлять непосредственный методический интерес для субъектов Российской Федерации. Поэтому в ряде субъектов федерации указанная разработка послужила исходным материалом для подготовки законопроектов соответствующих субъектов.

По мере «освоения» отдельными субъектами федерации своих конституционно закрепленных полномочий на местах возникало и укреплялось осознание необходимости формирования собственного транспортного законодательства, принимаемого в соответствии с разграниченными предметами ведения.

Важным направлением развития нормативной базы транспортного комплекса на уровне субъектов Российской Федерации являются разработка и введение в действие системы региональных стандартов. Возможность введения в действие таких стандартов установлена Федеральным законом «О стандартизации». Субъекты федерации должны регулировать и финансировать сооружение дорог, находящихся в их ведении.

На уровне муниципального управления актуальными для разработки и совершенствования являются правовые аспекты регулирования деятельности муниципального транспорта. В рамках осуществления муниципальной политики в области землепользования важное значение имеет решение вопросов регулирования землеотвода под возведение транспортных объектов.

В городах особенную остроту вопросы землеотвода пробрели в связи с обострением экологической ситуацией и нехваткой земли под размещение автомобилей. Поэтому в последнее время в крупных городах проводятся разработки соответствующих правовых актов. Правовую базу для муниципальной политики в области автомобильных парковок должны создать соответствующие законы субъектов Российской Федерации

В настоящее время имеется большое число органов исполнительной власти, регулирующих различные административные отношения, связанные с транспортной деятельностью. Создание этих органов осуществлялось, как правило, без комплексного учета их взаимодействия с другими подобными органами. Часто полномочия административных структур пересекаются, дублируются или являются противоречивыми, недостаточными.

Единственной и практически самой важной структурой Минтранса России, имеющей территориальные органы, является Российская транспортная инспекция. Однако в ее статусе, правах и обязанностях много неразберихи. Например, по действующему законодательству транспортный инспектор должен контролировать коммерческое использование автотранспорта, но не имеет права остановить автомобиль (это могут сделать только работники МВД России).

Особой проблемой является наличие огромного числа разнообразных надзоров. Бывает так, что на предприятие приходит с проверкой то один представитель административного

органа, то другой, что отвлекает руководителей предприятия от исполнения основных служебных обязанностей, создает помехи производственному процессу.

В целях регулирования отношений в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации был принят Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001 № 134-ФЗ. Законом установлены:

порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора);

прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов;

обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.

Законом определены принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), среди которых;

периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока. Установлено, что продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц и лишь в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц. Плановое мероприятие по контролю юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) может быть проведено не более чем один раз в два года.;

возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации; и другие.

Под законодательной техникой понимают совокупность методов формирования законодательства. Среди различных аспектов законодательной техники для развития транспортного права особую актуальность в настоящее время имеют:

общее концептуальное соотношение вводимых правовых норм и организация их архитектоники - построение иерархии и упорядочение логического соответствия норм друг другу, вследствие чего определяется структурный состав законодательства, соотношение законов и подзаконных актов, их назначение и наименования, конкретный состав каждого акта по главам, статьям и пунктам;

нормоконтроль - обеспечение гармонизации вновь разрабатываемых актов гранспортного законодательства с действующим законодательством и с устоявшимися и практически целесообразными обычаями транспортной деятельности;

разграничение норм права от прочих специальных норм (технических, технологических, экономических, социальных и проч.), которые могут быть сформулированы самостоятельно;

установление существа и определение конкретного способа решения проблемы, гребующей правового урегулирования;

используемая при изложении нормативных правовых актов терминология.

Общее концептуальное соотношение вводимых правовых норм и организация их архитектоники были подробно рассмотрены выше. При этом основными принципами являются;

организация правовой системы транспортного права как комплексной правовой отрасли;

формирование транспортного права с учетом отраслевого деления транспортного комплекса по видам транспорта, видам сообщения, организационно-правовым формам предприятий и формам собственности;

определение состава вводимых норм транспортного права в соответствии с установленным действующим законодательством разграничением предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Нормоконтроль основан на разграничении норм права по отраслям права и проведение апробации и правовой экспертизы разрабатываемых законопроектов. Нормоконтроль также обеспечивается процедурами принятия нормативных правовых актов, предусматривающими обязательные проверки качества проектов документов.

Огромное число правовых несоответствий имеется в подзаконных и делегированных актах, принимаемых органами исполнительной власти. Распространенной юридической ошибкой является отнесение к подзаконным актам всего массива различных ведомственных документов. Многие из них были выпущены еще в советское время, другие не прошли установленной регистрации в Минюсте России (все нормативные документы, выпускаемые центральными федеральными органами исполнительной власти должны проходить обязательную государственную регистрацию в Минюсте России). Документы, не имеющие номера государственной регистрации, не имеют правового значения и относятся к внутренним локальным нормативным актам выпустившей их организации, то есть не могут применяться к отношениям с лицами, не являющимися работникам данной организации.

Разграничение норм права и специальных норм представляет сравнительно новую задачу для отечественных законодателей, поскольку имеющийся опыт деятельности в условиях советской системы постоянно приводит к привычному сценарию регулирования правоотношений через «указания свыше». В настоящих условиях требуется разграничить способы регулирования транспортных отношений, связанных с ограничением прав и свобод граждан, юридических лиц и способы решения специальных (технических, технологических, экономических, социальных и др.) вопросов. Подходы к решению данной проблемы можно рассмотреть на конкретном примере.

Согласно ст. 35 Конституции права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом. Однако действующие Правила дорожного Российской Федерации ограничивают права участников дорожного движения (например, вводится запрет на определенные действия в конкретных ситуациях), хотя эти правила не являются федеральным законом, а представляют собой всего лишь приложение к постановлению Правительства Российской Федерации. Возражая против этого вьюода, несогласные ссылаются на Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», в соответствии с которым правила и были изданы. При этом совершается серьезная ошибка - игнорируется конституционное требование ограничивать права и свободы граждан федеральным законом, но не подзаконными актами, к которым относится постановление правительства.

В этой связи некоторые юристы считают, что права участников дорожного движения относятся к правам специального контингента граждан и не являются частью прав человека и гражданина. С этим нельзя согласиться по двум причинам: во-первых, все граждане являются участниками дорожного движения (например, как пешеходы), поэтому категория «права участников дорожного движения» имеет всеобщий характер и не относится к какому-то специальному контингенту; во-вторых, и это главное, в Конституции ничего не сказано о правах каких-то специальных контингентов граждан, поскольку все граждане равны в правах. Законодательство предусматривает в отношении прав участников дорожного движения только ограничение на возникновение права на управление транспортным средством - это право отнесено к специальным правам, приобретаемым не от рождения или

в связи с гражданством, а получаемое после соблюдения установленных процедур (обучение, квалификационные экзамены, водительское удостоверение).

Итак, Конституция не допускает возможности ограничивать права и свободы граждан подзаконными актами. Эти ограничения могут быть сформулированы только в тексте федерального закона. Поэтому выход из создавшейся ситуации возможен двумя путями:

во-первых, наиболее быстрым способом будет изменение статуса упомянутых правил -следует, не меняя текста самих правил, выполнить процедуру «смены обложки» документа, а именно, удалив старый титульный лист, принять правила в качестве федерального закона под тем же названием. Тогда документ будет называться: Федеральный закон «Правила дорожного движения Российской Федерации». Недостаток такого подхода состоит в том, что данный закон будет содержать большое число технических норм, которые в принципе могли бы быть из текста закона выделены в самостоятельный нормативно-технический документ (документы). Сохранение в законе нормативно-технических норм не просто методически неверно. Это не позволит избежать длительной процедуры внесения в закон конъюнктурных поправок, связанных с необходимостью корректировки технических норм;

во-вторых, более рациональным, но и более трудоемким путем будет разделение действующих правил на два самостоятельных документа. В первый из них, который также должен быть принять в качестве федерального закона, следует включить положения из правил, прямо адресованные участникам дорожного движения. Во втором документе, который может быть принят в качестве нормативно-технического подзаконного акта, должны быть приведены технические нормы из нынешних правил, например, положения, касающиеся транспортной терминологии, дорожных знаков, сигналов, дорожной разметки, требования к транспортным средствам, дорогам, уровню подготовки и квалификации водителей и другие подобные вопросы. Следует отметить, что здесь речь не идет о правах и свободах граждан, а устанавливаются чисто технические нормы. По сравнению с первым путем, во втором случае обеспечивается возможность сравнительно быстрого пересмотра решения технических вопросов.

Установление существа и определения конкретного способа решения проблемы, требующей правового урегулирования, являются наиболее творческой частью законодательной техники, поскольку предполагают принятие индивидуального решения в каждом конкретном случае. К сожалению, существующая законодательная практика изобилует включением в тексты законов пространных декларативных положений и широко оперирует правовыми нормами, не обеспеченными соответствующими механизмами. Следует четко представлять, что законы должны содержать нормы права, должны адресоваться лицам. Введенная в законе норма права должна быть обеспечена механизмом ее реализации. В основном это обеспечивается соблюдением принципа «зеркальности прав и обязанностей» - каждому праву одной стороны соответствует обязанность другой стороны, и наоборот, а также санкциями за нарушение предписанных норм поведения.

В качестве отрицательного примера можно привести практику законодательного предоставления многочисленным категориям пассажиров права бесплатного или льготного проезда на транспорте (всего на федеральном уровне насчитывается 62 категории «льготников» - около четверти населения России). Практически ни один из соответствующих законов, установивших данную льготу, не определил порядок компенсации перевозчику соответствующих затрат на перевозки этих пассажиров.

Используемая при изложении нормативных правовых актов терминология остается в настоящее время одним из узких мест, лимитирующим качество документов. Упорядочение транспортной терминологии, имеющей правовое значение, является важнейшей задачей развития правовой базы регулирования транспортных отношений. Это положение объясняется тем, что содержательное описание правового значения применения терминов непосредственно влияет на правовые последствия различных действий потребителей услуг, хозяйствующих субъектов и органов государственного и муниципального управления.

В общем случае любое слово русского языка является термином, поскольку сам язык может рассматриваться как предмет науки лингвистики. Свою терминологию имеют и

другие науки, в частности юридическая наука как система знаний о правоведении и

•\

транспортная наука как система прикладных знаний о транспорте. В этой связи интерес представляет вопрос о правовом значении терминологии, используемой в различных отраслях знаний. Этот, на первый взгляд, малозначительный вопрос, имеет большое значение с точки зрения содержательного толкования нормативных правовых актов, аргументации сторон - участников судебного процесса, приговоров и решений судебных органов, договорной практики, прав и обязанностей сторон в конкретных ситуациях и проч.

Конституция в ст.68 установила, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Статус русского языка как государственного имеет правовым последствием обязательность применения в юридической практике слов-терминов этого языка в их исконном, «природном» значении. Государственный язык Российской Федерации использует термины - слова русского языка, содержательное толкование и значение которых первоначально раскрываются в бытовой практике и произведениях литературы, а затем устанавливаются лингвистами в толковых словарях, энциклопедиях, энциклопедических словарях и тому подобных изданиях.

Хорошо, когда в принимаемых законах и подзаконных актах приводится содержательное описание используемых терминов. Например, в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» приводится содержательное описание используемых понятий «лицензия», «лицензирование», «лицензиат», «лицензионные требования и условия» и другие.

Иногда один и тот же термин по-разному определяется в различных нормативных правовых актах. Поэтому каждый раз, применяя тот или иной термин, следует уточнить, в каком конкретно контексте он используется. Например, по-разному определено ночное время в трудовом законодательстве и в нормативных документах ГИБДД.

Имеется много случаев, когда правовой содержание вводимых терминов непосредственно в нормативных правовых актах не установлено. Так, в Конституции (ст. 71) введено понятие «федеральный транспорт, пути сообщения», но не приведено толкование этой новой для русского языка лингвистической конструкции. Выходом из этой ситуации (и подобных ситуаций) является одна из трех альтернатив: принятие поправки к нормативному правовому акту, раскрывающей значение термина; конкретизация терминов в федеральном законе; обращение за толкованием терминов к соответствующему судебному органу. Все остальные пути разрешения терминологических противоречий и неясностей не являются правовыми.

Обобщая сказанное, можно сформулировать следующие общие правила использования терминологии и иных языковых средств для целей, имеющих правовое значение:

приоритет имеют определения и содержательное описание терминов, приведенные в нормативных правовых актах. При этом обязательное использование термина в данном значении ограничивается целями соответствующего нормативного правового акта;

определения и содержательное описание прочих слов и иных лингвистических конструкций, используемых в нормативных правовых актах соответствуют языковым нормам русского литературного языка.

Подытоживая можно указать, что для правового упорядочения транспортной терминологии и повышения культуры ее практического применения следует:

приводить во вновь разрабатываемых нормативных правовых актах транспортного законодательства достаточно подробные перечни употребляемых терминов и их значение для целей данного акта. При этом особое внимание обращать на необходимость конкретно-содержательного толкования терминов, не допуская неоднозначного их применения;

разработать и ввести в действие комплекс стандартов системы ГОСТ Р под рабочим наименованием «Терминология транспортная» (стандарты - общетранспортный и по отдельным видам транспорта);

привести ранее принятые и действующие ныне нормативные правовые акты в соответствие с установленной транспортной терминологией;

подвергнуть серьезнейшей ревизии все учебные программы, тексты учебников и учебных пособий, используемых при подготовке кадров для транспортного комплекса, органов государственного и муниципального управления, с целью устранения

терминологических, правовых и целевых противоречий с законодательством и правоприменительной практикой;

издавать справочники и справочные пособия по транспортной терминологии для практических работников организаций транспорта и служащих государственных и муниципальных органов управления транспортным комплексом;

унифицировать транспортную терминологию в масштабах СНГ с принятием официальных переводов транспортных терминов на языки государств-участников СНГ»;

провести работу по разумной унификации русскоязычной транспортной терминологии с транспортной терминологией, используемой в международной практике. При этом стараться избегать замусоривания русского языка англоязычными словечками, отдавая предпочтение введению терминов, базирующихся на корневой основе русских слов;

осуществить официальное издание переводов русскоязычных транспортных терминов на государственные языки стран, с которыми Россия имеет устойчивое транспортное сообщение и поддерживает международные торговые связи;

провести компанию по обучению государственных и муниципальных служащих правильному применению установленной транспортной терминологии и грамотному применению в повседневной деятельности Государственного языка Российской Федерации, а в республиках в составе Российской Федерации - соответствующих национальных языков.