Приказно-местническая система управления

Выделение управленческой деятельности в качестве важной профессиональной самостоятельной сферы отношений, возникновение многочисленной группы государственных служащих связано с развитием централизованного русского государства (ХV-ХVII века). В условиях хозяйственной разобщенности областей, слабых товарно-денежных связей, территориальной рассредоточенности населения, обширных границ государственный аппарат вынужден был постоянно мобилизовывать общественные ресурсы.

Поэтому на основные социальные слои и группы в иерархической системе возлагались определенные служебные обязанности, что официально закреплялось в законодательных актах, например Соборным Уложением 1649 года.

В связи с этим государственный аппарат постепенно стал доминировать над обществом, чему также способствовало усиление самодержавной власти. К концу ХV века произошла сакрализация власти на основе православных идей. Князья и бояре лишились иммунитета: права иметь соответствующие вооруженные силы, местный суд, права сбора налогов, было отменено право вассала иметь сюзерена. Принцип подданства в период Московского государства заменил принцип вассалитета.

Высший слой «служилых людей» формировался в рамках института, который назывался Государев двор. В XIV – XV веках в ходе развития государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора как объединения высших государственных служащих. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие», дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы) и «выбор из городов» (представители дворян из уездных корпораций).

Представители Государева двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. Представителями власти великого князя, а затем царя на местах стали наместники в крупных землях и воеводы – в волостях, уездах. Наместник или воевода получал не жалование, а «корм» от местного населения, то есть хлеб, мясо, фураж и другое необходимое для жизни. Они управляли территорией, судили население и «кормились», взимая поборы в свою пользу. Таким образом, создавались предпосылки для злоупотреблений властью, поскольку отсутствовали четко установленные нормы сборов и механизмы ответственности.

В ХV веке поместный принцип утвердился как базовый во взаимоотношениях государства и его служащих.

Сформировалась самостоятельная сословная корпорация – дворянство. В зависимости от уровня службы полагалось жалованье и поместье определенного размера с крестьянами. Каждый дворянин, получивший от государства поместье, был обязан по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно», то есть быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей.

Права аристократических родов занимать определенные места на государственной службе регулировались традиционной иерархией родов и обычаев местничества. Каждому роду было четко определено его место – разряд с записью в разрядных книгах. Специальный Разрядный приказ ведал делами служилых людей, назначениями, выдачей жалованья за службу, вел разрядные книги. Такой порядок негативно отражался на эффективности государственной управленческой деятельности, качестве корпуса чиновников, способствовал конфликтам между боярскими и дворянскими родами. Обоснованно мнение И.М.Катаева о том, что уже в приказном строе Московского государства складывалась бюрократическая система, проявлением которой было: «всевластие правительственных органов и бесправие обывателей, произвол назначенных властей, эксплуатирующих население, отсутствие правильно поставленного контроля и ответственности»[15]. При такой системе замещения должностей профессиональные, деловые качества не имеют большого значения. Стремительно увеличивалось количество служилых людей, если в 1640 г. в центральном аппарате их насчитывалось 1611 человек, то через пятьдесят лет в 1690 г. уже 4657 человек[16].

Как подчеркивает А.В.Оболонский «обычно при назначениях принимались в расчет три фактора: родословная кандидата, его чин (служебный титул) и разрядность (предыдущие должности)»[17].

Система органов центрального отраслевого управления – приказов продолжала развиваться и усложняться. Приказное управление уже во второй половине XVI века охватывало почти все отрасли государственного управления. Число приказов значительно увеличилось, выросли штаты, более четко определились компетенция, порядок делопроизводства.

Для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был создан Приказ тайных дел, подчинявшийся непосредственно царю и имевший широкие полномочия. В его задачи входили обеспечение гармоничного функционирования государственного механизма, политический сыск, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью.

К середине XVI в. дворцово-вотчинная система управления оконча­тельно вытесняется приказно-местнической.

Органами цент­рального управления в Московском государстве стали при­казы, возникшие из дворцовых путей в конце XV века. Новые органы развились из единоличных и временных поручений, которые великий князь давал своим боярам и вольным слугам, «приказывая» им ведать какую-либо от­расль дворцового хозяйства или государственного управления.

Во главе приказа обычно стоял боярин, назначаемый лично царём. Ведение делопроизводства возлагалось на дьяков. Техническую и канцелярскую работу осуществляли подьячие. Второстепенными приказами управляли дворяне с дьяками или одни дьяки. Структурным подразделением приказа являлся стол, который строил свою деятельность по отраслевому или территориальному принципам. Некоторые столы подразделя­лись на повытья. По подсчетам историков, всего дьяков насчитывалось около 100 человек, подъячих - около 1000.

Число приказов постоянно увеличивалось, их общее число до­ходило до 90. Для приказной системы было характерно:

- строгое подчинение вышестоящим органам всех нижестоящих;

- следование царским повелениям и разработанным на их основе приказным грамотам;

- осуществление большинством приказов финансовых, полицейских и судебных функций в своей сфере деятельности.

Отсутствие какого-либо контроля над работой приказов порождало дублирование функций и многочисленные злоупотребления. Одни приказы ведали определёнными делами на всей территории государства, другие, наоборот, вели все или почти все дела только в отдельных землях и уездах. Некоторые приказы управляли отдельными отраслями дворцового хозяйства, иные - небольшими отдельными предпри­ятиями, в которых работало несколько десятков человек (например, Аптекарский и Книгопечатный). По подсчетам Клю­чевского, только военными делами ведали до 15 приказов, государственным хозяйством - не менее 10, по дворцо­вому ведомству - до 13, и «в сфере внутреннего благо­устройства и благочиния» - 12 приказов.

Важнейшими приказами общегосударственного значе­ния были следующие:

- Разрядный приказ ведал государственной службой, управ­лял засечной, сторожевой и станичной службой, обеспечивал служилых людей земельным и денежным жалованьем, назна­чал воевод и их помощников и т. д.

- Поместный приказ решал вопросы, связанные с поместным и вотчинным землевладе­нием, а также осуществлял суд по земельным делам.

- Ямской приказ выполнял функции по организации ямской гоньбы и полицейско-надзорные функции за перемещением лиц и гру­зов.

- В компетенцию Приказа большого прихода входил сбор общегосударственных налогов и пошлин.

- Земский приказ и территориальные приказы по сбору налогов ведали сборами в столице и ее пригородах.

- Приказу большой казны подчинялся Денеж­ный двор, который занимался чеканкой монеты.

Существовали и другие приказы: Разбойный приказ, Приказ сбора пятинных и запросных денег, Аптекарский приказ, Печат­ный приказ и др.

Кроме того, имелось несколько судных приказов. Важнейшими территориальными приказами были, кроме Малороссийского, Сибирский при­каз и дворцы Казанский, Новгородский, Тверской.

В XVII в. приказы были постоянно завалены судебными и админи­стративными делами. Множество донесений и запросов сюда приходило от местных управителей-воевод, которые, опа­саясь государева гнева в случае ошибки, об­ращались в Москву по всяким мелочам. Вы­борные люди на Соборе 1642 г. жаловались царю, что приказные дьяки, «обогатев многим богат­ством неправедным своим мздоимством», накупили себе вотчин и настроили себе «палат каменных таких, что неудобь-сказуемо».

Во второй половине XVI в. система управления, основанная на кормлении, постепенно отменяется. Вместо наместников создаётся выборное самоуправление в губах, уездах и волостях - Губные и Земские избы, которые с 1556 г. стали основными органами управления на местах. Они осуществляли финансовые, судебные и полицейские функции.

Губные избы становятся основными органами управления в губах и уездах. Возглавлял Избу губный староста, который избирался на 1-3 года из дворян и детей боярских всеми классами населения, включая крестьян. При губном старосте находился губный целовальник. Он избирался из среды тяглых (посадских и сельских) людей.

Губному старосте подчинялись местные старосты (сотские), десятские и «лутчие люди». Они, вместе с целовальниками, дьяками и подьячими, вершили судопроизводство на основе «губных грамот», которые утверждались царём. Всю эту систему контролировал Разбойный приказ. Губный староста при своём назначении ездил в Разбойный приказ «для крестного целования». Разбойный приказ мог привлечь к судебной ответственности губных старост и целовальников за злоупотребления и взяточничество.

Состав Земских изб, в лице земского старосты, дьячка и целовальников, избирался тяглым населением посадов и волостей на 1-2 года. Земские органы содержались за счет местного населения.

Вместо кормов и по­шлин, которые посадские и волостные люди платили преж­де наместникам и волостелям, они должны были теперь платить денежный «оброк» в царскую казну. Правитель­ство назначало для каждого округа лишь общую сумму оброка, а затем посадские и крестьяне должны были распределять платежи оброка «меж себя» - «по животам и по промыслам и по пашням и по угодьям», т. е. в соответствии с имущественным положением каждою хозяина.

В начале XVII в. местное управление подверглось очередной реорганизации. Административные, полицейские и военные функции в ряде городов и территорий возлагались на воевод, назначаемых центральной властью. Им же стали подчиняться Земские и Губные избы, го­родовые приказчики. Воеводы в своей деятельности опирались на специально созданный аппарат - Приказные избы, в состав которых входили дьяки, приставы, приказчики и другие должностные лица. Воевода назначался Разрядным приказом на 1-3 года, утверждался царем и Боярской думой.

В середине XVI в. царь Иван IV Грозный провел судебную реформу, направленную против системы кормлений. Суд наместников и волостелей был заменён судом выборных земских и губных властей.