Лекция 1. Становление органов государственного пожарного надзора в Российском государстве

Вопросы лекции:

1. Этапы становления органов государственного пожарного надзора.

2. Организационная структура и компетенция органов государственного пожарного надзора ФПС МЧС России.

Вопрос № 1. Этапы становления органов государственного
пожарного надзора

Становление пожарной охраны и развитие органов Государственного пожарного надзора как надзорно-профилактической службы в нашей стране неразрывно связаны с подписанием 17 апреля 1918 г. Декрета «Об организации государственных мер борьбы с огнем». В нем предусматривалось планомерное проведение предупредительных и оборонительных мер борьбы с пожарами, отмечалась необходимость правильного и планомерного проведения противопожарных мероприятий, обращалось внимание на важность развития пожарной профилактики, издания правил и инструкций, разработки пожарной техники и др. Также в декрете была определена главная задача пожарной охраны – предупреждение пожаров.

В целях осуществления «как предупредительных, так и оборонительных» мер борьбы с пожарами в стране был учрежден центральный орган пожарной охраны – Пожарный совет РСФСР, на который возлагались «высшее руководство, объединение, направление и развитие мероприятий по борьбе с огнем».

В декрете подчеркивалось, что постановления Пожарного совета обязательны для всех правительственных, общественных и частных учреждений и организаций. Руководство работой Пожарного совета РСФСР было возложено на Главного комиссара по делам страхования и борьбы с огнем М.Т. Елизарова.

Пожарный совет определил порядок сбора по стране материалов по пожарной статистике, а также установил правила проведения обследований в области пожарного дела и огнестойкого строительства.

Декрет узаконил государственный контроль за выполнением организациями и учреждениями мер пожарной безопасности, его положения явились основой для создания в последующие годы органов государственного пожарного надзора.

Пожарный Совет на своем первом заседании 21-27 мая 1918 года ставит вопрос об образовании местных органов для надзора за пожарной безопасностью в городах и сельской местности и контроля за деятельностью пожарных организаций, а 27 сентября 1918 г. принято Положение о местных органах противопожарного надзора. Согласно этому положению при исполкомах областных, губернских и уездных съездах Советов и при исполкомах городских Советов депутатов трудящихся в городах с населением свыше 10 тыс. человек были образованы местные пожарные комитеты.

1 декабря 1918 г. СНК издал Декрет «Об организации страхового дела в Российской Республике», объявивший государственную монополию страхования. Согласно декрету Комиссариат страхования и борьбы с огнем был преобразован в страховой, а позднее – в пожарно-страховой отдел (ПСО) Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ). Таким образом, произошло слияние страхового и пожарного отдела. Объединение пожарного и страхового дела оказалось нецелесообразным и 12 июля 1920 г. пожарное дело было отделено от страхового и передано в Главное управление коммунального хозяйства Народного Комиссариата внутренних дел (НКВД) РСФСР, при котором был создан Центральный пожарный отдел с подотделами на местах.

В 1921 году специальные комиссии, включающие пожарных, представителей профсоюзных организаций и местных Советов, в сжатые сроки провели пожарно-техническое обследование всех общественных зданий, промышленных объектов, складов. Это была первая пожарно-профилактическая акция широкого масштаба.

К концу 1925 года страна достигла значительных успехов в строительстве, восстановлении промышленного производства. Однако в этот период наблюдается рост числа пожаров, главным образом, из-за ослабления внимания к вопросам пожарной безопасности со стороны отдельных руководителей хозяйственных организаций. В связи с этим в апреле 1927 года выходит постановление СНК СССР о мерах охраны государственных предприятий, согласно которому ответственность за противопожарное состояние фабрик, заводов, мастерских, складов возлагается на их руководителей.

Это правительственное решение дисциплинировало должностных лиц, повысило их внимание к вопросам профилактики и проведения практических мер по повышению пожарной безопасности объектов, но не решало всего комплекса вопросов. Затем ВЦИК и СНК РСФСР 18 июля 1927 г. принял важное решение о создании в стране государственного пожарного надзора в РСФСР (Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 18 июля 1927 г. «Положение об органах государственного пожарного надзора в РСФСР»), призванного осуществлять контроль за состоянием пожарной безопасности во всех коммунальных, ведомственных и общественных организациях. Функции его были возложены на аппараты и подразделения пожарной охраны НКВД союзных республик.

К концу 1927 года в Советском Союзе складывается единая система органов государственного пожарного надзора, которая при совместных усилиях профессиональных городских и объектовых пожарных частей и добровольных помощников из рабочих и служащих должна была обеспечить решение всего комплекса вопросов по успешной борьбе с огнем в городах, сельской местности и на промышленных предприятиях.

В последующих правительственных актах (Например: Положение о городских профессиональных пожарных командах РСФСР // Циркуляр НКВД № 390 от 19 октября 1927 г.; Положение о пожарной охране в торговых портах СССР // Циркуляр № 318 от 25 сентября 1929 г.; Приказ ВСНХ РСФСР от 18 января 1930 г. № 504 «Об образовании в местных органах ВСНХ РСФСР пожарных инспекций»; Постановление СНК СССР от 14 мая 1934 г. «Об охране лесов от пожаров» и др.) функции пожарных инспекций и государственного пожарного надзора получили дальнейшее развитие.

Значительным этапом в формировании и становлении профилактической службы и органов государственного пожарного надзора явилось Постановление ВЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1936 г. № 52/654 «Положение о государственном пожарном надзоре и городской пожарной охране». Постановление достаточно четко определяло функции и права органов государственного пожарного надзора.

Руководствуясь этим постановлением, Главное управление пожарной охраны и его местные органы планировали и проводили надзорно-профилактическую работу на объектах народного хозяйства страны, в городах и населенных пунктах. К числу основных мер пожарной профилактики была отнесена нормативно-техническая работа, особенно на крупных новостройках первых пятилеток. Разработка противопожарных норм и правил, контроль за их выполнением, рассмотрение проектов в части учета требований пожарной безопасности стали неотъемлемой стороной деятельности органов государственного пожарного надзора.

В предвоенный период, а также в годы Великой Отечественной войны государственный пожарный надзор проводил большую работу по улучшению пожаробезопасного состояния предприятий, городов и населенных пунктов (снос временных деревянных строений, создание запасов воды для тушения пожаров, устройство противопожарных преград и разрывов, внедрение огнестойкого строительства).

В годы Великой Отечественной войны работники органов государственного пожарного надзора, а также начальствующий состав пожарных частей промышленных предприятий и транспорта широко проводили профилактическую работу. Отклонения от противопожарных правил и норм устраняли в экстренном порядке, в ходе обследований и проверок. Начальствующий состав пожарных частей, инспектора государственного пожарного надзора занимались подготовкой объектов к отражению воздушных налетов, обучали формирования местной противовоздушной обороны приемам тушения пожаров и зажигательных авиабомб.

Немаловажная роль принадлежит органам государственного пожарного надзора и в мирном послевоенном строительстве. Для решения принципиально новых проблем, связанных с предупреждением пожаров и взрывов на химических, нефтехимических, нефтеперерабатывающих и других предприятиях, привлекаются научные работники. Развитие науки и техники, расширение производства обусловили необходимость разработки новых нормативных документов, организационной перестройки работы пожарной охраны, повышения квалификации специалистов данного профиля. Масштабы объектов народного хозяйства, рост их числа требовали привлечения к противопожарной защите самих трудящихся, широких слоев населения.

После либерализации общественно-политической жизни в стране и перестройки управления экономикой с отраслевого на территориальный, в 1960 году произошло упразднение МВД СССР. Ряд министерств и управлений были переданы в союзно-республиканское подчинение. Функции пожарного надзора стали выполнять ГУПО, УПО МВД союзных республик, УПО, ОПО УВД автономных республик, краев и областей.

В 1966 году все пожарные подразделения вернулись в подчинение МВД СССР. Эта важнейшая организационная мера позволила значительно повысить боеспособность городских пожарных частей, в том числе повсеместно усилить аппараты государственного пожарного надзора, организовав в большинстве городов и сельских районов его отделения и инспекции.

Поставленные задачи органы государственного пожарного надзора решали в тесном взаимодействии с другими государственными органами, добровольными пожарными дружинами (командами) и обществами, с внештатными инспекторами при исполнительных комитетах местных Советов народных депутатов, широко привлекая к профилактической работе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, а также население по месту жительства. Каждый работник органов государственного пожарного надзора был обязан неустанно расширять и укреплять эту связь с коллективами трудящихся, активом добровольцев, широко использовать их помощь, настойчиво пропагандировать среди населения, рабочих и служащих меры пожарной безопасности, всемерно добиваться внедрения достижений науки и техники в противопожарную защиту объектов народного хозяйства.

По-прежнему актуальным оставался вопрос обеспечения пожарной безопасности гостиниц, культурно-зрелищных учреждений, крупных спортивных сооружений, больниц, детских учреждений, школ и других мест массового сосредоточения людей. Необходимость усилить профилактическую работу органов государственного пожарного надзора на этих объектах была подчеркнута в постановлении Совета Министров СССР от 15 июля 1977 г. № 654 «О мерах по повышению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах народного хозяйства». Кроме того, в нем указано, что обеспечение противопожарной защиты городов и других населенных пунктов, а также объектов народного хозяйства является важнейшей государственной задачей и руководители министерств, ведомств, промышленных предприятий, организаций, учреждений, совхозов и колхозов несут ответственность за ее выполнение.

Задачи, функции и права органов государственного пожарного надзора МВД СССР определило Положение о государственном пожарном надзоре СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 26 декабря 1977 г. № 1115. Основными задачами являлись – совершенствование работы по предотвращению пожаров, обеспечению защиты от них городов и других населенных пунктов, а также объектов народного хозяйства, повышение эффективности борьбы с огнем, осуществление контроля за выполнением профилактических мероприятий и установленных требований пожарной безопасности.

Необходимо отметить, что порядок осуществления пожарной охраной МВД СССР надзорных функций, помимо Положения о государственном пожарном надзоре СССР, регламентировался также приказами и указаниями МВД СССР, инструкциями, обзорами и информационными письмами ГУПО МВД СССР. Наставление по организации работы органов государственного пожарного надзора, введенное в действие приказом МВД СССР от 29 декабря 1979 г. № 359 – основной руководящий документ, определяющий конкретные формы и методы профилактической деятельности территориальных и местных органов государственного пожарного надзора.

Представитель органа государственного пожарного надзора, уже в то время, обязан был не только контролировать выполнение противопожарных норм и правил, но и оказывать помощь руководителям предприятий, организаций и учреждений в осуществлении противопожарных мероприятий.

В 1987 году вводится в действие новое Наставление по организации работы органов государственного пожарного надзора, утвержденное Приказом МВД СССР от 15 января 1987 г. № 15 (с последующими изменениями и дополнениями в ред. Приказа МВД СССР от 5 октября 1989 г. № 239), которое не только расширило диапазон действий инспекторского состава, но и наделило их большей самостоятельностью. Сотрудники получили под контроль конкретные территории. Профилактической работой на предприятиях они должны были заниматься не менее 15 дней в месяц.

С прекращением существования Советского Союза и образованием Российской Федерации в начале 90-х годов XX века была открыта новая страница в истории пожарной охраны страны. В системе Министерства внутренних дел России в 1991 году создается Служба противопожарных и аварийно-спасательных работ (СПАСР), на органы управления и подразделения которой были возложены функции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора.

В целях укрепления пожарной безопасности в Российской Федерации 23 августа 1993 г. Правительство Российской Федерации своим постановлением № 849 «Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации» преобразовало Службу противопожарных и аварийно-спасательных работ (СПАСР) МВД России в Государственную противопожарную службу (ГПС) МВД России.

ГПС МВД России была создана с целью защиты жизни и здоровья людей, имущества от пожаров, организации и осуществления государственного пожарного надзора в Российской Федерации за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.

Впервые государственный пожарный надзор был определен как специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделениями ГПС в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.

В ноябре 1994 года впервые в истории пожарного дела Государственной Думой Российской Федерации был принят, а 21 декабря 1994 года подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О пожарной безопасности». С принятием закона начинают регулироваться отношения в области пожарной безопасности между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

25 мая 1995 года Приказами начальника Главного Управления Государственной противопожарной службы МВД России № 10 утверждено Наставление по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации, приказом № 11 должностные лица Государственной противопожарной службы наделены правами по осуществлению государственного пожарного надзора.

Характеризуя деятельность органов государственного пожарного надзора в «советский» период, который продолжался до 90-х годов XX столетия, можно констатировать, что основной целью их работы было приведение объектов надзора в образцовое противопожарное состояние.

В целях совершенствования государственного управления в области пожарной безопасности, повышения готовности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуации, объединения сил и средств при организации и проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» с 1 января 2002 года ГПС МВД России преобразована в ГПС МЧС России. Начался современный этап в развитии органов государственного пожарного надзора.

В силу проводимой реорганизации 20 июня 2002 г. Приказом МЧС России № 302 был утвержден Перечень должностей личного состава Государственной противопожарной службы МЧС России и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора.

Последующее изменение структуры органов управления и подразделений ГПС МЧС России побудило к принятию Приказа МЧС России от 18 декабря 2003 г. № 732 «О внесении изменений и дополнений в приказ МЧС России от 20 июня 2002 г. № 302».

Немаловажную роль в совершенствовании органов государственного пожарного надзора так же имел Приказ МЧС России от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации». Утвержденная приказом Инструкция была разработана в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области пожарной безопасности и определяла порядок организации и осуществления государственного пожарного надзора должностными лицами органов, осуществляющих государственный пожарный надзор, за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, другими юридическими лицами, независимо от их ведомственной принадлежности и организационно-правовых форм собственности (в том числе юридическими лицами иностранных государств), и их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами.

В последующие годы ключевым вопросом формирования правового поля в сфере надзорной деятельности является принятие 21 декабря 2004 г. Правительством Российской Федерации Положения о государственном пожарном надзоре. Постановление Правительства установило предельную численность сотрудников федеральной противопожарной службы, осуществляющих государственный пожарный надзор, определило организационную структуру, полномочия, задачи, функции и порядок организации и осуществления деятельности органов государственного пожарного надзора, включило в себя перечень должностных лиц этих органов и соответствующих им прав и обязанностей.

Отправной точкой в работе модернизации государственного пожарного надзора явилось утверждение коллегией МЧС России в мае 2002 года Концепции совершенствования этой деятельности на период до 2005 года, утвержденной приказом МЧС России от 3 июня 2002 г. № 267 (в ред. Приказа МЧС России от 28.03.2003 № 161).

22 марта 2006 года состоялось заседание коллегии МЧС России, на котором были рассмотрены и одобрены приоритетные направления развития органов государственного пожарного надзора на период 2006-2008 годы.

В декабре 2006 года коллегия МЧС России, рассмотрела вопрос «О Концепции создания единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций».

В соответствии с Концепцией, утвержденной приказом МЧС России от 29 декабря 2006 г. № 804 Единая система надзоров строится на базе государственного пожарного надзора. Деятельность системы государственных надзоров МЧС России координирует главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору.

Таким образом, органы государственного пожарного надзора, занимая особое место в единой системе государственных надзоров МЧС России, сегодня являются стержневым надзорным органом МЧС России.

1 октября 2007 г. приказом МЧС России № 517 утвержден и введен в действие с 1 января 2008 года Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности.

Учитывая происходящие изменения в организации надзорной деятельности в области пожарной безопасности 12 апреля 2012 г. постановлением Правительства Российской Федерации № 290 принято новое положение о федеральном государственном пожарном надзоре, 28 июня 2012 г. приказом МЧС России № 375 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности. Данные нормативные правовые акты определили новые подходы к организации надзорной деятельности в области пожарной безопасности.