Введение. Правовая реформа, начавшаяся в 90-х годах XX века и ориентирующая на построение правового государства в России

Правовая реформа, начавшаяся в 90-х годах XX века и ориентирующая на построение правового государства в России, обусловила глобальные изменения в рамках всех отраслей российского права. При этом наряду с ликвидацией отживших приемов и средств правового регулирования, следует констатировать сохранение оправдавших себя институтов и норм, доказавших свою эффективность и в условиях рыночной экономики. Для земельного права таковыми являются деление земельного фонда на категории, для которых устанавливается дифференцированный правовой режим.

Научная категория «правовой режим» получила определенное развитие в рамках общей теории права и административного права (административно-правовые режимы) применительно к различным объектам. Однако крупных исследований правового режима отдельных категорий земель, и, в частности, земель населенных пунктов, до сих пор проведено не было. Между тем быстрое обновление законодательной базы не только обострило традиционную проблему соотношения правовых норм в рамках различных отраслей права, но и поставило вопрос о возможности утраты системных качеств российского права. Особенно данная проблема актуальна в рамках отраслей законодательства, отнесенных ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Комплексный характер правового регулирования земельных отношений в границах населенных пунктов ставит вопрос о сфере действия норм различных отраслей права и конкуренции устанавливаемых ими правовых режимов для отдельных частей территории населенных пунктов. Одним из методов установления различных правовых режимов на территории населенных пунктов является проведение зонирования в экономических, природоохранных, градостроительных и иных целях, в результате чего органам государственной власти и местного самоуправления предоставляется ряд дополнительных полномочий. Введение градостроительных и технических регламентов в результате проводимой в России правовой реформы позволяет наметить пути решения проблемы обеспечения устойчивого развития населенных пунктов, однако ряд положений действующего законодательства не подкрепляется установлением экономических, организационных и иных гарантий и потому не справляется с поставленными задачами. Следовательно, необходим дальнейший поиск надлежащего инструментария для регулирования земельных отношений в городских и сельских населенных пунктах.

Актуальность данной задачи обусловлена, во-первых, проживанием в городах большей части населения России (причем, около 61 % населения проживает в крупных городах), что обуславливает многообразие возникающих общественных отношений, а также сложность осуществления управленческой деятельности органами публичной власти различного уровня.

Во-вторых, ценность 1 га земель городов многократно превышает ценность 1 га земель сельскохозяйственного назначения. В городах выше спрос на земельные участки, выше платежеспособность населения, что повышает инвестиционную привлекательность таких земельных участков. Однако для обеспечения баланса частных и публичных интересов необходим поиск новых и реализация уже существующих правовых средств, что сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей.

В-третьих, земельные участки в населенных пунктах (как и любые другие) являются составной частью окружающей среды, а не только природным ресурсом и объектом недвижимого имущества. Поэтому для многих городов и агломераций актуальна проблема охраны окружающей среды, в том числе земель от негативных антропогенных воздействий.

В целях реализации поставленных целей и задач в контексте проводимой муниципальной реформы федеральные нормативные акты предоставляют органам местного самоуправления значительные полномочия в установлении правового режима земель населенных пунктов посредством принятия правил землепользования и застройки, включающих градостроительные регламенты, определяющие параметры и виды застройки территорий поселений и городских округов. Между тем по ряду объективных и субъективных причин реформа регулирования градостроительной деятельности до сих пор не достигла поставленной цели, а содержание правовых режимов на территории населенных пунктов не всегда отвечает реалиям XXI века.

В этих условиях возрастает значение фундаментальных исследований, позволяющих выявить основные тенденции развития системы российского права с целью обеспечения большей согласованности ее элементов, что позволит найти пути совершенствования правового режима земель населенных пунктов, а, следовательно, и обеспечит необходимые гарантии реализации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина.

Теоретические проблемы правового режима земель населенных пунктов до настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической науке, хотя и были предметом научного анализа советских юристов в 70-80-е годы прошлого века. На монографическом уровне проблемам правового режима земель населенных пунктов были посвящены труды В.П. Балезина, Б.В. Ерофеева, М.С. Липецкера и др. Отдельные аспекты правового режима земель населенных пунктов были исследованы советскими учеными-аграрниками: В.Ф. Горбовым, И.И. Евтихиевым, Н.И. Красновым, В.В. Петровым, Н.Д. Казанцевым, А.М. Турубинером, В.А. Чуйковым.

Однако данные работы были написаны в условиях советской системы хозяйствования и отсутствия комплексного подхода к проблемам регулирования земельных отношений градостроительно-правовыми средствами, в связи с чем многие проблемы, с которыми сталкивается правоприменительная практика начала XXI века, объективно не могли быть исследованы.

В период проведения земельной реформы и становления рыночной экономики в Российской Федерации значительный вклад в развитие теории земельного и гражданского права был внесен работами А.И. Бобылева, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, С.В. Дзагоева, В.А. Дозорцева, Ю.Г. Жарикова, В.П. Камышанского, М.И. Козыря, Л.Т. Кокоевой, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Н.Л. Лисиной, Н.П. Лотниковой, А.И. Мелихова, Н.Н. Мисник, С.В. Нарушкевич, К.Г. Пандакова, А.Я. Рыженкова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, В.В. Устюковой, С.А. Чаркина, А.Е. Черноморца, Г.В. Чубукова и др. В трудах названных ученых была предпринята попытка исследовать теоретические проблемы собственности и права собственности, категории ограничений и обременений права собственности, приобретения и прекращения права собственности, защиты права собственности и т.д.

В работах В.Н. Годовальника, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, В.А. Лапина, А.Н. Писарева, М.С. Сотниковой, А.И. Черкасова, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и других ученых были исследованы теоретические основы местного самоуправления, в частности, территориальные основы местного самоуправления и проблемы муниципальной собственности.

В своих выводах и суждениях автор руководствовался исследованиями категории правового режима, проведенного представителями науки общая теория права и государства, в том числе работами С.С. Алексеева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, О.С. Родионова, Э.Ф. Шамсумовой и ряда других авторов, а также работами представителей архитектурно-градостроительной науки, включая Н.В. Баранова, В.Н. Белоусова, И. Груза, А.Э. Гутнова, Д.Г. Донцова, И.М. Смоляра, Э.К. Трутнева, П. Холла, Н.Г. Юшковой и других.

Отдельные теоретические проблемы государственного управления были рассмотрены в трудах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахраха, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, М.Л. Слепцова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и других ученых. Непосредственно отдельным аспектам управления земельными ресурсами посвящены работы Г.А. Аксененка, Р.К. Гусева, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, В.И. Суворова, В.Н. Харькова и других.

Учитывая, что неотъемлемым элементом правового режима земель населенных пунктов являются вопросы природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности, в монографии были рассмотрены труды по этой проблеме С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, О.С. Колбасова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Н.Т. Разгельдеева, Т.Т. Тагирова, Л.А. Тимофеева, В.Н. Яковлева.

Вопросам охраны окружающей среды городов в целом, либо отдельным аспектам такой охраны были посвящены работы А.П. Алексеева, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, Л.А. Заславской, И.А. Соболь, Ю.В. Митрофанской, В.Н. Харькова, Ю.С. Шемшученко, Н.А. Шингель, Ю.И. Шуплецовой и ряда других исследователей.

Анализ трудов вышеназванных авторов показывает, что в советский и постсоветский периоды развития отечественной юридической науки отдельные элементы правового режима земель населенных пунктов попадали в сферу научных интересов ряда авторов. Полученные в результате таких исследований суждения и выводы явились предметом нашего научного интереса. Однако многие из вышеуказанных работ были написаны до принятия нового Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., а следовательно, многие сделанные ранее выводы нуждаются в дальнейшем осмыслении и развитии. Кроме того, единого комплексного межотраслевого исследования правового режима земель населенных пунктов в российской юридической науке пореформенного периода не проводилось.

Между тем, усложнение общественных отношений в течение XX - начале XXI веков привело к формированию новой теоретической концепции правового регулирования использования и охраны земель населенных пунктов. В монографии исследуется данная концепция в свете современного земельного, экологического и градостроительного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества в условиях построения в России рыночной экономики. Среди новых подходов к исследованию правового режима земель населенных пунктов следует отнести постановку задач и определение круга вопросов, решение которых позволит выяснить природу межотраслевых связей земельного права, что, в свою очередь, имеет важное значение для углубления научных представлений о сущности предмета и метода земельного и градостроительного права.

Настоящее исследование позволило разработать рекомендации по совершенствованию норм действующего градостроительного, земельного и экологического законодательства, которые методологически применимы к правовому регулированию смежных отношений. Такой вывод основан на том, что градостроительные отношения носят комплексный характер, затрагивая различные виды деятельности на ограниченной территории городских и сельских населенных пунктов. Для понимания основных направлений градорегулирования в монографии подробно рассмотрены проблемы территориального планирования и градостроительного зонирования территорий городских округов и поселений, проблемы приобретения и прекращения прав на земельные участки, управление землями населенных пунктов, а также вопросы охраны земель городских и сельских населенных пунктов.

Настоящее монографическое исследование представляет собой новое научное направление, которое развивает доктрину земельного права и теоретически обосновывает роль и значение межотраслевого регулирования отношений на территории населенных пунктов, содержит рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства.

Разработанная в монографии концепция современного градорегулирования позволяет выйти за привычные отраслевые рамки исследования основных институтов земельного права, раскрывает новые возможности познания таких свойств правовых норм, которые появляются только на межотраслевом уровне. Указанный подход создает условия для формулирования теоретических основ решения задач по устранению последствий несогласованности нормативных предписаний, которые проявляются, в первую очередь, на стыке земельного, градостроительного и гражданского законодательства, а также при взаимодействии данных отраслей с иными отраслями российского законодательства (административного, муниципального и т.д.). Это дает простор для необходимого законотворческого маневра при появлении задач, требующих нестандартного современного решения.