Теоретические предпосылки организации местного самоуправления в Российской Федерации в современный период

Реформа системы местной власти началась в Российской Федерации с конституционной реформы от 24 мая 1991 года, когда местным советам был дан статус органов местного самоуправления.

Местное самоуправление регулировалось Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (от 6 июля 1991 года), в соответствии с которым местное самоуправление осуществлялось населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов (далее - Советы), соответствующие органы управления - местную администрацию, в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

В ходе поэтапной конституционной реформы осенью 1993 года местные советы были распущены, а их полномочия исполнялись местными администрациями.

После принятия Конституции (декабрь 1993) и до вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (сентябрь 1995) местное самоуправление осуществлялось в соответствии с "Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"5 и Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Конституции.

Важно, что ни в одном из указанных нормативных правовых актов, ни в каком либо другом не содержалось предписаний по изменению или пересмотру территорий, подведомственных существовавшим на тот период органам местного самоуправления, а также прекращения или приостановки деятельности местного самоуправления как института местной публичной власти.

Изменения института местного самоуправления, также как и института государственной власти при осуществлении конституционной реформы основывалась на принципах правопреемства существующими органами местной и государственной власти компетенции, полномочий и обязанностей, установленных новым конституционным строем.

Таким образом, территориальная структура органов местного самоуправления должна была соответствовать административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации, существовавшему на дату принятия Конституции Российской Федерации, то есть быть двухуровневой.

Однако в отличие от органов федеральной власти и органов власти субъектов Федерации в отношении органов местного самоуправления принципы правопреемства не соблюдались. Предвидя такое развитие событий, при поддержке ряда депутатов Государственной Думой был инициирован и принят Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, в котором установлена прямая норма, связывающая территории муниципальных образований с административно - территориальным делением субъектов Федерации6 (пункт 1 статьи 2). Но и эта норма прямого действия была реализована далеко не всеми субъектами Федерации.

В результате местное самоуправление во многих субъектах Федерации на отдельных территориях, в городах, поселках, сельских территориях или в районах было незаконно упразднено.

Основополагающим законодательным актом в России стала Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.), которая закрепила положение местного самоуправления в системе государственного устройства. Только после принятия Конституции РФ местное самоуправление приобрело в России статус самостоятельной ветви власти. Было установлено, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления, поскольку не входят в систему органов государственной власти, а также закреплена государственно-правовая характеристика местного самоуправления, определены его содержание и важнейшие организационные формы реализации гражданами своих прав.

Конституция России устанавливает принцип максимального привлечения граждан к участию в управлении на местах. Анализ положений Основного закона РФ позволяет сделать вывод: органы местного самоуправления — это способ организации и осуществления власти на местах, обеспечивающий российским гражданам самостоятельное решение вопросов местного значения.

Важнейшим документом по вопросам местного самоуправления является Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Он детализирует положения Конституции РФ и устанавливает основные требования к организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: определяет предметы ведения муниципальных образований, территориальные основы местного самоуправления, важнейшие формы прямого волеизъявления граждан, финансово-экономическую базу самоуправления, гарантии, ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Важным документом, разъясняющим ряд организационных вопросов, которые связаны с деятельностью и созданием муниципальных предприятий, является Гражданский кодекс Российской Федерации (принят 21 октября 1994 г. с дополнениями в 1996-2002 гг.).

Особое место среди законодательных актов по местному самоуправлению занимает Европейская хартия о местном самоуправлении. Для становления демократии в современной России трудно переоценить важность данного документа. Хартия — основополагающий документ по местному самоуправлению для всех европейских стран-членов Совета Европы. В Хартии постулированы принципы европейской демократии: разделение властей; разделение процессов принятия политических решений и их административного управленческого осуществления; децентрализация власти.

Россия присоединилась к Совету Европы в 1996 году и ратифицировала Европейскую хартию в 1998 г., таким образом, признав ее основополагающие принципы как приоритетные в своем законодательстве по местному самоуправлению.

В действующем законодательстве слабыми местами являются взаимоотношения муниципалитетов с представительными органами и населением, взаимоотношения внутри самой муниципальной системы. Направленность реформы — в равной степени предусмотреть и нормировать ответственность муниципалитетов и государственной власти, приблизить власть к населению.