2015-01-21
440
Органы государственного управления СССР. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти: взаимоотношение с Председателем Правительства России; определение состава, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; определение их соподчиненности.
Понятие, виды и правовой статус органов исполнительной власти. Принципы построения системы органов исполнительной власти.
Система федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации: состав, правовой статус и регламент его работы. Министерства, федеральные службы и федеральные агентства: их правовой статус, соподчиненность и направления деятельности.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Советы Министров - Правительства республик, администрации краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, другие государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
6.1. Органы исполнительной власти
Необходимо отметить, что понятие "исполнительная власть" не аналогично понятию "орган исполнительной власти". Это определяется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.
Таким образом, важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:
являются составной частью системы органов государственной власти;
порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;
обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;
обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;
для них характерна определенная самостоятельность деятельности;
всегда действуют от имени государства;
наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;
их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер.
Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:
- во-первых, глава государства (в парламентских республиках) или правительства (в президентских республиках) по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;
- во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;
- в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;
- в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.
В ноябре 2008 года Федеральным Собранием Российской Федерации на законодательном уровне наряду с увеличением срока полномочий Президента Российской Федерации (с 4-х до 6-ти лет) и депутатов Государственной Думы Российской Федерации (с 4-х до 5-ти лет) Правительству Российской Федерации была вменена обязанность ежегодного отчета о проделанной работе перед Государственной Думой Российской Федерации.
Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.
В подавляющем большинстве стран носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях им формально считается монарх. Однако реализация его полномочий оговаривается рядом условий. Например, в соответствии с Конституцией Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства страны, которое несет за них ответственность.
Орган исполнительной власти представляет собой самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в экономической, административно-политической, социально-культурной сферах государственного управления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2).
Субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 72, пункт "н" части 1; статья 77, часть 1), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта Российской Федерации, должен основываться на закрепленных Конституцией Российской Федерации принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, по смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков:
1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности.
2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:
а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;
б) его структуру;
в) его линейную и функциональную подчиненность.
3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.п.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).
Исходя из характеризующих критериев органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды:
1. По характеру компетенции - общей компетенции, отраслевой, межотраслевой, специальной, функциональной, а также смешанной компетенции.
2. По порядку разрешения подведомственных вопросов:
а) единоначальные (министерства, федеральные службы и другие);
б) коллегиальные (Правительство Российской Федерации).
3. По источнику финансирования (из какого бюджета) - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4. По территориальному масштабу деятельности - федеральные, региональные, субъектов Российской Федерации.
Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, другими правовыми актами и наделена полномочиями осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по поручению государства.
Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными и иными законами, положениями об органах исполнительной власти, а также их конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.
Органам исполнительной власти присущ ряд взаимосвязанных признаков или характерных черт. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций и граждан и т.п.
Ученые-административисты, занимающиеся разработкой проблемы компетенции, в своих исследованиях идут по двум основным направлениям <1>. Одни в ее структуре выделяют три блока: целевой (цели, задачи и функции); структурно-организационный; компетенционный (обязанности и права, подведомственность, круг решаемых дел). Другие акцентируют внимание на функциональной составляющей компетенции, позволяющей строго распределить "полномочия внутри и вне органа и обеспечить связь функциональных блоков" посредством выделения функций на уровне: сфер ведения государства; предметов и сфер ведения системы исполнительной власти; сфер деятельности конкретного органа исполнительной власти.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 47 - 66.
Ю.А. Тихомиров, соглашаясь с позицией Б.М. Лазарева <1>, формулирует понятие компетенции органа государственного управления как "систему его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода". Содержание компетенции определяется законодательством, в том числе и Конституцией России (определение компетенции Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти, судебной власти, Совета Безопасности и т.д.). В основу своих позиций известные ученые положили устоявшееся словарное определение рассматриваемого правового явления <2>. Из формулировки понятия "компетенция" следует, что оно является более широким, нежели "полномочия". Такой подход не противоречит устоявшемуся смысловому словарному значению этого понятия <3>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 42.
<2> Компетенция (от латинского "competo" - добиваюсь, соответствую, подхожу): "круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу"; "совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, органа общественной организации или общественной самодеятельности граждан" // Советский энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. М.: Советская энциклопедия, 1983. С. 613; Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. М.: Научное издательство "Большая Российская энциклопедия". СПб.: Норинт, 2000. С. 557; Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 146.
<3> Полномочие: "доверенность"; "право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого" // Даль Владимир. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра-Книжный клуб, 1998. Т. 3. С. 659; Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 262.
Согласно науке управления решение конкретной задачи порождает необходимость создания специальных органов, предназначенных претворять их в жизнь. Подобное может быть предусмотрено Конституцией (например, создание Правительства России), текущим законодательством государства (федеральные министерства и ведомства) или подзаконными (межведомственными или ведомственными) нормативными правовыми актами (межведомственные комиссии, оперативные штабы). Нередко они создаются и для более эффективного осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации различных управленческих уровней, вынужденных действовать в особых условиях.
Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства. Например, в Израиле (7,5 млн. населения) в мае 2006 года было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 305 млн. населения) в 2008 году действовало четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (около 120 млн. населения).
В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. В 90-х годах XX столетия в ходе не всегда системно проводимых реформ делались неоднократные попытки преобразования министерств из органов государственной власти, занимавшихся в период СССР преимущественно управлением отраслевой хозяйственной деятельностью, в органы государственного управления.
В этот период прослеживалась стойкая тенденция, направленная на приспособление прежнего государственного аппарата к решению новых политических, экономических и социальных задач. Это проявлялось уже в текстах указов Президента РСФСР. В них говорилось, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.
В 1996 году число министерств было сокращено до 24. Все министерства и ведомства были сгруппированы в 9 блоков (экономический, социальный, сотрудничества со странами СНГ, национальной, региональной и правовой политике и т.д.).
Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" статус министерств определялся как органов исполнительной власти, проводящих государственную политику и осуществляющих управление в установленной сфере деятельности, а также координирующих деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственный комитет рассматривался как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Иные организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор) рассматривались как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности.
Начиная с 2000 года значительно изменилась система исполнительной власти страны. Например, появился институт полномочных представителей президента по семи федеральным округам. Это повлекло за собой необходимость нормативного закрепления взаимоотношений между новыми и прежними федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730; Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2005. 17 декабря.
Принятие новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (март 2004 года) <1> повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло с 67 до 81. В то же время вместо 24 федеральных министерств осталось 15. Например, в состав ФСБ России <2> вошли бывшие до этого самостоятельными федеральная пограничная служба и ФАПСИ. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти. Для действующей до 12 мая 2008 года структуры федеральных органов исполнительной власти были характерны следующие особенности:
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта и 22 мая.
<2> Здесь и далее сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации даются в соответствии с Перечнем полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти, установленных распоряжением Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 6 августа 2004 г. N 1363/1001 // Российская газета. 2004. 11 августа.
вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали федеральные министерства <1>, федеральные службы <2> и федеральные агентства <3>;
--------------------------------
<1> Являются "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной... сфере деятельности" (подпункт "а" п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти") // Российская газета. 2004. 12 марта.
<2> Являются "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности" (подпункт "а" п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти") // Российская газета. 2004. 12 марта.
<3> Являются "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору" (подпункт "а" п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти") // Российская газета. 2004. 12 марта.
за исключением МИД России и МЧС России в системы других федеральных министерств входили федеральные службы и федеральные агентства от 1 (МВД России) до 6 (Минтранс России);
в зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства подразделялись на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (7); имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществлял Президент Российской Федерации (8); входившие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляло Правительство Российской Федерации (42).
Для последующей структуры федеральных органов исполнительной власти <1> характерны следующие особенности.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.
1. По характеру соподчиненности они стали подразделяться на следующие три группы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их 20); федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их 56); федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской федерации (всего их 8).
2. Организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти являются федеральные министерства (их количество увеличилось до 18), федеральные службы (их стало 35) и федеральные агентства (их стало 31).
3. За исключением МЧС России, Министерства регионального развития России и Министерства энергетики России - остальным федеральным министерствам подведомственны от 1 (ФМС в составе МВД России; Федеральное агентство по делам СНГ в составе МИД России; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в составе Министерства промышленности и торговли России) до 7 федеральных служб и агентств (Министерство экономического развития России).
Президент Российской Федерации уполномочен определять не только систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и непосредственную подчиненность себе министерств и ведомств, деятельность которых играет ведущую роль в государственной и общественной жизни.
6.2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть
Одним из признаков суверенитета Российской Федерации является распространение полномочий федеральных органов государственной власти на всю территорию страны. Конституция отводит особую роль Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации в обеспечении осуществления таких полномочий.
Президентом традиционно именуется глава государства в странах с республиканской формой правления. На протяжении более чем 70-летней истории существования СССР и РСФСР функции главы государства выполняли Генеральные секретари ЦК КПСС. С отменой статьи 6 Конституции СССР (1990 г.), повлекшей за собой ликвидацию монополии КПСС в политической системе общества, был учрежден пост Председателя Верховного Совета СССР - высшего должностного лица СССР. В марте 1990 г. на третьем Съезде народных депутатов СССР был введен пост Президента СССР. Первым и последним Президентом СССР был М.С. Горбачев. Затем посты президентов были учреждены в ряде республик в составе СССР. По результатам проведенного Всероссийского референдума (17 марта 1991 г.) был учрежден пост Президента России (вначале - Президент РСФСР, а затем - Президент Российской Федерации).
Согласно действующей Конституции России "Президент Российской Федерации является главой государства" (ст. 80). Срок его полномочий увеличен с четырех до шести лет. В государствах с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.
Реализуя свою компетенцию, предусмотренную в гл. 4 Конституции, Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории государства. Это полномочие исходит от его статуса главы государства, гаранта суверенитета, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.
Компетенция Президента Российской Федерации реализуется по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент Российской Федерации имеет наибольший объем полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти полномочия дают ему возможность формировать Правительство Российской Федерации и контролировать его работу. Именно Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Хотя такое назначение осуществляется только с согласия Государственной Думы, все-таки последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции Российской Федерации).
Право Президента Российской Федерации председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации не сводится только к формальному ведению заседаний, он в отдельных случаях может взять руководство Правительством РФ на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства РФ, учитывая, что ряд руководителей федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, ФСО и т.д.) подчинены ему непосредственно. Это общепринятая мировая практика всех демократических и тем более недемократических государств.
Например, в 1997 году из 67 федеральных органов исполнительной власти (в начале 90-х годов XX столетия их количество было более 100) непосредственно Президенту Российской Федерации подчинялось 15 <1>. В 2003 году деятельность 18 федеральных органов исполнительной власти (из 59) в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами осуществлял непосредственно Президент России <2>. В частности, к ним были отнесены: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФПС России, ФСНП России (до 1 июля 2003 г.), ФАПСИ России и некоторые другие.
--------------------------------
<1> См.: приложение N 2 к Указу Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 710 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 01.12.2000 N 1953).
В связи с произошедшими в марте 2004 г. очередными изменениями в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Президент Российской Федерации стал осуществлять непосредственное руководство 20-ю федеральными министерствами и ведомствами (из 76) <1>, из них: 5 министерств <2>; 12 федеральных служб <3>; 3 федеральных агентства <4>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта.
<2> МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России.
<3> ФМС России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, ФСИН России, Росрегистрация, ФССП России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России.
<4> Специального строительства, ГУСП, Управление делами Президента Российской Федерации.
После официального вступления в должность на второй срок (май 2004 г.) Президента Российской Федерации в структуру федеральных органов исполнительной власти были внесены очередные изменения <1>. Он стал осуществлять непосредственное руководство 19-ю министерствами и ведомствами из 81 существующих, из них: 5 - федеральные министерства; 12 - федеральные службы; 2 - федеральные агентства. Часть из них, имеющих собственные вооруженные формирования и наделенные властными полномочиями по применению силовых методов воздействия, получили неофициальное название "силовые структуры".
--------------------------------
<1> Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 22 мая.
В соответствии с содержанием Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 <1> Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью следующих 20-и федеральных органов исполнительной власти: 5-и федеральных министерств <2>; 11-и федеральных служб <3> и 4-х федеральных агентств <4>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.
<2> МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России (см. там же).
<3> ФМС России, Федеральная служба по военно-техническому содружеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, СВР России, ФСБ России, ФСО России, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (см. там же).
<4> Федеральное агентство по делам СНГ, Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство), Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство) (см.: там же).
Таким образом, основным предназначением находящихся под непосредственным руководством Президента Российской Федерации федеральных министерств и ведомств являются вопросы обеспечения государственной (национальной) безопасности. Такое положение соответствует п. 1 ст. 87 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации "является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации".
Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с правительством страны является его право принимать решение об отставке Правительства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не устанавливает причин, по которым Президент Российской Федерации может принять такое решение. Оно может быть принято в силу неэффективности социально-экономической политики Правительства РФ или по иным причинам. Конституция Российской Федерации не устанавливает временных и других ограничений для использования этого полномочия Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в 90-х годах XX столетия активно использовал это свое конституционное полномочие.
Президент Российской Федерации в целях эффективной реализации полномочий по определению внутренней и внешней политики может создавать (образовывать) соответствующие структуры (комиссии, советы). Для решения возложенных на них задач они наделяются правом запрашивать необходимые материалы от органов государственной власти всех уровней (федеральных и региональных), органов местного самоуправления и от организаций. При необходимости они могут создавать рабочие группы по определенным направлениям с привлечением специалистов и ученых. Например, в целях выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров образована Комиссия при Президенте Российской Федерации <1>. В целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка был образован Совет при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка <2>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 1252 "О комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров".
<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 17 октября 2008 года N 1489 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации".
Президент Российской Федерации ежегодно выступает с бюджетным посланием. Например, основными задачами бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу являются <1>: обеспечение исполнения социальных обязательств; ограничение размеров бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности; переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля; определение оптимальных форм поддержки реального сектора экономики и финансовой системы; обеспечение повышения качества предоставления гражданам государственных услуг; усовершенствование механизма государственных закупок; определение экономически оправданного уровня налоговой нагрузки; установление ответственности за неэффективное расходование средств; завершение формирования надежной и сбалансированной пенсионной системы; реализация комплекса мер по созданию "безбарьерной" среды для инвалидов.
--------------------------------
<1> См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 25 мая 2009 года "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах".
В современной России постепенно складывается институт президентства со своими чертами и особенностями. Это позволило на законодательном уровне определить создание центров исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий <1>. Они создаются без ограничения сроков деятельности. Целью их создания является изучение и публичное представление исторического наследия президентов Российской Федерации как неотъемлемой части истории развития России, ее демократических институтов и построения правового государства. Центры создаются Администрацией Президента Российской Федерации по согласованию с Президентом Российской Федерации, прекратившим свои полномочия. Финансирование их деятельности осуществляется из средств федерального бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 года N 68-ФЗ "О Центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий" // Российская газета. 2008. 16 мая.
Высшим органом Центра является попечительский совет Центра, который уполномочен осуществлять надзор за деятельностью Центра. Законодательство предусматривает возможность занятия должности председателя попечительского совета Президентом Российской Федерации, прекратившим исполнение своих полномочий, или другим лицом, назначаемым Администрацией Президента Российской Федерации.
Другими структурами Центра являются: правление Центра; исполнительный директор Центра; ревизионная комиссия Центра; научно-исследовательский совет Центра.
Администрация Президента Российской Федерации представляет собой один из основных государственных институтов, находящихся в непосредственном подчинении главы государства. Она предназначена обеспечивать деятельность главы государства и осуществлять контроль за исполнением его решений. Ее полномочия производны от конституционных полномочий главы государства. С момента формирования Администрации Президента Российской Федерации (1991 год) ее статус, место в системе органов государственной власти и степень политического влияния с учетом накопленного опыта значительно изменились. Сейчас в состав Администрации также входят полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и главные федеральные инспекторы в субъектах Российской Федерации.
Представители Президента Российской Федерации работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации обладает правом назначать и освобождать своих полномочных представителей. Это имеет большое значение для обеспечения процесса взаимодействия Президента Российской Федерации с другими органами государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, а также с российскими регионами.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют собой один из элементов института президентской власти. В процессе обеспечения осуществления полномочий федеральных органов государственной власти особая роль отводится полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849 институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах был преобразован в институт его полномочных представителей в семи федеральных округах.
Текст Конституции России не содержит положения, предусматривающего возможность учреждения в стране системы федеральных округов. Федеральные округа существуют в мировой практике. Традиционно выделяют следующие две их разновидности. В государствах с федеративным устройством (США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в национальных федерациях различен и отражает особенности государственного устройства. В США он не входит в число субъектов этого государства. В Бразилии такой округ практически имеет тот же статус, что и штат.
Федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, созданные для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции. Их создание прежде всего было связано с необходимостью решения следующих первоочередных задач: восстановление управляемости государства; обеспечение его устойчивости и суверенности; укрепление властной вертикали; создание возможностей для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.
Учреждение федеральных округов и последующая реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации на местах повлекли за собой существенное изменение в структуре ряда федеральных органов государственной власти и управления <1>. Произошло перемещение некоторых функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень (федеральные округа). Это повлекло за собой деконцентрацию <2> полномочий федеральных органов государственной власти.
--------------------------------
<1> См., например: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; N 26. Ст. 2748; N 38. Ст. 3781; 2001. N 6. Ст. 551; 2004. N 15. Ст. 1395; N 41. Ст. 4021; 2005. N 13. Ст. 1135; 2008. N 16. Ст. 1673; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 3473.
<2> См.: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во Института проблем риска, 2006.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Осуществляют контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Формируют кадровую политику федерального центра в регионах страны. Обеспечивают для руководства страны сбор и анализ достоверной информации о положении дел на местах во всех сферах общественной жизни с целью формирования обратной связи регионов с Президентом Российской Федерации и на этой основе определения в дальнейшем эффективной государственной политики по соответствующим вопросам.
В Указе Президента Российской Федерации перечислены следующие функции и права полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе:
обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и другие <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 21.03.2005) "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 15.05.2000. N 20. Ст. 2112.
Создание этого института стало одним из важнейших шагов по обеспечению координации и взаимодействию государственных институтов всех управленческих уровней, укреплению вертикали власти и дальнейшему обеспечению государственного единства. Практические результаты деятельности полномочных представителей опровергли скептические точки зрения, высказываемые в отношении целесообразности их создания.
В кризисных ситуациях институт полномочных представителей в федеральных округах является важным политическим инструментом главы государства, в том числе и его скрытых (подразумеваемых) полномочий, позволяющим реализовывать директивные указания Президента Российской Федерации на местах.
Роль Правительства Российской Федерации по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (1997 г.).
Совет Безопасности Российской Федерации. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о необходимости создания специального государственного органа, основным предназначением которого является координирующая роль всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида. Например, в США для согласованности действий имеющихся в стране 15 спецслужб введена должность координатора.
В России таким органом является предусмотренный Конституцией Российской Федерации (п. "ж" ст. 83) Совет Безопасности Российской Федерации. Целевой элемент его компетенции заключается в осуществлении "подготовки решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности" <1>, которые оформляются указами. Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом главы государства. На Совет Безопасности возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения национальных интересов России.
--------------------------------
<1> См.: статья 13 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // Правовые основы деятельности органов военного управления: Сборник нормативных документов / Под общей ред. А.А. Чекалина. СПб., 2001. С. 228.
Совет Безопасности проводит работу "по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации" <1>, оперативно готовит для Президента России проекты решений по их предотвращению, разрабатывает соответствующие предложения.
--------------------------------
<1> Пузанов И.Е. Силовые структуры - проблемы, задачи, результаты // Право и безопасность. 2002. N 4. С. 15 - 21.
Круг вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности Российской Федерации, весьма широк и соответствует характеру официально определенных внутренних и внешних угроз. Он уполномочен рассматривать "вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен... за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз" (ч. 2 ст. 13).
В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят: председатель (Президент Российской Федерации); секретарь (возглавляет аппарат Совета Безопасности и подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации); постоянные члены и члены Совета Безопасности (Председатель Правительства Российской Федерации и руководители ряда наиболее значимых федеральных министерств и ведомств, а также президент Российской академии наук и руководитель Администрации Президента Российской Федерации).
При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов для участия в работе Совета Безопасности привлекаются их полномочные представители, а также (до марта 2004 г.) председатель Государственного комитета Российской Федерации по национальной политике.
6.3. Органы государственного управления в СССР
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, непосредственно осуществляющим полномочия по управлению страной, является правительство. В зависимости от формы государства, существующих традиций и иных факторов в различных странах оно именуется по-разному (кабинет министров, совет министров). Руководство его деятельностью осуществляет глава правительства, именуемый в различных государствах также по-разному (премьер-министр, канцлер, председатель совета или кабинета министров, председатель правительства - в России). Членами правительства могут быть: заместители главы правительства, руководители центральных (федеральных) органов исполнительной власти, помощники министров.
В СССР высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти был Совет Министров СССР (или Правительство СССР). В союзных и автономных республиках в составе СССР высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти были соответствующие советы министров. Министерства СССР, союзных и автономных республик в пределах имеющихся полномочий осуществляли руководство отдельными отраслями государственного управления. Исполнительные комитеты краев, областей, автономных областей, районов, городов и сел в рамках своей компетенции осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на основе решений вышестоящих органов.
В своей деятельности органы государственного управления были подотчетны и подконтрольны органам власти - Советам депутатов трудящихся. Кроме того, исходя из принципов демократического централизма органы государственного управления непосредственно подчинялись вышестоящим органам государственного управления. Широко применялась практика делегирования части государственных функций общественным организациям (профсоюзам).
Практика государственного строительства и господствующая в советской науке теоретическая концепция отрицали принцип разделения власти на три его классические ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Считалось, что вся полнота власти принадлежит населению, организованному в виде советов депутатов трудящихся всех управленческих уровней. Основными чертами органов государственного управления в СССР были следующие:
- действовали только на основании и во исполнение законов;
- были подотчетны и подконтрольны органам партийной власти - коллегиальным (съезды, пленумы) или единоличным (первые секретари райкомов, горкомов, обкомов, крайкомов, союзных республик);
- находились в непосредственном подчинении вышестоящих органов управления (демократический централизм);
- действовали только в пределах имеющейся компетенции;
- при решении поставленных задач поощрялась самостоятельность, но только в рамках официальных партийных установок (партийной идеологии).
По порядку образования органы государственного управления в СССР подразделялись на:
1. Органы, указанные в тексте Конституции СССР 1936 года (Совет Министров СССР и советы министров республик в составе СССР, министерства, Госпланы, комитеты и управления по делам искусств, дорожные управления и комитеты по делам культурно-просветительных учреждений и др.) и создаваемые в установленном ею порядке.
2. Органы, не указанные в тексте Конституции СССР и создаваемые по специальному постановлению уполномоченных органов власти. Например, при Совете Министров СССР создавались Государственный арбитраж, Телеграфное агентство Советского Союза (ТАСС), Совинформбюро, Академия наук СССР.
По порядку принятия управленческих решений органы государственного управления СССР делились на коллегиальные (советы министров всех уровней, исполнительные комитеты) и единоличные (министерства и ведомства).
По территориальной сфере деятельности органы государственного управления подразделялись на центральные (действовали в масштабах страны, союзной или автономной республики, союзного министерства или ведомства) и местные (все остальные нижестоящие органы государственного управления).
По объему компетенции органы государственного управления делились на органы общей компетенции (органы, которые на определенной рамками компетенции территории осуществляют управление практически всеми отраслями) и органы специальной (отраслевой) компетенции, которые предназначены осуществлять отраслевое управление или выполняют определенные функции (контроль, надзор, планирование).
По источнику финансирования и способу распоряжения материальными средствами они делились на бюджетные (их доходы и расходы определялись вышестоящими и соответствующими финансовыми органами в порядке утверждения сметы) и хозрасчетные (они обладали имущественной и оперативной самостоятельностью, а также материальной заинтересованностью).
6.4. Федеральные органы исполнительной власти России
Особое место в системе современных органов исполнительной власти занимает Правительство Российской Федерации. Правовое положение (правовой статус и полномочия) Правительства Российской Федерации определяется Конституцией, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", другими законами и указами Президента Российской Федерации.
В соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации", которое является коллегиальным, федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, подчиненным Президенту Российской Федерации. Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы Российской Федерации, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре.
По представлению Председателя Правительства Президент Российской Федерации, не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой Российской Федерации, назначает других членов Правительства Российской Федерации: министров обороны, внутренних дел, иностранных дел и других. В соответствии со статьей 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Президент Российской Федерации "руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации".
Профессор Д.Н. Бахрах заметил, что в соответствии со своим правовым статусом фактически и юридически Президент Российской Федерации является и главой исполнительной власти. Следует отметить, что действующее законодательство Российской Федерации предусматривает в определенных случаях возможность главе государства оказывать регулирующее воздействие на все ветви государственной власти.
Заседания Правительства Российской Федерации проводятся регулярно, но не реже одного раза в месяц. Для оперативного решения возникающих вопросов и координации действий федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации образует постоянно действующий орган - Президиум. В него входят 15 человек: Председатель Правительства России; 2 первых заместителя; 4 заместителя; федеральные министры здравоохранения и социального развития, сельского хозяйства, регионального развития, экономического развития, иностранных дел, обороны, внутренних дел; руководитель Аппарата Правительства (он же вице-премьер).
Как федеральный орган исполнительной власти общей компетенции Правительство Российской Федерации наделено широкими полномочиями во всех областях жизнедеятельности государства. В частности, Правительство Российской Федерации (статья 114 Конституции Российской Федерации):
1) разрабатывает и представляет Государственной Думе Российской Федерации федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
2) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, налоговой, кредитной и денежной политики;
3) обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
4) осуществляет управление федеральной собственностью;
5) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, осуществлению внешней политики России;
6) осуществляет меры по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
7) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
В соответствии со статьей 114, пунктом 2 Конституции Российской Федерации порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". "Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> См.: статья 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федеральных конституционных законов от 31.12.1997 N 3-ФКЗ, от 19.06.2004 N 4-ФКЗ, от 03.11.2004 N 6-ФКЗ, от 01.06.2005 N 4-ФКЗ, от 30.01.2007 N 1-ФКЗ, от 02.03.2007 N 3-ФКЗ, от 25.12.2008 N 5-ФКЗ, от 30.12.2008 N 8-ФКЗ).
К общим полномочиям Правительства Российской Федерации отнесены следующие направления деятельности <1>:
--------------------------------
<1> См.: статья 13 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;
осуществление регулирования процессов в социально-экономической сфере (в сфере экономики; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; в сфере внешней политики и международных отношений) <1>;
--------------------------------
<1> См., например: одобренные Правительством Российской Федерации 25 мая 2009 года "Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов".
обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов;
формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;
реализация предоставленного ему права законодательной инициативы.
Например, Правительством Российской Федерации подготовлена обновленная Программа антикризисных мер на 2009 год <1>, определившая следующие приоритетные задачи по преодолению кризисных явлений в экономике страны и пути их решения:
--------------------------------
<1> См.: Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, утвержденная Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным 19 июня 2009 г. N 2802п-П13.
- выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала;
- сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста;
- активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста;
- стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики;
- обеспечение создания благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятие барьеров для предпринимательской деятельности;
- формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики;
- обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.
Во исполнение антикризисной Программы Правительства Российской Федерации на федеральном уровне также разрабатываются соответствующие ведомственные планы действий министерств и ведомств по преодолению кризисных явлений <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 8 июля 2009 г. N 420 "О плане мероприятий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по выполнению плана действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год".
Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.
Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений.
Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Например, федеральным законом установлено <1>, что Правительство Российской Федерации обязано ежеквартально представлять в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отчет по широкому кругу вопросов и, в частности: о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 3 июня 2009 года N 102-ФЗ "Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики".
В рамках реализации общих полномочий Правительством Российской Федерации разработана Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года <1>. В Концепции определены следующие задачи, на решение которых необходимо направить усилия в ближайшие годы: установление особенностей организации бюджетного процесса в условиях экономического кризиса; создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях; корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Одной из превентивных антикризисных мер предлагается предусмотренное законодательством право формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти су
