Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам и в частности для работы с бюджетом органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе создан Комитет Государственный Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам; в Совете Федерации — Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты рассматривают предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и контактируют по вопросам бюджета между собой.

По Закону «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» комитеты и комиссии палат Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти настолько важен, что в последние годы Федеральным Собранием РФ принимались специальные законы о порядке рассмотрения и принятия закона о федеральном бюджете, где предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета, внесения в него изменений и дополнений.

Этими законами предусматривалось, что Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в нескольких чтениях. Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете характерно для всех демократических государств.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете. К проекту закона прилагается ряд документов и материалов:

ü предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;

ü прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;

ü основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

ü план развития государственного и муниципального сектора экономики;

ü прогноз Сводного финансового баланса на территории РФ на очередной финансовый год;

ü прогнозы консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год;

ü основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в очередном финансовом году;

ü проекты федеральных целевых программ и федеральных программ по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;

В соответствии со ст.114 Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет. Непосредственное составление проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ. Вместе с финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований Минфин собирает необходимые для составления проектов бюджетов сведения, которые получает от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. Минфин РФ организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу' и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований — исключительная прерогатива органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и соответствующих органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов этих уровней осуществляют финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Если порядок составления проекта федерального бюджета определен Бюджетным кодексом РФ, то порядок составления проекта бюджета субъекта Федерации и проекта бюджета муниципального образования наряду с основами составления проектов бюджетов, определенными БК РФ, устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации и правовыми актами органа местного самоуправления..

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются ПравительствомРФ.

Стадия составления проекта федерального бюджета начинается с направления Федеральному Собранию РФ Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Бюджетное послание должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст.170БК РФ).

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и отдельных отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на базе которых разрабатываются проекты бюджетов, и основных направлений бюджетной и финансовой политики на очередной финансовый год. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

Из предложенных вариантов прогнозов ПравительствоРФвыбирает план-прогноз функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащий основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании выбранного плана-прогноза Минфин РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета. Параллельно рассматриваются предложения о пределах минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Затем Минфин РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета, уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Следующий этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов, а также разработка предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия соответствующих нормативных правовых актов или об их поэтапном введении. В этот же период формируются перечень и объемы финансирования федеральных целевых программ, обеспечиваемых за счет федерального бюджета.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, других документов должны завершаться не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. В срок с 15 июля по 15 августа года ПравительствоРФ рассматривает прогноз социально-экономического развития России на очередной финансовый год, а также уточненные параметры прогноза социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его на обсуждение в Государственную Думу.

В содержательном плане проекты бюджетов должны учитывать Бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально-экономического развития, основные характеристики бюджетной и налоговой политики и прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год. Согласно ст.173 БК РФ прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Баланс финансовых ресурсов — это баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на базе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета. Все эти документы должны быть подготовлены до начала составления проекта бюджета.

Проекты бюджетов базируются на исходных макроэкономических показателях, в том числе; объеме валового внутреннего продукта на очередной финансовый год, предполагаемых темпах роста валового внутреннего продукта в будущем году, уровне инфляции.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год должны составляться прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год, адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год, план развития государственного или муниципального сектора экономики, структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета, программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год, оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год, другие документы и материалы. Планы развития государственного или муниципального сектора экономики включают перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, а также государственных или муниципальных унитарных предприятий, программы продажи либо приватизации государственного или муниципального имущества, приобретения имущества и государственную или муниципальную собственность. Кроме того, названные планы должны включать сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих в соответствии с главными распорядителями бюджетных средств. Органы государственной власти, органы местного самоуправления вправе определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к планам развития государственного или муниципального сектора экономики.

Одновременно с проектом бюджета разрабатывается перспективный финансовый план, который представляет собой документ, формируемый на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъектаРФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Данный документ разрабатывается на три года, законодательно не утверждается и применяется в целях информирования участников бюджетного процесса о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, комплексного прогнозирования финансовых последствий планируемых реформ, программ и законов, оценки принимаемых мер в области финансовой политики, своевременного выявления долгосрочных негативных тенденций и принятия соответствующих мер.

На основе вышеназванных прогнозов органами исполнительной власти разрабатываются долгосрочные целевые программы, играющие большую роль в подготовке проектов бюджетов, которые утверждаются соответствующими законодательными органами. Любая долгосрочная целевая программа финансируется за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда.

ü проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной финансовый год;

ü расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;

ü международные договоры РФ, вступившие в силу для РФ и содержащие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая нератифицированные международные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;

ü проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставлении государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на очередной финансовый год;

ü проект структуры государственного внешнего долга РФ с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансовом году;

ü проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета;

ü проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего финансового года;

ü проекты федеральных законов о приостановлении действия или об отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных федеральным бюджетом на очередной финансовый год. При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов. Расходы в проекте федерального закона о бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификацией с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Государственного фонда занятости населения РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ.

Центральный банк РФ представляет Госдуме согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Государственной Думы представляют в Комитет Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете РФ в первом чтении депутаты обсуждают его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год — основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов, принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

В случае отклонения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может:

ü передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, по уточнению основных характеристик федерального бюджета;

ü вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В случае передачи проекта федерального бюджета в согласительную комиссию, она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджет.

Если Государственная Дума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ. Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике, вносится доработанный законопроект на повторное рассмотрение Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете, вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования.

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Государственная Дума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки для всех субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету.

Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

Поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации предварительно должны быть рассмотрены Комитетом по бюджету Совета Федерации.

Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федерального бюджета организациям любых форм собственности, не рассматриваются.

Затем Госдума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом, чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотрения проекта бюджета внесение в него поправок не допускается и законопроект голосуется в целом. Принятый Госдумой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение пяти дней после его принятия.

Следует обратить внимание на то, что после голосования в четвертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.

Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете в Совете Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой; при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная комиссия выносит на повторное рассмотрение Госдумой закон о федеральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повторно рассматривает закон о бюджете в одном чтении.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы.

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок расходования средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обязательно включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непринятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом (ст.2 ЦБК РФ).

В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (гл.23).

В случае изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Государственной Думе снова в трех чтениях в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок. Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст.213 БК РФ).

На территории каждого субъекта Федерации и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются представительными органами власти, которые принимают самостоятельные положения о бюджетном процессе на соответствующей территории. Каждый из этих актов должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.