Исполнение решений

Реализация государственного решения - логическое продол­жение его принятия. Если решение принимается, следовательно, оно должно исполняться, ибо непременным является норматив­но-правовое требование к исполнению. В свою очередь процесс принятия решения продолжается вплоть до исполнения, в смыс­ле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, вне­сения корректив в реализуемый проект, связанных с использова­нием вновь открывшихся возможностей и потребностей некото­рой модификации проекта. Опыт показывает, что любое, к при­меру политическое решение, - не единичный акт, а длительный процесс.

Процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию (прогнозирование, программирование и планирование), то исполне­ние решения - к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения программного задания (решения) в практические формы жизнедеятельности общественных субъектов. Ре­шение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата, т.е. феноменом управленческого сознания, пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного реального изменения управляемого объекта. Исполнение решения - финал управленческого действия, образно говоря, момент истины для управляющего субъекта. Основное в исполнении - практическое достижение запланированного, соответствующей цели, результа­та, следовательно, удовлетворение конкретных общественных потребностей и интересов. Этот процесс в той или иной степени очерчен во времени; осуществляется в определенном секторе по­литического пространства и правового поля заданными содержа­нием решения способами и методами управленческого действия. Заданными в основном и открытыми для возможных изменений в частностях.

Процесс исполнения решений многоэтапный. Прежде всего сле­дует выделить следующие этапы: А) модификация плана реше­ния (программы, проекта) применительно к специфическим уп­равленческим условиям (особенностям субъектов-исполнителей и управляемых объектов); Б) организация процесса исполнения ре­шения: определение непосредственных исполнителей и механиз­ма реализации, создание необходимых организационных форм и т.д.; В) контроль исполнения; Г) обобщение итогов исполнения и оценка результатов.

А) Решения государственных органов, как правило, многоцеле­вые, и они адресуются субъектам-исполнителям различных уров­ней и видов управления. Отсюда потребность в модификации плана осуществления решения и внесение некоторых корректив в со­держание проекта. Имеется в виду уточнение объектов воздей­ствия; конкретизация исполнителей; обсуждение альтернативных вариантов планов реализации решений; достижение согласия среди исполнителей относительно заданий, вытекающих из решений, и др. Важен анализ поступающей новой информации и учет ее при корректировке проектов. Результатом этой работы должно быть принятие дополнительных решений, уточняющих формулирова­ние проблем, промежуточных целей и приоритетов, использова­ние вновь открывающихся возможностей и модификаций. Обо­значаются также наиболее вероятные трудности и сложные воп­росы, на решении которых нужно сосредоточить максимум усилий и ресурсов, что должно обеспечить скорейшее достижение конечных результатов. Способность субъекта своевременно опре­делять и знать, где сосредоточить свои основные силы, — один из главных признаков искусства управления и политики.

Б) Организация исполнения решений включает комплекс управ­ленческих действий, различных по содержанию и значимости. Первоочередное из них - создание организационных форм, име­ющих четкие цели, обеспечивающих необходимое для выполне­ния поставленных задач делегирование полномочий (или сохра­нение имеющихся) выделенным группам людей. Речь идет о пра­виле, сформулированном еще А. Файолем: как только поставле­на задача, ее выполнение следует поручить определенным груп­пам людей, которые могут обеспечить достижение целей.

Успешное исполнение решений в значительной мере зависит от того, насколько организационные формы способствуют осозна­нию целей государства и росту участия в их реализации. При­чем, чем глубже намечаемые решениями преобразования в обще­стве, тем больше нужно поднимать к нему интерес и сознательное отношение как управляющих, так и управляемых, убедить в не­обходимости этих преобразований миллионы членов общества.

Реализация государственных решений, в особенности программ­ных, требует соответствующего кадрового обеспечения: привле­чения новых профессионально подготовленных работников и пе­реподготовки имеющегося персонала.

Теперь о проблеме ресурсов. В решении могут быть обозначе­ны только их источники и общие контуры. Непосредственная организация дела нуждается в конкретизации общих указаний и выявлении новых возможностей инновационного характера. Здесь уместно заметить, что в государственном управлении, в отличие от экономического, используются наряду с материальными ре­сурсами многие другие. Социальные ресурсы - наличие в обще­стве социальных групп, изъявляющих готовность участвовать в осуществлении целей государственных решений, - не менее важны, чем, например, финансовые. Последние преходящи, соци­альный капитал долговременный, его значение стратегическое. Вообще человеческий фактор является решающим в осуществле­нии государственных решений, причем не в конечном счете, а в первую очередь и непосредственно действующим. С его ролью связано возросшее значение таких видов ресурсов, как информа­ция и знание. Знание, пишет директор крупнейшей американс­кой компании Д. Хэмптон, относится к наиболее действенной форме власти в современных организациях; оно заменит в буду­щем нынешние рычаги власти - капитал и насилие.

К системе организационных мероприятий относится связан­ная со спецификой управленческой ситуации доработка механиз­ма реализации решений: административного и правового регули­рования, информационно-аналитического обеспечения, методичес­кой поддержки и др. К примеру, устранение неполноты норма­тивной базы, несогласованности отдельных нормативных доку­ментов, инструктивных материалов; выявление региональных законодательных актов, противоречащих общегосударственным, что препятствует выполнению стратегических и других жизнен­но важных программ.

Непосредственная организация и регулирование процесса ис­полнения решения включает анализ эффективности задейство­ванных стимулов активизации деятельности участников процесса и своевременное внесение соответствующих изменений в структу­ру мотивации. Теория ориентирует на многоплановый подход к данному вопросу, соединяющий админстративно-принудительные стимулы с экономическими, социальными и политическими, пра­вовыми и моральными, индивидуальные с коллективно-группо­выми. Сложность задачи, стоящей перед руководством, зависит от характера и содержания реализуемых решений. Если речь идет об экономических проектах, то в таком случае внимание управляющих сосредоточивается на разработке и применении материальных индивидуальных, а также групповых стимулов. О целесообразности внедрения последних (наряду с индивидуаль­ными) говорят, в частности, американские теоретики и практики управления. Они же обращают внимание на то, что хотя матери­альные стимулы остаются универсальным средством мотивации работников, однако смогут играть определенную роль нематери­альные виды мотивации активности: дух партнерства администрации со своими подчиненными; признание и поощрение заслуг работников; социальные мероприятия в организациях и др.

Государственные решения многообразны. В их исполнении уча­ствуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, по­скольку ее изменение зависит не только от управляющей систе­мы. Этим объясняются проблемы, возникающие при использова­нии средств и методов управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых проектах. Одна из них: дифферен­циация средств и методов в зависимости от уровня и видов управ­ленческих организаций. На уровне центральных органов управ­ления используются общие нормативно-правовые механизмы, де­мократические институты и другие политические, экономичес­кие, информационные и символические способы реализации ре­шений. На уровне субъектов Федерации включаются в процесс наряду с общегосударственными механизмами (с учетом специфи­ки региональных общностей) нормативно-правовые и обществен­ные механизмы, свойственные субъектам Федерации. Например, традиционные национальные демократические методы управле­ния. Существенно различны способы реализации решений жест­ко запрограммированных, полузапрограммированных и факти­чески незапрограммированных. Первые исполняются в соответ­ствии с заданными нормативами и стандартами. Вторые - до­пускают применение как формализованных, так и неформализо­ванных (общественных) способов воздействия на управляемых. Последние - фактически незапрограммированные - реализуют­ся главным образом при помощи неформализованных политичес­ких, социально-экономических, информационных и других средств и технологий, хотя и в границах единого правового поля.

Другая проблема, связанная с отбором средств и инструмента­рия исполнения решений, - это поддержание способности уп­равляющей организации адаптировать механизм исполнения к изменяющейся ситуации и проявлять готовность к новациям и, вместе с тем, сохранять идентичность, заложенную в основе реа­лизуемого проекта. Если, скажем, характер решения предпола­гает эволюционный путь изменения управляемого объекта и соот­ветствующие ему способы воздействия, то конкретная управлен­ческая ситуация не должна породить революционно-разрушитель­ную форму изменения. Программы, требующие демократических способов претворения в жизнь, не могут сохранить свою идентич­ность, если управляющий субъект попытается их реализовывать диктаторскими методами.

Организация исполнения неотделима от координации управ­ленческих действий и отношений внутри управляющей системы, а также между последней и управляемым объектом. Достижение и поддержание согласия между участниками процесса относительно целей, способов, методов и средств их осуществления - основное содержание функций координации. Его образует цепь взаимосвя­занных мероприятий по урегулированию и разрешению противо­речий и конфликтов, возникающих в управляющей организации. По своей преимущественно объективной природе они суть прояв­ление фактов дезорганизации данной целевой группы (органа, аппарата и др.) как оборотной стороны необходимых изменений.

Управленческий процесс обременен и многими, типичными для него про­тиворечиями и конфликтами. В их числе конфликтные ситуа­ции, в том числе обусловленные диалектикой цели и средств, целей и результатов. Не вдаваясь в детальное рассмотрение дан­ного вида конфликтов, обратим только внимание на возможное разнообразие ситуаций, его порождающих. «Цель оп­равдывает средство» - вариант волюнтаристского действия, как правило, связанный с большими и даже опасными потерями для организма общества, вариант, неизбежно вызывающий конфликт. «Определенная цель - неопределенные средства» - вид реше­ния при отсутствии необходимой информации также может быть причиной конфликта. «Определенная цель - определенные сред­ства» - вариант последовательного, продуманного решения. При благоприятной ситуации для его реализации и наличии согласия в отношении того и другого конфликт исключается.

Источники конфликтов кроются также в разнохарактерности исполь­зуемых методов управленческих действий: автократической и де­мократической ориентацией, бюрократических или гуманисти­ческих методов, обеспечивающих мобилизационный тип управ­ляющего воздействия или же участие подчиненных в самооргани­зации.

В) Контроль исполнения решений - одна из главных функций управления. Система контроля - неотъемлемая часть любой уп­равляющей организации. Современная теория управления утвер­ждает, что только посредством применения систем контроля орга­низация способна обеспечить достижение своих целей.

Сущность контроля заключается в фиксировании адекватнос­ти (соответствия) целям решений направления, способа управ­ленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта до­ведено до его запланированного состояния. Иными словами, на­сколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем, составляет часть всего процесса исполнения реше­ния, так как начинается он с момента реализации проекта. В литературе по теории современного управления достаточно под­робно описана роль функции контроля. В государственном уп­равлении она проявляется специфически и дополняется некото­рыми моментами, связанными с политическими, властно-право­выми механизмами контроля.

В государственном управлении, как и в экономическом, соци­альном, процесс контроля является непрерывным (по крайней мере, должен быть таким с точки зрения теоретической). Поскольку непрерывен процесс реализации решений, то каждый шаг управ­ляющего субъекта на пути движения к конечной цели нуждается в сопоставлении его со стратегическим курсом, с намеченным пла­ном и, в случае отклонения от него, - в соответствующей кор­ректировке. Именно контроль сигнализирует об отклонении уп­равляющего действия от «стратегического плана». Он выполняет функцию обратной связи объекта с управляющим субъектом.

Непрерывность контроля дает возможность регулировать уп­равляющее воздействие государственных органов на управляе­мых в соответствии с их потребностями и интересами, позволяет своевременно реагировать на запросы общества.

С помощью контроля руководящему органу удается выявлять и разрешать возникающие проблемы, связанные с несовершен­ством тех или иных технологий управленческого процесса, с про­белами в аналитико-информационном и нормативно-правовом обеспечении; отслеживать соответствие уровня профессиональной подготовки аппарата управления выполняемым задачам. В про­цессе контроля обнаруживаются дефекты в работе аппарата и вскрываются причины таковых.

Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, со­провождающей процесс, учитывает ли он происходящие измене­ния экономических, социально-политических и других условий. Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречи­ям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.

Нельзя не отметить полезность контроля как фактора, стиму­лирующего активность коллектива управляющей организации. Систематическая информация о ходе его деятельности и резуль­татах способствует самоконтролю за работой организации, моти­вирует рост коллективной ответственности за исполнение реше­ний и заинтересованность в успехе.

Функция контроля исполнения решений может быть реализо­вана при условии, если избраны объективные показатели, ха­рактеризующие управляющую деятельность и ее результаты. А именно те, которые поддаются как выполнению, так и контролю и объективной оценке. Они основаны либо на заранее принятых нормах, стандартах и иных обязательных моделях, либо на оп­ределенных парадигмах, политических и идеологических концеп­циях и принципах государственного управления. В качестве кри­териев оценки могут выступать показатели, адекватные задачам и планируемым результатам исполнения решений. Различные виды решений характеризуются свойственными им показателями их реализации, а соответственно - и критериями оценки. Например, исполнение политических решений невозможно оцени­вать по каким-то установленным стандартам или точно предпи­санным культурно-политическим образцам. Результаты полити­ческих решений, особенно стратегических, не поддаются одним только адекватным количественным оценкам, хотя количествен­ные показатели служат существенно важным измерителем резуль­татов осуществления экономической и социальной политики и других государственных программ. О реализации политических проектов судят по объективным изменениям, происшедшим в жизни общества, его отдельных групп, в положении человека, его уровне и качестве жизни; по состоянию общественной систе­мы - ее стабильности или нестабильности, ее уровню адаптированности к внешней среде, наличию баланса или конфликтности групп общественных интересов и т.д.

Можно обозначить три вида контролирующей деятельно­сти: диагностика процесса исполнения решения, ревизия и санк­ции. Каждый из них завершается оценкой конкретной управляю­щей деятельности и ее результатов. Диагностика на данном этапе управленческого процесса применяется с целью выявления и объяс­нения нерешенных или трудно решаемых проблем, связанных с реализацией проекта, и причин их возникновения. Этот вид кон­троля используется в основном при поверке хода исполнения по­литических решений. Он осуществляется в форме политического анализа и оценки способов деятельности управляющего субъекта и состояния субъектно-объектных отношений.

Политический анализ как инструмент диагностики - это объяс­нение функционирования конкретных элементов управляющей системы в конкретной ситуации и оценка ее деятельности с точки зрения соответствия политическим целям и задачам, полноты их реализации в анализируемый период времени и в сложившейся ситуации. Анализ включает: а) выявление особенностей функци­онирования, в том числе характера трудностей и конфликтов конкретных структур власти и управления и тенденции их изме­нения в данной ситуации; б) оценку уровня реализации конкрет­ными субъектами и структурами свойственных им функций и ком­петенции; в) оценку действенности организационных форм и ме­тодов исполнительской деятельности и рациональности исполь­зования ресурсов; г) определение доминирующих в данной ситуа­ции общественно-политических ориентации и мнений, а также отношения различных слоев населения к выявившимся резуль­татам проводимой политики, осуществляемых решений (лояль­ного, нейтрального, негативного); д) проверку уровня участия управляемых в исполнении намеченных программ.

Другой вид контроля - ревизия (от лат. - пересмотр) сво­дится к официальной документальной проверке деятельности ис­полнительного аппарата государственного органа на предмет за­конности использования материальных ресурсов, а также соот­ветствия применяемых технологий правовым и другим, установ­ленным государственными органами нормам. Санкции (от лат. - строжайшее постановление) - важная форма социального конт­роля. Применение санкций - форма контроля решений государ­ственных органов вышестоящими институтами власти и управле­ния. Различают санкции негативные и позитивные. Первые при­меняются для запрещения незаконных или не соответствующих установленным нормам и принятым ценностям действий управ­ляющих и управляемых. Вторые, напротив, используются в ка­честве стимулов активизации законных и целесообразных видов действий участников управленческого процесса, например ин­новационной деятельности.

В заключение отметим, что всякий контроль рационален, слу­жит средством интенсификации управленческой деятельности при условии его осуществления в рамках целей и задач, вытекающих из содержания решений.

Контроль осуществляется прежде всего самим субъектом, при­нявшим то или иное решение, а также его исполнителем. Вместе с тем функционируют самостоятельные специализированные орга­ны государственного контроля в структуре исполнительной влас­ти. Так, в России существуют три вида федеративных органов исполнительной власти: министерства, федеральные службы и федеральные надзоры. Согласно Конституции РФ Государствен­ной думой Федерального собрания России создан независимый контрольно-финансовый орган - Счетная палата РФ. В ее функ­ции входит проверка финансовой деятельности учреждений и орга­низаций, обслуживаемых федеральным бюджетом. Однако, данный орган не имеет властных полномочий, т.е. не наделен правом применения санкций, пресекающих выявляемые им нару­шения законодательства в использовании государственных средств. Он может лишь направлять материалы ревизионных проверок в правоохранительные органы.

Г) Обобщение итогов реализации решений и оценка результа­тов - заключительный этап управленческого действия. Он яв­ляется логическим продолжением осуществления функции конт­роля. Об итогах реализации решений судят по объективным по­казателям управленческой деятельности, охарактеризованным выше. Процедура обобщения результатов реализации решений в основном сводится к сравнительному анализу планируемых зада­ний (целей, задач) и достигнутых фактических результатов. За­ключительный вывод анализа: «осуществлены» или «не осуще­ствлены» поставленные цели и задачи - не исчерпывает содер­жания рассматриваемого этапа управленческого процесса. Управ­ляющего субъекта интересуют также вопросы: а) об эффективно­сти реализованного решения; б) о последствиях решения; в) о проблемах, возникающих вследствие решения.

Эффективность - проблема, заслуживающая особого рассмот­рения, - не определив эффективности реализованного проекта, невозможно вообще судить о его полез­ности для общества.

Любые государственные решения могут иметь противоречивые последствия, зафиксированные в прогнозных сценариях или непред­виденные. Из теории деятельности известно, что цели никогда пол­ностью не совпадают с результатами. Они богаче результатов, по­скольку представляют их идеальный образ. Идеал всегда выше дей­ствительности. С другой стороны, результаты содержат в себе нечто выходящее за рамки цели; это последствия реализации целей. В таком смысле результаты как фрагмент действительности содержа­тельней цели лишь как прогнозируемого представления о ней.

Анализ возможных последствий решений - непременное условие принятия последних. Он не менее важен в качестве элемента обобщения итогов их реализации. Причем речь идет о последствиях ближайших и отдаленных. Позитивные бли­жайшие последствия зачастую оборачиваются серьезнейшими не­гативами в будущем, особенно, если решения касаются вопросов, связанных с базовыми факторами жизнедеятельности общества: природными ресурсами, здоровьем нации, образованием народа, развитием науки, геополитическими интересами государства и т.д. Но именно отдаленные последствия труднее всего осмысливают­ся, и наступление их чаще всего оказывается неожиданным и драматичным.

Обобщение итогов реализации решений и анализ возможных последствий позволяют выявить новые проблемы и новые возмож­ности государственного управления. Диалектика жизни такова, что решение одних проблем приводит к возникновению других. Реализация решений высших органов управления требует комп­лекса соответствующих управленческих действий нижестоящих органов и т.д. Цепь решений и следующих за ними новых про­блем - закономерное явление в функционировании государства и общественной системы.

Совокупный конечный итог составляющих рационального уп­равленческого процесса - расширение границ возможностей контролировать происходящие общественные процессы, точнее пред­сказывать последствия принимаемых решений и в целом адекват­нее организовывать и осуществлять деятельность управленчес­кой системы. Этому постоянно препятствует неопределенность ситуации, в которой действует система. Неопределенность озна­чает недостаточно известное. Неопределенность, отмечает про­фессор Д. Занд (США), влияет на наш подход к управлению по­чти на каждом уровне анализа, начиная с теории поведения, кончая теорией разработки стратегии и проектирования органи­зационных структур. Фактор неопределенности - подтвер­ждение принципа «ограниченной рациональности». Его влияние на процесс управления уменьшается в той мере, в какой стано­вится полнее информация о ситуации. Но чем сложнее ситуация и принимаемые решения, тем ощутимее влияние этого фактора на деятельность управляющей системы и большее значение при­обретает творческая умственная работа управляющего субъекта.