История отношений за 1999 — 2007 гг

Россия и Украина

К 1999 году отношения России с Украиной основывались на комплексе заключенных двумя годами ранее международных договоров: в первую очередь это Договор о дружбе, сотрудничестве и партнёрстве (т. наз. «Большой договор») от 31 мая 1997 года, а также Договор об экономическом сотрудничестве на 1998-2007 гг. и три соглашения по Черноморскому флоту от 28 мая 1997 года. Содержание этих документов по сей день подвергается сильной критике в России. Ряд положений Большого договора, особенно признание Россией территориальной целостности Украины в её современных границах, включая Крым с г. Севастополем, чаще всего характеризуется как откровенная сдача Россией своих позиций, дающая карт-бланш на процессы интеграции Украины в евроатлантические структуры и дальнейшее сокращение влияния Москвы.

18 апреля 2000 г. состоялся первый после внеочередных президентских выборов в России визит Владимира Путина в Киев — ещё до официальной инаугурации второго президента РФ, что должно было свидетельствовать о том большом значении, которое придавалось российско-украинским отношениям в Кремле. Летом того же года в поздравительной телеграмме президенту Украины Леониду Кучме по случаю его 62-летия Путин указал на то, что «стратегическое партнёрство России и Украины отвечает коренным интересам наших стран».

Курс на «стратегическое партнёрство», оформленный в 1997 году, вторым президентом РФ был продолжен. 12 февраля 2001 года в Днепропетровске была подписана Программа межрегионального и пограничного сотрудничества РФ и Украины на 2001-2007 гг.

Впрочем, отношения России и Украины до украинской выборной кампании осени 2004 года адекватнее было бы расценить как «нестратегическое партнёрство», так как стратегического видения этих отношений на деле не было ни у одной из сторон. 21 января 2004 года должно было состояться празднование 350-летия «воссоединения Украины и России». Обе стороны дипломатично воздержались от отмечания этой даты, опасаясь острых и неконсенсусных политических интерпретаций годовщины.

В мае 2001 года послом на Украину был назначен экс-премьер РФ В. Черномырдин, что, в первую очередь, символизировало укрепление связей между компанией «Газпром» и президентом Л. Кучмой. (Хотя к тому времени Черномырдин утратил фактическое валияние на «Газпром» и оставался лишь человеком-символом). В. Путин рассчитывал также на личное влияние, которым Черномырдин якобы обладал на Кучму, однако надежды эти впоследствии не оправдались. Тема транспортировки Украиной российских энергоносителей постепенно становилась центральной во всём комплексе двусторонних отношений. Уже с 20 августа 2001 года была возобновлена параллельная работа энергосистем РФ и Украины. На следующий год важнейшим обсуждавшимся вопросом была идея создания международного газотранспортного консорциума, который бы контролировал украинский транзит газа из России в Европу. В июне 2002 г. было обнародовано трёхстороннее российско-украинско-германское заявление о сотрудничестве по созданию газового консорциума (на деле для Германии лишь сохранялась возможность участия в неопределённом будущем). Однако этот проект остался так и не реализован по сей день.

Стоит отметить, что в целом Запад в те годы мало вмешивался и во внутриукраинские дела, и в отношения между Украиной и Россией. Украинская стратегия Вашингтона в первой половине 2000-х была крайне неопределённой. О том, какое место занимали отношения с Украиной в системе приоритетов ЕС, красноречиво свидетельствует хотя факт закрытия Данией своего посольства в Киеве во второй половине 2002 года — как раз тогда, когда эта страна была председателем в Европейском Союзе.

На неопределённость позиции западного сообщества Украина ответила серией деклараций о намерении интегрироваться в евроатлантические структуры, стала настойчивее стучаться в двери ЕС и НАТО. В мае 2002 г. Совет национальной безопасности и обороны Украины (СНБОУ) принял решение о целесообразности вступления Украины в НАТО. В июне 2002 г. Л. Кучма в своём послании к Верховной Раде заявил о необходимости вступления Украины в ЕС в десятилетней перспективе. Между тем, в 2004 году в результате своего расширения ЕС вышел на границы Украины и стал проявлять гораздо больший интерес к её делам. Основную роль в процессах формирования украинской стратегии ЕС взяла на себя Польша. Впрочем, это оценивалось официальной властью в Киеве скорее негативно. Стоит сказать, что ещё в октябре 2002 года Кучма обвинил Польшу в попытке вмешательства во внутренние дела Украины (в ответ на предложение премьера Л. Миллера провести в Варшаве круглый стол между президентом и оппозицией).

Участие России во внутриукраинских делах до «оранжевой революции», хотя и никогда не было решающим, всё же постепенно росло.

События осени-зимы 2004 года кардинально изменили ситуацию. Участие Запада (и в первую очередь Польши) во внутриполитических конфликтах на Украине резко выросло, оказавшись принципиально более эффективным, чем российское. России не помог привести к победе в президентской гонке В. Януковича, позиционированного как «пророссийского» кандидата, даже такой радикальный шаг, как снижение с августа того же года цены на газ для Украины с $80 за тысячу кубометров до $50. Приход к власти «оранжевых» сил перевёл отношения двух стран в русло конфронтации, с которого Россия не смогла сойти и в последующие годы.

Более того, можно констатировать, что Оранжевая революция на Украине явилась водоразделом, который обозначил новый этап во внешней политике путинского Кремля. Если до Майдана Кремль, в основном, делал ставку на неконфронтационный базовый сценарий отношений с Западом и считал, что процесс легализации российской политико-экономической элиты в евроатлантическом мире идет последовательно и позитивно (с рядом оговорок), то после Майдана Владимир Путин начал воспринимать себя как жертву манипуляций со стороны Запада и, в первую очередь, США. Будучи лидером, твёрдо верящим в силу технологий и материальных ресурсов как главных преобразующих факторов политики / истории, Путин так и не смог понять основных движущих сил Оранжевой революции. В Кремле укоренилось убеждение, что Майдан организовали и оплатили США — вопреки собственному обещанию, которое было дано Путину еще летом 2004 года, не оказывать решающего влияния на исход выборов президента Украины. Владимир Путин мог бы отнестись к Майдану спокойнее, если бы поверил, что революция была порождена сугубо внутриукраинскими факторами, в частности, категорическим неприятием активной частью украинского общества как фигуры В. Януковича в качестве общенационального лидера, так и заведомо манипулятивного сценария предвыборной кампании, разработанного под руководством тогдашнего руководителя администрации президента Украины В. Медведчука. США сами были не готовы к революции (о чем свидетельствует поведение посла в Киеве Дж. Хербста в первые дни Майдана) и легитимировали её результаты задним числом, когда успех Майдана уже стал очевиден (равно стала очевидной категорическая неготовность президента Л. Кучмы к силовому подавлению революции). Однако уверенность в «коммерческом» характере революции и причастности Вашингтона к её организации сыграли с В. Путиным злую шутку. С декабря 2004 г. он чувствует смертельную обиду на «вероломный» Запад и склоняется к риторике «осажденной крепости», квинтэссенцией которой стала знаменитая «мюнхенская речь» (февраль 2007 г.). Агрессивная риторика призвана скрыть глубокую личную обиду Путина на Запад, каковую он так и смог избыть за весь остаточный период своего пребывания у власти.

Стоит особо отметить тот факт, что период неопределённого партнёрства России и Украины, закончившийся с инаугурацией в президенты Украины В. Ющенко 23 января 2005 года, имел и столь же неопределённые итоги. При Л. Кучме Кремль ни разу так и не попытался реально решить проблемные вопросы взаимоотношений двух стран. А речь идёт о целом комплексе вопросов, который в целости перекочевал в новый, уже конфронтационный период отношений. Это, в частности:

1) статус русского языка,

2) двойное гражданство,

3) развитие системы российских СМИ на Украине,

4) статус отдельных территорий (Крым, Севастополь, Керченский пролив, демаркация государственной границы по морю и суше),

5) координация действий при вступлении в ВТО,

6) участие в интеграционных проектах на постсоветском пространстве,

7) статус Черноморского флота РФ,

8) долговременные отношения в сфере торговли энергоносителями.

Если обсуждение и решение названных проблем откладывался Кремлем в расчете на появление в Киеве более удобной для России власти, то этот расчет полностью не оправдался. Все проблемные точки взаимоотношений при новой власти стали открыто конфликтными.

«Оранжевые» правительства Ю. Тимошенко (январь — сентябрь 2005) и Ю. Еханурова (сентябрь 2005 — август 2006) отошли от прежней «многовекторной» внешней политики, взяв курс на ускоренную интеграцию в евроатлантическое сообщество и отказ от интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Это означало глубокий кризис в российско-украинских отношениях и выразилось в новом стиле контактов, который многие эксперты оценили даже как «язык холодной войны». В прессе получил известность весьма примечательный факт: в день вступления Б. Тарасюка в должность министра иностранных дел В. Ющенко подарил ему плакат с надписью «Ни в чём и никогда не уступайте россиянам». Обострение всех проблемных тем выразилось в череде конфликтов, характеризовавших отношения двух стран на протяжении 2005 и большей части 2006 года.

Вновь стала актуальной тема статуса Черноморского флота РФ на территории Украины, которая приобрела новое наполнение: Киев поставил вопрос о незаконности использования Россией ряда объектов, формально не включённых в договоры аренды. МИД Украины заявил, что все маяки и гидронавигационные объекты удерживаются Россией незаконно. Ещё 17 апреля 2005 г. Ющенко указал на то, что статус ЧФ должен быть пересмотрен. В декабре 2005 был поставлен вопрос о необходимости проведения инвентаризации всех объектов, используемых ЧФ. Министр обороны РФ ответил на это угрозой, что Москва может пересмотреть положения по Севастополю Договора о дружбе и сотрудничестве 1997 г. В января 2006 г. Украина вновь заявила о незаконности удерживания Россией маяков в Крыму, а Россия в свою очередь обвинила Украину в захвате Ялтинского маяка. В результате переговоров острый кризис был снят, но вопрос остался так и не решённым, продолжая возникать в двусторонних отношениях и дальше.

Обострилась и проблема разграничения Азово-Керченской акватории и Чёрного моря. Украина настаивает на разграничении по бывшей внутрисоветской административной границе — вариант, крайне не выгодный для России, так как обязывает признать принадлежность Украине большей части морской территории, а также судоходной части Керченского пролива. Вновь встал вопрос о принадлежности о. Коса Тузла, конфликт из-за которого возник ещё осенью 2003 года. Впрочем, 13 июля 2005 года Россия всё же признала его принадлежность Украине, что мало поспособствовало разрешению вопроса о статусе Керченского пролива.

Параллельно с этим заметно активизировались западные связи Украины. 21 февраля 2005 г. Украина и ЕС подписали план действий по европеизации, рассчитанный на три года, а 21 апреля на заседании комиссии «Украина — НАТО» в Вильнюсе было принято решение о начале этапа «интенсивного диалога» между Украиной и НАТО. В том же году Украина принимает новую военную доктрину, в которой прописана цель вступления в НАТО. Москва неоднократно делала заявления, что интеграция Украины в Северо-Атлантический альянс с необходимостью приведёт к серьёзнейшим изменениям во всей системе отношений двух стран, что будет иметь крайне негативные последствия для них обеих. Правда, в июне 2006 года протестные акции жителей Крыма сумели сорвать начало американо-украинских военных учений, что несколько притормозило развитие сотрудничества Украины с Альянсом.

Одновременно Украина изменила своё позиционирование на постсоветской территории. Киев фактически заблокировал становление Единого экономического пространства. 7 апреля 2005 г. состоялся первый интеграционный форум по ЕЭП. На нём министр экономики Украины Сергей Терёхин заявил, что его страну принципиально не устраивает базовое соглашение по формированию ЕЭП от 2003 года, в котором предполагается создание наднациональных органов управления экономикой. Украина готова пойти только на создание зоны свободной торговли, но не интеграционное сообщество, которое было бы альтернативой интеграции с Евросоюзом. Надо признать, что по вопросу об участии Украины в ЕЭП в Киеве в целом сложился консенсус: это участие Украине невыгодно.

Вновь зашли разговоры о перспективе выхода Украины из СНГ. МИД Украины в 2005 г. указал, что «возложенные на СНГ во время его создания задачи на сегодня в целом выполнены», а потом отказался принимать миссию наблюдателей от СНГ на парламентских выборах 2006 г. Причиной этого было обозначено то, что «выводы миссии СНГ необъективны» и «не совпадают с мнением ОБСЕ».

Фактически Киев катализировал процессы распада СНГ на два лагеря — условно лояльный России и антироссийский. Уже в феврале-марте 2005 года началась активизация сотрудничества в рамках ГУУАМ (ГУАМ, в тот же год Узбекистан эту организацию покинул). 2 декабря 2005 года было учреждено Содружество демократического выбора — «сообщество демократий балто-черноморско-каспийского региона», инициаторами создания которого стали Украина и Грузия. Целью такого объединения объявлялась координация усилий в «демократизации» постсоветского пространства и развитии интеграционных процессов с Западом.

В связи с этим принципиально изменилась и позиция Москвы. Если прежде Россия стремилась к включению Украины в новые проекты политической и экономической интеграции на постсоветском пространстве, то после «оранжевой революции» она от этих планов де-факто отказалась. Контакты были ограничены сугубо двусторонними отношениями.

Надо сказать, что первые шаги в этом направлении были сделаны Москвой намного раньше. Ещё в 2001 году Россия стала отходить от ориентации на многосторонние договорённости внутри Содружества. В феврале того года министр обороны С. Иванов озвучил новую стратегию в отношении стран СНГ: преимущественное внимание Россия решила уделять не коллективным формам сотрудничества, а развитию двусторонних отношений.

Радикальные изменения произошли также и в энергетической политике Москвы. Фактически, на протяжении всех 1990-х гг. и до 2005 года Россия занималась дотированием экономик стран СНГ, в десятки раз превышающим помощь Запада: неоднократно списывала многомиллиардные долги, удерживала льготные цены на энергоносители. Отказ от планов той или иной формы реинтеграции бывших советских республик обессмыслил такую политику, выведя на первый план задачу снижения издержек. Довольно резкий переход России к линии «сырьевого эгоизма» в отношениях со странами СНГ привёл к череде «энергетических кризисов».

Переговоры с Киевом по новым ценам на газ на 2006 год не были завершены к Новому году и только в ночь на 4 января новое газовое соглашение было подписано. Согласно этому соглашению, посредником в торговле российским и туркменским газом между двумя странами оставалась компания «РосУкрЭнерго», зарегистрированная в кантоне Цуг, Швейцария. 50% акций этой компании принадлежит дочернему предприятию Газпромбанка Arosgas Holding, 50% — компании Raiffeisen Investment AG. (которой владеют украинцы Дмитрий Фирташ (90%) и Иван Фурсин (10%)). Есть основания полагать, что Фирташ и Фурсин являются, скорее, номинальными акционерами «РосУкрЭнерго», фактические же бенефициары этой компании близки к политическому руководству РФ и ОАО «Газпром». Не случайно исполнительным директором и публичным представителем компании выступает руководитель правового департамента «Газпрома» К. Чуйченко — персона, известная своей близостью к избранному президенту РФ Д. Медведеву. Эта компания с 1 января 2005 года являлась поставщиком туркменского газа на Украину по соглашению, подписанному ещё в середине 2004 года. В результате новых договорённостей Газпром добился, сроком на 5 лет, фиксации ставки на транзит газа через территорию Украины более низкой, чем рыночная. Для Украины же новая цена на газ в $95 была закреплена только на первую половину 2006 г. Таким образом, России удалось «отвязать» цены на газ от цен на транзит, плюс закрепить ставку транзита на 5 лет, согласившись при этом на довольно сомнительную схему «смешения» российского и туркменского газа с весьма невысокой ценой продажи («газовый коктейль», эксклюзивным изготовителем которого с тех пор остается «РосУкрЭнерго»). Стоит подчеркнуть и такой важный негативный для Москвы и «Газпрома» итог «газовой войны», как большой имиджевый ущерб в глазах Запада. Тема формирования единой энергетической политики, «энергетического НАТО», с идеей которого Польша выступала уже не первый год, с этого времени становится одной из важнейших для Евросоюза.

На Украине результаты газовых договорённостей многими были расценены как сдача позиций, и 10 января 2006 года Верховная Рада голосами фракций Партии регионов (ПР), Блока Юлии Тимошенко (БЮТ) и КПУ отправила в отставку правительство Ю. Еханурова. В ответ В. Ющенко отозвал подпись под меморандумом о взаимопонимании между властью и оппозицией «Декларация единения и сотрудничества ради будущего Украины», подписанным 13 сентября 2005 г., что ввергло Украину в новый и довольно продолжительный политический кризис.

Стоит отметить, что после подписания газового соглашения Кремль оказался заинтересован в укреплении позиций президента В. Ющенко. 10 января 2006 г., когда Путин и Ющенко встретились в Астане на инаугурации Н. Назарбаева, оба выразили заинтересованность во взаимной поддержке. Кремль к этому времени разочаровался в «пророссийских» силах на Украине (Партия регионов), которые резко выступили против договорённостей по газу. Фактически, Ющенко на некоторое время стал главным контрагентом Кремля на Украине.

Дальнейшие переговоры по газу сводились к отказу украинской стороны от предложений России: предоставления «Газпрому» частичного контроля над газотранспортной системой в обмен на стабильную цену на газ, право участия в реэкспорте газа и в «РосУкрЭнерго».

Череда конфликтов между Россией и Украиной была дополнена рядом более мелких сюжетов. Например, 20 января 2006 года Россия ввела запрет на ввоз мясомолочной продукции из Украины, и последующие переговоры Москвы и Киева не изменили ситуации. В том же году спикер парламента (Верховной Рады) Украины В. Литвин открыто признал, что российско-украинские отношения «втягиваются в фазу холодной войны», а Л. Кравчук отметил, что «за всю непростую историю независимости у нас ещё никогда, подчёркиваю, никогда не было столь плохих отношений с Россией». Всё это нашло и живое отражение в изменении общественного мнения в обеих странах. По данным соцопросов, за 2005 год количество россиян, считающих отношения между Украиной и Россией хорошими, сократилось с половины до примерно одной пятой части опрашиваемых. Оценка отношений как плохих, наоборот, повысилась за год в три раза, став абсолютно доминирующей. При этом общественное мнение России весьма благосклонно отнеслось к изменениям в энергетической политике России относительно Украины. Характеристика украинцев как «братского народа» почти ушла из языка СМИ и заявлений политиков.

С августа 2006 года новый «антикризисный» кабинет министров Украины во главе с В. Януковичем стал проводить точечную (не кардинальную) корректировку внешнеполитического курса. В частности, уже 11 августа было объявлено, что Украина откладывает принятие плана действий по членству в НАТО. В сентябре Янукович в Брюсселе заявил, что Украина к активизации процесса вступления в НАТО не готова. Фактически, Партия регионов заявляла о приоритете процессов «европеизации» как основном способе интеграции в западное сообщество. Тем не менее, курс на дальнейшее развитие сотрудничества с НАТО свёрнут не был, более того — новое правительство попыталось ему придать дополнительные импульсы. Заинтересованность Украины дальнейшим развитием тесных отношений с Альянсом была подчёркнута в двух письмах премьер-министра к генсеку НАТО от 26 марта и 9 июля 2006 г.

Политика кабинета В. Януковича (август 2006 — первая половина декабря 2007 гг.) была направлена на нормализацию отношений с Россией в публино-риторической сфере, однако она осуществлялась в условиях сильно изменившегося отношения к Партии Регионов в Кремле. Фактически, эта партия, располагающая крупнейшей фракцией в украинском парламенте, уже не рассматривалась как «пророссийская сила», а Янукович — как самый удобный партнёр. Общая направленность украинской политики России во время деятельности правительства Януковича существенно не изменилась. И тем не менее, общий конфликтный фон был несколько притушен. Если для отношений в 2006 году была характерна череда локальных кризисов, то в 2007 году они развивались, несомненно, гораздо спокойнее.

В декабре 2006 г. в Киеве было проведено первое заседание комиссии «Ющенко-Путин». По мнению самого В. Ющенко, главном итогом был сам факт возобновления прямых переговоров после почти двухлетнего перерыва. На этом совещании были обозначены темы для двустороннего сотрудничества (авиация, космонавтика, энергетика и др.) и достигнута предварительная договорённость о разработке в дальнейшем совместной «дорожной карты» развития двусторонних отношений.

16 апреля 2007 года глава МИД Украины Арсений Яценюк прибыл с официальным визитом в Россию. Он подтвердил позицию Киева в том, что главной стратегической задачей в отношениях двух стран является обновление Большого договора о сотрудничестве Украины и России, подписанного в 1997 году. Кроме того, Яценюк вновь поднял тему пребывания ЧФ в Севастополе и проблему проведения демаркации и делимитации государственной границы. 22 июня 2007 года премьер-министры М. Фрадков и В. Янукович подписали План экономического сотрудничества между двумя странами на период 2008-2010 гг.

И тем не менее, расценивать произошедшие перемены как потепление, или даже просто как нормализацию отношений двух стран, было бы неправильно. В сентябре 2007 года В.Литвин дал характеристику этому этапу взаимоотношений, заявив, что «на сегодняшний день российско-украинские отношения формализованы и поставлены на «паузу»… Украина всё меньше и меньше интересует Россию как государство, и главная причина этого в том, что Украина — непредсказуемый партнёр». Вести речь о формировании стабильной системы отношений в условиях постоянно возобновляемого политического кризиса на Украине просто невозможно. В Москве постоянно подчёркивается, что на Украине отсутствует договороспособная сторона, вести диалог даже по ключевым вопросам в условиях постоянной смены власти и неурегулированности функций различных властных инстанций (после политической реформы 2006 года) оказывается просто не с кем. Незадолго до новых парламентских выборов посол России на Украине В. Черномырдин оценил отношения между двумя странами «на твёрдую троечку» и подчеркнул вопрос: «Как развернуть эти отношения, если украинская сторона непременно находится в выборах?».

В результате несколько раз намечаемая встреча президентов Ющенко и Путина для обсуждения перспектив заключения нового Большого договора в 2007 году так и не состоялась. Между тем, всё, что касалось двустороннего плана действий на 2007-2008 годы, было в той или иной степени торпедировано Украиной, власти которой пытались дополнять уже согласованные позиции.

Внеочередные парламентские выборы, состоявшиеся 30 сентября 2007 года, обозначили дальнейшее развитие вектора отчуждения между Украиной и Россией. Сформированный после очередного долгого политического кризиса к 18 декабря новый Кабинет Министров во главе с Юлией Тимошенко изначально позиционировался как ещё более антироссийский и прозападный по своим намерениям, чем предыдущий его состав в 2005 году. (При том, что сама Тимошенко по ряду вопросов, в частности, по НАТО, занимает более гибкую и умеренную позицию, чем Виктор Ющенко). С начала 2008 года вновь обострилась вся серия конфликтных тем российско-украинских взаимоотношений. Снова поднят вопрос о пользовании Россией крымскими маяками, инициирована серия новых решений, направленных на дальнейшую украинизацию общественной жизни и образования.

Несмотря на противодействие со стороны В. Ющенко, новый премьер подняла вопрос о пересмотре газовых договорённостей января 2006 года. Главным образом, с тем, чтобы добиться изменения тарифов на транзит российского газа. Новое обострение во взаимоотношениях двух стран неминуемо будет проходить на фоне непрекращающегося внутриполитического кризиса на Украине и приближающихся новых президентских выборов, которые намечены на январь 2010 года, однако могут состояться и ранее этого срока.

Помимо того, что России по сей день трудно определять дееспособных переговорщиков на Украине (хотя Ю. Тимошенко потенциально подходит на эту роль), дальнейшему ухудшению отношений способствует демонстративно жесткий, односторонний стиль действий «оранжевых» сил в отношениях с Россией. В то же время, кабинет Юлии Тимошенко нельзя признать излишне идеологизированным. Главной целью украинского премьера является концентрация в своих руках всей полноты власти с постепенным переходом от институционального демократического режима (ассоциируемого с перманентной политической нестабильностью и слабой / компромиссной, в целом, фигурой В. Ющенко) к полуавторитарному харизматическому; этот процесс может завершиться в 2010 году, в случае весьма вероятной победы Тимошенко на президентских выборах. Запрос на формирование такого типа режима на Украине ныне существует, он обусловлен усталостью значительной части как населения, так и элит от молодой институциональной демократии с присущими ей высокими уровнями коррупции и политической нестабильности («хаоса»). На пути к смене типа режима и формированию личной вертикали власти нынешний премьер-министр Украины, в принципе, готова к достижению конструктивных договоренностей с Россией по вопросам, представляющим взаимным интерес. Другое дело, что путинский Кремль оказался так и не в состоянии определить перечень таких вопросов. Может быть, медведевский Кремль окажется несколько более удачлив, хотя на это пока трудно надеяться.