История развития местного самоуправления в России

Земская реформа второй половины XIX века

Местное самоуправление в России пережило ряд важных переломных этапов. Существенные реформаторские преобразования были реализованы в начале 60-х годов XIX века. По указу Александра II от 19 февраля 1861 г. более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную». После отмены крепостного права остро встал вопрос о местном самоуправлении, которое преследовало целью децентрализацию управления и проводилось на фоне оживления демократического движения в Европе и угрозы буржуазной революции. 1 января 1864 г. Александр II подписывает указ «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» Разработчики этого акта были приверженцами общественно-хозяйственной теории самоуправления, что воплотилось в попытке реализовать на практике понимание земского учреждения, как общественного органа, отличного от органов государственной власти.

На земства возлагались следующие задачи:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении церквей);

5) управление делами местного страхования имущества;

6) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

7) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

Деятельность земских учреждений замыкалась на решении местных хозяйственных дел. Им удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли большую роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями.

Земское собрание состояло из:

- земских гласных;

- членов по должности (председателя управления государствен­ным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города).

Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» земства являлись всесословными органами.

Имея целью сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» предусматривало деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания.

Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; а также жители, имевшие годовой доход до 6 тыс. рублей. Вторая курия включала в основном городских жителей – домовладельцев, купцов, фабрикантов. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, имеющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей). Третья курия включала крестьян и других лиц сельских сообществ, включая представителей духовенства, мещан. Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание

Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, а при особых случаях – чаще. Губернское земское собрание заседало не позднее декабря, а уездное земское собрание не позднее октября. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа: уездная, губернская.

Состав земских управ определялся на первом заседании нового созыва. Управа действовала три года. Кандидатура председателя уездной управы утверждалась губернатором, а кандидатура председателя губернской управы – министром внутренних дел.

Управы выполняли распоряжения земских собраний. В их обязанности входило следующее: подготовка сведений для земских собраний, надзор за поступлением доходов и расходование земских средств, представление в суде в интересах земства, составление смет и отчетов. Вся деятельность земских управ была гласной и предполагала освещение в средствах массовой информации. По Положению Александра II, все отчетные и финансовые документы должны были излагаться в «Губернских ведомостях».

В числе первых губерний, где земства сразу начали свою деятельность, были Новгородская, Херсонская, Псковская, Самарская, Пензенская, Костромская, Курская, Ярославская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская – всего 19 губерний. В 1866 и 1867 годах земства были введены ещё в 11 губерниях. В Бессарабской губернии – с 1869 года, в Пермской и Вологодской – с 1970 года, а в Уфимской – с 1875 года.

Итоговым мероприятием земской реформы предполагалось создание Общероссийского органа народного представительства, однако его так и не организовали, что явилось определенным пробелом в выстраивании территориальной организации местного самоуправления. Предполагалось, также, что необходимы и органы волостного земства. Но постановка вопроса о таких органах не вызывала одобрения правительства. Тем не менее, земские органы сделали существенные продвижения в деле организации образования, сельского хозяйства, здравоохранения, промышленности, в борьбе с нищетой и, в целом, в развитии местного хозяйства.

Городская реформа второй половины XIX века

Ещё одна реформа, сыгравшая важную роль в развитии местного самоуправления, городская. 16 июня 1870 года Александром II было утверждено «Городовое положение». По новому Положению в городах были созданы:

1) городские избирательные собрания;

2) городская дума;

3) городская управа.

Городское избирательное собрание необходимо было лишь для проведения выборов в Городскую думу. Избиратели должны были соответствовать определенным требованиям. Статья 17 «Городового положения» гласила: «Всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он ни принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях:

1) если он Русский подданный;

2) если ему не менее 25 лет от рождения;

3) если он при этих условиях, владеет в городских пределах... на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду пред производством выборов хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств купеческого или промыслового на мелочный торг, или прикащицкого 1-го разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений... и

4) если на нем не числится недоимок по городским сборам....».

За представителей женского пола и совершеннолетних (достигших возраста 21 года), но не достигших возраста 25 лет, могли голосовать представители по доверенности, составленной в письменной форме и заверенной надлежащим образом.

Всего было три избирательных собрания. Все избиратели делились на крупных, средних и мелких налогоплательщиков с равными общими суммами платежей городских налогов. Каждое собрание избирало одинаковое число представителей в Городскую думу, которая функционировала 4 года и была представительным городским органом. Так, например, для Петербурга число гласных было установлено в 252 (по 84 от каждого разряда), первые выборы по новому положению прошли в январе 1873г., а городским головой был избран купец Погребов. Интересно, что при населении Петербурга 800000 человек в 1881г. в списки избирателей были внесены 17741 человек, а приняло участие в выборах 2730 человек (менее 17% от числа избирателей, что свидетельствует о низкой популярности городского самоуправления, либо о неинформированности и незаинтересованности избирателей), т.е. небольшая часть городского населения, много большая, однако, чем в предыдущие периоды[1].

Городская управа формировалась из состава Думы. Действовал этот орган 4 года. Причем половина её состава обновлялась каждые 2 года. Земские управы состояли из председателя и двух членов, по решению земского собрания число членов могло быть увеличено до четырех, а по разрешению министра внутренних дел – до шести. Срок службы этих лиц был трехлетним. Председатели и члены управ могли не быть гласными, но обязательно должны были иметь избирательное право в этом земстве. Если они еще не были гласными, то получали право членства в соответствующих земских собраниях.

Возглавлял и Городскую думу, и Городскую управу Городской голова, который избирался Думой на четыре года, утверждался губернатором или министром внутренних дел. Органом надзора за деятельностью городского самоуправления являлось Губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора, а также Министерство внутренних дел.

Органы городского самоуправления выполняли самые разные функции: благоустройство города, образование, здравоохранение, попечение о развитии торговли и промышленности. Городской бюджет формировался за счёт налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городских имуществ, пошлинных сборов и отчислений из казны. На органы городского самоуправления также возлагались расходы на содержание полиции, пожарной охраны, тюрем, казарм.

Контрреформы второй половины XIX века

Реформы Александра II были прерваны в 1881 году, поскольку 1 марта этого года он был убит народовольцами. Период, который начался с этого времени принято называть контрреформами. На престол вступает Александр III, и 14 августа 1881 года принимает «Распоряжение о мерах к охранению общественного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей империи в состояние усиленной охраны».

Нормы Городового положения 1870 года действовали до принятия нового Положения о городском управлении 11 июня 1892 г. Новое Положение уменьшило круг лиц, обладающих избирательным правом, в результате чего число избирателей стало меньше в 3-4 раза. Число гласных в Городской думе было сокращено в 2 раза. Управа была поставлена в более независимое положение от Думы, права Городского головы с одной стороны были расширены, однако, члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так, губернатор получил право отстранять их от должности.

Городовое положение 1892 года заменило налоговый ценз для избирателей имущественным. Теперь избирательные права получали только те жители города, которые являлись очень состоятельными владельцами недвижимого имущества, оцененного оценочной комиссией. В число избирателей включались также владельцы торгово-промышленных заведений города, имевшие специальные гильдийские свидетельства (т.е. принадлежащие купцам 1, 2, 3 гильдий – самым крупным и богатым). Мелкие и средние налогоплательщики, не говоря уже о беднейших слоях общества, лишались избирательных прав.

Направления деятельности городских органов остались почти такими же, за некоторым исключением, однако, подлежали строгому контролю со стороны губернатора, который имел право вмешательства в любой момент и отмены любых действий Городской думы и Городского головы. В соответствие с такой системой Городская дума лишилась своей самостоятельности.

Контрреформы 90-х годов затронули и земства. На этот момент земские учреждения существовали в 34 губерниях Европейской России. В 1890г. Положение о земских учреждениях было пересмотрено. Сохранив систему выборов по трем куриям, правительство отказалось от принципов представительства в первой курии, в нее входили только потомственные и личные дворяне, при этом для них снижался имущественный ценз. Одновременно значительно увеличивался ценз во второй курии. Таким образом, представители от первой курии были представлены значительно больше, нежели от второй. По отношению к третьей, крестьянской, курии усиливался контроль со стороны органов. Губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание. Такие условия привели к тому, что от представителей дворянства и чиновничества в губернском собрании было более 90 % от всех гласных, а от крестьян не более 5 %.

Особенностями развития местного самоуправления в России 2 половины XIX века, можно назвать следующие:

1) многообразие форм организации местного самоуправления, что предопределялось особенностями социально-экономическо­го развития многонациональной территории Российской империи;

2) главное назначение органов местного самоуправления – административно-хозяйственная деятельность на определенной территории и неучастие в активной политической жизни;

3) в соответствии с принципом эффективности четкое разграничение предметов ведения и ресурсов между уровнями власти;

4) достаточно широкие права органов местного самоуправления в экономической и хозяйственной сфере при условии контрольных функций со стороны центральных органов;

5) всесословные выборы в состав представительных органов местного самоуправления:

6) наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет;

7) значительные полномочия при решении многих местных вопросов. Земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения акты и устанавливать сборы.

К 1917 году в России сформировалась развитая система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и мещанского сословий.

Советский этап развития местного управления

25 октября 1917 года в России в ходе вооруженного восстания победили большевики, провозгласившие своим лозунгом «Вся власть Советам!». В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

Декретом от 12 ноября 1917 года были упразднены все старые сословия и гражданские чины. Служащие нового советского аппарата были уравнены с рабочими. Однако отказываться от своих прерогатив законно избранные народом городские думы и земства не собирались. Всероссийский союз городов обратился к самоуправлениям с воззванием: «Советам не подчиняться!». Но и Советы не склонны были уступать. В наиболее крупных городах – Москве, Петрограде, Саратове, Нижнем Новгороде городские думы были ликвидированы декретом от 15 ноября 1917 года

Старые органы земского и городского самоуправления упразднялись, отдельные из них, не выступавшие против новой власти, вливались в аппарат местных Советов. Циркуляр Наркомата Внутренних Дел от 6 февраля 1918 года предусматривал роспуск органов местного самоуправления, которые выступали против советской власти. Ответ Комиссариата Внутренних Дел на вопросы с мест как поступать с земствами и думами был следующий: «При существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места. Там, где органы самоуправления не наши, где они выступают против Советской власти, они должны быть распущены, а где они работают с Советами, должны слиться с ними, дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой. Ликвидация должна происходить постепенно, по мере того, как Совет овладевает той работой, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат и касса переходят в руки Советов… Совет не отказывается от работников прежних самоуправлений, поскольку они идут с Советами. Последние продолжают вести свою работу в соответствующем отделе Советов»[2].

Идея местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющейся по своей сути государством централизованным. Советы, изначально рассматриваемые большевиками как органы вооружённого восстания и временного революционного правительства, после Октября 1917 года стали органами государственной власти на всех уровнях управления. Принцип единства системы Советов стал основой организации власти на местах. Советы являлись органами новой государственной власти на территории всей страны и строились на основе принципа демократического централизма. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производства. Исполнительные комитеты избирались из числа депутатов и находились в двойном подчинении: местным Советам и вышестоящим Советам. Совет вправе принять к своему рассмотрению, рассмотреть, решить и проконтролировать исполнение решения любого вопроса, относящегося к ведению территории, на которой он действует, а решения вышестоящих Советов обязательны для нижестоящих. К исключительной компетенцией местных Советов относилось: избрание и изменение составов исполнительных комитетов; образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

В 1918 году последние органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо наркомата местного самоуправления в составе Комиссариата Внутренних Дел образуются два отдела: по местному управлению и по местному хозяйству.

В первые годы Советской власти многое было разрушено. Для преодоления разрухи в местном хозяйстве принимается решение о возвращении хозяйственных функций местным Советам. В конце 1920 года на VIII Всероссийском съезде Советов самоуправление определяется как форма внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Территории, где осуществлялась власть, независимо от размера территории (губернии, волости, города), стали называть коммунами, хозяйственная их деятельность называлась «коммунальным хозяйством». Советам было передан ряд полномочий: жилищное и дорожное дело, благоустройство, местный транспорт, землеустройство, системы общественного пользования и другие. Постепенно Советы получили права и в политико-административной сфере. В 1925 году на сессии Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом принимается «Положение о городских советах», где они определяются как органы высшей власти в пределах городской территории. В результате принятых мер к 1927 году удается в большей мере преодолеть разруху и восстановить местное хозяйство.

В конце 20-х годов берется направление на централизацию хозяйственного управления, с сопутствующими, индустриализацией промышленности и коллективизацией сельского хозяйства и отделы коммунальных хозяйств в Советах стали не нужны. В местных органах проходит чистка, устанавливается жесткий контроль партийных органов, а также происходит передача промышленности в ведение ведомств. Постепенно Советы стали ведомы компартией. Уничтожаются подразделения, отвечающие за согласование интересов центра и мест. К 1930 году основные полномочия и средства местных Советов передаются местным отделениям правительственных ведомств, крестьянские власти в волостях просто ликвидируются. Таким образом, коммуны были разрушены, а вопросы местного хозяйства, такие как, благоустройство, электрификация, водопровод и другие, были отодвинуты на второй план.

В 1936 году принимается Конституция СССР, объявляющая Советы политической основой СССР. Конституция СССР 1936 года ввела всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Были приняты законы о местных Советах всех уровней и их исполнительных органах, где очень скрупулезно определялась процедура и порядок работы органов на местах. Законы отличались негибкостью и громоздкостью.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В Советском Союзе их было более 50 тысяч, в РСФСР функционировало около 28 тысяч. Срок полномочий по Конституции РСФСР 1937 года составлял два года, по Конституции РСФСР 1978 года – два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 году, срок полномочий местных Советов стал пять лет.

В послевоенные и последующие годы в Советском Союзе было принято большое количество актов, посвященных вопросам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) Постановление Совмина РСФСР «О мерах по укреплению материально-финансовой базы сельских и поселковых советов народных депутатов РСФСР» (1968 г.), Постановление Верховного Совета РСФСР «Об обеспечении сельских и поселковых советов народных депутатов РСФСР легковыми автомобилями» (1991 г.) и другие. Однако это не сказалось положительным образом на данной сфере в силу введения этих норм в командно-административной системе.

На протяжении всего советского периода истории России органы власти на местах, каковыми явились Советы и их исполнительные комитеты, были звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации и выступали как звенья единой государственной системы управления. Негосударственная природа местных Советов отрицалась, а термин «местное самоуправление» не применялся, вместо него появился термин «социалистическое самоуправление», под которым понимался определенный уклад, охвативший все сферы общественной жизни.

Местное самоуправление России в переходный период и настоящее время

Переходный период развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений. Начало было определено с принятием 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который был попыткой реформировать местные Советы, в частности, этим законом было введено понятие «коммунальной собственности».

Первые шаги по утверждению принципиально новых подходов к организации органов местного управления и их деятельности были сделаны с принятием 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация – как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность администрации. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно-распоря­дительными органами и местным Советом. Местный Совет про­возглашался как главный орган местного самоуправления, но фактически администрация получала значительную самостоятельность. С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Однако, предпринятая реформа носила декларативный характер, поскольку местное самоуправление не было обеспечено в материальном, организационном и правовом отношении. Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Тем не менее, местные органы были распущены.

В целях разрешения кризиса власти в октябре 1993 г. было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года. А 12 декабря 1993 года принимается Конституция Российской Федерации, определившая как основы конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Данным Указом было установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации, установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке и ряд других положений.

Вступление России в Европейский союз и ратификация Европейской Хартии местного самоуправления, разработка законодательных актов о местном самоуправлении явились новым импульсом в преобразовании и развитии местного самоуправления. Основные положения в области развития системы местного самоуправления были определены в Указе Президента России от 15 октября 1999 года «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

28 августа 1995 принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ. Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определял роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливал общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно Федеральной программе госу­дарственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 года, процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два этапа. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно были быть сформированы его экономические основы. В 90-е годы в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели.

Причинами, обуславливающими переход к новой организации местного самоуправления, были следующие:

- перераспределение и конкретизация полномочий органов публичной власти разных уровней;

- несоблюдение требований Конституции Российской Федерации при определении территориальной организации местного самоуправления;

- несоответствие расходных и доходных полномочий муниципальных образований;

- наличие единого перечня вопросов местного значения, включенных в компетенцию всех без исключения муниципальных образований, без учета размеров их территорий, количества населения, иных особенностей;

- разнообразие форм территориальной организации местного самоуправления, не позволяющее ввести единую систему правового регулирования межбюджетных отношений.

Новая модель местного самоуправления нашла отражение в федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В настоящее время идет процесс совершенствования законодательства о местных органах самоуправления.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Назовите и охарактеризуйте основные теории местного самоуправления.

2. Раскройте сущность местного самоуправления.

3. Назовите основные черты, характеризующие местное самоуправление.

4. Охарактеризуйте действующее федеральное законодательство и законодательство Республики Башкортостан о местном самоуправлении.

5. Каковы особенности принятия устава муниципального образования?

6. Какие органы местного самоуправления были предусмотрены по «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года?

7. Как формировалась Городская дума по Городовому положению 1870 года?

8. В чем суть контрреформ Александра III?

9. Раскройте принцип демократического централизма как один из принципов советского этапа развития местного управления.

10. С принятием какого акта в 90-х годах XX века закладываются принципиально новые подходы к организации местных органов?