2015-05-06
204Правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации в настоящее время содержит Федеральный закон "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <1>. Указанным Федеральным законом к компетенции ФНС России отнесены функции:
--------------------------------
<1> О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 29 дек. 2006 г. N 244-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2006 г.; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 27 дек. 2006 г. // Рос. газ. 2006. 31 дек.
- проверки технического состояния игрового оборудования (п. 3 ст. 3 Федерального закона);
- определения содержания и порядка предоставления отчетности органов управления игорными зонами (п. 5 ст. 10);
|
|
|
- контроля за соблюдением игорными заведениями установленного срока возможной деятельности без получения разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне (п. 1, 3 ст. 16);
- контроля за соблюдением игорными заведениям установленным специальным требованиям к ним (п. 2, 3 ст. 16).
Тем самым Федеральный закон возлагает на федеральный орган исполнительной власти ФНС России дополнительные функции, помимо функций по осуществлению налогового контроля. Данное обстоятельство не может служить основанием для применения норм законодательства о налогах и сборах к отношениям в области государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.06.2009 N 07АП-3761/09 по делу N А27-1939/2009-2.
Действующим Положением о Федеральной налоговой службе к компетенции налоговых органов отнесены:
- контроль и надзор за соблюдением организатором азартных игр требований, установленных частями 1 и 2 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (п. 5.1.9 Положения);
- осуществление проверки технического состояния игрового оборудования (п. 5.3.7 Положения).
Указанные пункты были внесены в текст Положения Постановлением Правительства РФ N 116 от 22.02.2008 <1> и вступили в силу только с 11 марта 2008 г. С этого момента признается, что ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на осуществление контроля за деятельностью игорных заведений.
|
|
|
--------------------------------
<1> О внесении изменений в Положение о Федеральной налоговой службе: Постановление Правительства Рос. Федерации от 22 фев. 2008 г. N 116 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. 3 мар. N 9. Ст. 853.
До момента внесения в текст Положения о Федеральной налоговой службе этих дополнений судебные инстанции <1> указывали в своих решениях, что хотя в Федеральном законе "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр..." прямо указано, что контроль за соблюдением требований Федерального закона осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, тем не менее этот орган, как того требует Закон, не был надлежащим образом уполномочен Правительством Российской Федерации. Нормативный акт Правительства Российской Федерации, наделяющий налоговый орган полномочиями по контролю за деятельностью организатора азартных игр, и в частности наделяющий налоговый орган правом проведения проверок игорных заведений вне рамок налогового контроля, отсутствует.
--------------------------------
<1> Определение ВАС России от 19.12.2008 N 12207/08 по делу N А60-2554/2008-С5;
решения Арбитражного суда Московской области от 09.07.2008 по делу N А41-7008/08, от 29.01.2008 по делу N А41-К2-23214/07.
Кроме того, в этот период в законодательстве отсутствовал и порядок проведения контроля (надзора) за игорными заведениями на предмет соблюдения требований Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр...".
По этим причинам с 1 января 2007 г. по 11 марта 2008 г. контрольные функции налогового органа за деятельностью игорных заведений могли осуществляться только в рамках налогового контроля <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: решения Арбитражного суда Московской области от 24.07.2008 по делу N А41-7005/08, от 09.07.2008 по делу N А41-7008/08, от 29.01.2008 по делу N А41-К2-23214/07.
Контроль за проведением лотерей. Правовую основу государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей, в том числе порядок осуществления контроля за их организацией и проведением, устанавливает Федеральный закон "О лотереях" <1>. На основании п. 1 ст. 21 этого Федерального закона Постановлением Правительства РФ "О мерах по реализации Федерального закона "О лотереях" <2> Федеральная налоговая служба признана уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции контроля за проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей.
--------------------------------
<1> О лотереях: Федер. закон от 11 нояб. 2003 г. N 138-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 окт. 2003 г.; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 29 дек. 2003 г. // Рос. газ. 2003. 18 нояб.
<2> О мерах по реализации Федерального закона "О лотереях": Постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июля 2004 г. N 338 // Рос. газ. 2004. 13 июля.
Указание на данную контрольную функцию содержит также п. 5.1.8 Положения о Федеральной налоговой службе.
Государственная регистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. На основании абз. 2 п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе ФНС России признается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. Порядок такой регистрации регламентирован в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Федер. закон от 8 авг. 2001 г. N 129-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 13 июля 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 20 июля 2001 г. // Рос. газ. 2001. 10 авг.
Представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства. В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" <1> Правительство Российской Федерации должно определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на представление в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.
--------------------------------
<1> О несостоятельности (банкротстве): Федер. закон от 26 окт. 2002 г. N 127-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 27 сент. 2002 г.; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 16 окт. 2002 г. // Рос. газ. 2002. 2 нояб.
Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в настоящее время признана ФНС России (на основании абз. 2 п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе).
В настоящее время заявителем по делу о банкротстве может выступать только Федеральная налоговая служба России, а не ее территориальные органы <1>. Соответственно, в деле о банкротстве территориальные органы ФНС России вправе обращаться в арбитражные суды с требованиями об уплате обязательных платежей и требованиями Российской Федерации по денежным обязательствам только от имени Федеральной налоговой службы. Истцом по делу является Федеральная налоговая служба в лице соответствующего территориального органа <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.07.2009 N А74-22/2009-03АП-2411/2009 по делу N А74-22/2009.
<2> Постановление ФАС Уральского округа от 26.12.2006 N Ф09-1292/06-С4 по делу N А50-38100/2005-Г28;
|
|
|
Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2009 N 18АП-7641/2009 по делу N А34-323/2009.
ФНС России от имени Российской Федерации является, как правило, основным кредитором, а именно государством, заинтересованным в деле о банкротстве конкретного должника <1>. Следует отметить, что ни Министерство финансов Российской Федерации, ни Федеральное казначейство Министерства финансов Российской Федерации таким статусом не наделены и, следовательно, не уполномочены действовать в рамках дела о банкротстве от имени Российской Федерации <2>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.01.2008 N Ф04-70/2008(454-А03-32) по делу N А03-5006/07-3;
Постановление ФАС Уральского округа от 21.10.2008 N Ф09-7696/08-С1 по делу N А07-1708/08.
<2> См., напр.: Постановления ФАС Поволжского округа от 10.12.2009 по делу N А12-18096/05, от 27.08.2009 по делу N А65-40432/2005.
2.3. Территориальные органы ФНС России
Территориальными органами ФНС России в абз. 2 п. 4 Положения о Федеральной налоговой службе признаются:
- межрегиональные инспекции ФНС России;
- управления ФНС России по субъектам Российской Федерации;
- инспекции ФНС России межрайонного уровня;
- инспекции ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления.
Территориальные органы ФНС России не относятся к числу органов местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: письмо УМНС России по г. Москве от 16.06.2004 N 11-17/40053.
В целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" и на основании пункта 10.2 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации Приказом Минфина России <1> утвержден комплекс Положений о соответствующих территориальных органах ФНС России.
--------------------------------
<1> Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: Приказ Минфина России от 09.08.2005 N 101н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 19 сент.
Как правило, компетенция налоговых органов распределяется по принципу их территориального расположения.
Межрегиональные инспекции ФНС России. В настоящее время в системе налоговых органов предусмотрены межрегиональные инспекции нескольких типов. Межрегиональные инспекции могут образовываться как по территориальному признаку (на уровне федеральных округов), так и исходя из их специализации (для работы с крупнейшими налогоплательщиками; для централизованной обработки данных).
Все межрегиональные инспекции признаются территориальными органами ФНС России, и находятся в непосредственном подчинении ФНС России и подконтрольны ей.
Межрегиональная инспекция ФНС России по федеральному округу осуществляет:
- взаимодействие ФНС России с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе;
- проверки эффективности работы управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации в федеральном округе;
- в пределах своей компетенции финансовый контроль за деятельностью территориальных налоговых органов, организаций, находящихся в ведении ФНС России, на территории субъектов Российской Федерации, входящих в федеральный округ.
Положение об инспекции утверждено Приказом Минфина России <1> (приложение 4 к Приказу).
--------------------------------
<1> Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: Приказ Минфина России от 09.08.2005 N 101н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 19 сент.
В настоящее время созданы и функционируют семь межрегиональных инспекций по федеральным округам <1>:
--------------------------------
<1> О создании межрегиональных инспекций МНС России по федеральным округам: Приказ МНС России от 24.08.2000 N БГ-3-20/306.
Примечание: текст Приказа официально опубликован не был.
- по Центральному федеральному округу в г. Москве;
- по Северо-Западному федеральному округу в г. Санкт-Петербурге;
- по Южному федеральному округу в г. Ростове-на-Дону;
- по Приволжскому федеральному округу в г. Нижнем Новгороде;
- по Уральскому федеральному округу в г. Екатеринбурге;
- по Сибирскому федеральному округу в г. Новосибирске;
- по Дальневосточному федеральному округу в г. Хабаровске.
Межрегиональная инспекция ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам осуществляет контрольные и надзорные функции в отношении налогоплательщиков, отнесенных по установленным критериям к категории крупнейших.
Такие инспекции создаются в целях осуществления налогового контроля за крупнейшими налогоплательщиками, которые подлежат налоговому администрированию на федеральном уровне. Межрегиональные инспекции создаются по отраслевому принципу. Каждая такая инспекция осуществляет налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков только в одной из отраслей хозяйственной деятельности.
Положение об инспекции утверждено Приказом Минфина России <1> (приложение 2 к Приказу).
--------------------------------
<1> Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: Приказ Минфина России от 09.08.2005 N 101н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 19 сент.
Межрегиональная инспекция ФНС России по централизованной обработке данных осуществляет функции по:
- автоматизированному контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах;
- ведению в установленном порядке федеральных информационных ресурсов и информационному обеспечению деятельности ФНС России, органов государственной власти и местного самоуправления, налогоплательщиков в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Положение об Инспекции утверждено Приказом Минфина России <1> (приложение 3 к Приказу).
--------------------------------
<1> Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: Приказ Минфина России от 09.08.2005 N 101н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 19 сент.
Межрегиональная инспекция имеет официальное сокращенное наименование: МИ ФНС России по ЦОД.
Управления ФНС России по субъектам Российской Федерации. Управления ФНС России по субъектам РФ являются элементом системы налоговых органов регионального уровня. Управление ФНС России по субъекту Российской Федерации является территориальным налоговым органом, находится в непосредственном подчинении ФНС России и ей подконтрольно.
Положение об управлении утверждено Приказом Минфина России <1> (приложение 5 к Приказу).
--------------------------------
<1> Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: Приказ Минфина России от 09.08.2005 N 101н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 19 сент.
Первоочередными задачами УФНС России являются организационно-методическое обеспечение налогового контроля, руководство нижестоящими налоговыми органами, координация их деятельности, а также обобщение и анализ результатов деятельности нижестоящих налоговых органов. Проверки налогоплательщиков проводятся УФНС России преимущественно в порядке контроля за деятельностью нижестоящих налоговых органов, а налоговое администрирование в полном объеме осуществляется только в отношении крупнейших налогоплательщиков и только в том случае, если для этих целей не создаются специализированные межрайонные инспекции ФНС России.
Инспекция ФНС России межрайонного уровня является территориальным органом ФНС России, находится в непосредственном подчинении Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации и подконтрольна ФНС России и управлению.
Положение об инспекции утверждено Приказом Минфина России <1> (приложение 1 к Приказу).
--------------------------------
<1> Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: Приказ Минфина России от 09.08.2005 N 101н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 19 сент.
Специализированные межрайонные инспекции ФНС России (ИФНС) создаются, как правило, в целях осуществления налогового контроля за крупнейшими налогоплательщиками, которые подлежат налоговому администрированию на региональном уровне.
Инспекция контролирует крупнейших налогоплательщиков:
- осуществляющих деятельность на территории данного субъекта РФ;
- имеющих на территории данного субъекта РФ обособленные подразделения, а также недвижимое имущество и транспортные средства, подлежащие налогообложению.
Инспекции ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления. Территориальная инспекция ФНС России является основным структурным элементом системы налоговых органов РФ.
Инспекции ФНС России по району, району в городе, городу без районного деления являются территориальными органами ФНС России и находятся в непосредственном подчинении управления ФНС России по субъекту Российской Федерации. Все они подконтрольны ФНС России и управлению.
Положение об инспекции утверждено Приказом Минфина России <1> (приложение 1 к Приказу).
--------------------------------
<1> Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: Приказ Минфина России от 09.08.2005 N 101н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 19 сент.
Рисунок 1. Система и структура налоговых органов в России
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ │
│ УРОВЕНЬ │
│ Министерство финансов Российской Федерации │
│ ─────────────────────┬──────────────────── │
│ ┌────────────────────────────────┴────────────────────────────────────┐│
│ │ Федеральная налоговая служба (ФНС России) ││
│ └─┬─────────────────┬──────────────┬─────────────────┬────────────────┘│
│ │ ┌──────────────┴────────────┐ │ ┌───────────────┴────────────────┐│
│ │ │ Межрегиональные инспекции │ │ │ Межрегиональная инспекция ││
│ │ │ ФНС России по крупнейшим │ │ │ ФНС России по централизованной ││
│ │ │ налогоплательщикам │ │ │ обработке данных ││
│ │ └───────────────────────────┘ │ └────────────────────────────────┘│
│ │ ┌───────────────────────┴───────────────────┐ │
│ │ │ Подведомственные организации │ │
│ │ └───────────────────────────────────────────┘ │
└────┼────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌────┼────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ ФЕДЕРАЛЬНО-ОКРУЖНОЙ │
│ │ УРОВЕНЬ │
│ │ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐ │
│ ├──┤Межрегиональные инспекции ФНС России по федеральным округам│ │
│ │ └───────────────────────────────────────────────────────────┘ │
└────┼────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌────┼────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ РЕГИОНАЛЬНЫЙ │
│ │ УРОВЕНЬ │
│ ┌─┴─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │
│ │ Управления ФНС России по субъектам Российской Федерации │ │
│ └─┬─────────────────────────────────────────────────────────────────┘ │
│ │ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐ │
│ ├─────┤Специализированные инспекции ФНС России межрайонного уровня│ │
│ │ └───────────────────────────────────────────────────────────┘ │
└────┼────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌────┼────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ МЕСТНЫЙ УРОВЕНЬ │
│ │ ┌────────────────────────────────────────┐ │
│ ├─────────┤Инспекции ФНС России межрайонного уровня│ │
│ │ └────────────────────────────────────────┘ │
│ └────────────────┐ │
│ ┌──────────┴───────────┬─────────────────────────┐ │
│ ┌──────┴──────┐ ┌────────┴────────┐ ┌──────────┴──────────┐ │
│ │Инспекции ФНС│ │ Инспекции ФНС │ │ Инспекции ФНС │ │
│ │ России │ │России по районам│ │ России по городам │ │
│ │ по районам │ │ в городах │ │без районного деления│ │
│ └─────────────┘ └─────────────────┘ └─────────────────────┘ │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Статья 3
Комментарий к статье 3
Ком. статья определяет правовые основы деятельности налоговых органов.
3.1. Правовые основы деятельности налоговых органов
В ком. статье установлена обязанность налоговых органов в своей деятельности руководствоваться:
- Конституцией Российской Федерации;
- международными договорами Российской Федерации;
- федеральными конституционными законами;
- Налоговым кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами;
- Законом о налоговых органах Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации;
- нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации;
- нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
- нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, принятыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов;
- нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов;
- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов.
Рассматриваемое нормативное предписание представляется более полным и конкретным по сравнению с нормой п. 3 ст. 30 НК РФ, согласно которой "налоговые органы действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Исходя из текста ком. статьи, также можно сделать вывод, что налоговые органы в своей деятельности обязаны руководствоваться не только собственно отраслевым законодательством, регулирующим отношения в сфере налогов и сборов, но и соблюдать требования законов и определенных нормативно-правовых актов универсального, межотраслевого содержания. Так, вне зависимости от того, регулируют ли эти акты налоговые отношения или нет, налоговые органы обязаны соблюдать нормы Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законодательных актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Что касается нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, то необходимость соблюдения их предписаний для налоговых органов является обязательной только в том случае, если эти акты приняты по вопросам налогов и сборов и принятие подобного акта не выходит за рамки полномочий соответствующего органа.
Установленное разграничение, по нашему мнению, не вполне согласуется с иными нормами, регламентирующими правовое положение налоговых органов. Как следует из ком. Закона, сфера деятельности налоговых органов Российской Федерации не ограничивается осуществлением контрольных функций в налоговой сфере. Уже в ст. 1 ком. Закона компетенция налоговых органов установлена гораздо шире и ряд из вмененных этому органу функций находятся за пределами регулирования законодательства о налогах и сборах.
Об этом более подробно см. в комментарии к ст. 1.
Тем не менее, если следовать требованиям ком. статьи, при осуществлении налоговыми органами своих дополнительных направлений контроля они не обязаны соблюдать регулирующие контролируемые отношения, но не являющиеся законодательными актами Российской Федерации нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Статья 4
Комментарий к статье 4
Ком. статья предусматривает для налоговых органов возможность взаимодействия с иными органами власти.
Согласно ком. статье, налоговые органы могут взаимодействовать со всеми, без какого-либо ограничения:
- федеральными органами исполнительной власти;
- органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- органами местного самоуправления.
Действующая в настоящее время норма п. 4 ст. 30 НК РФ не только частично воспроизводит текст ком. статьи, но и дополняет его указанием на возможность взаимодействия налоговых органов с государственными внебюджетными фондами. А также содержит пояснение, что взаимодействие налоговых органов происходит "посредством реализации полномочий, предусмотренных настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".
Возможный состав субъектов, с которыми допустимо взаимодействие налоговых органов, дополнен и в п. 4 и п. 5.20 Положения о Федеральной налоговой службе. В них указано о возможности взаимодействия налоговых органов также с:
- общественными объединениями;
- иными организациями;
- органами государственной власти иностранных государств;
- международными организациями.
Согласно ком. статье взаимодействие налоговых органов с иными органами власти допускается для решения поставленных налоговым органам задач.
О составе таких задач более подробно см. в комментарии к ст. 6.
Предусмотренное ком. статьей взаимодействие с иными субъектами при решении поставленных перед налоговыми органами задач не исключает возможности решения налоговыми органами этих задач и самостоятельно. На это косвенным образом указывают в том числе нормы п. 4 ст. 30 НК РФ и п. 4 Положения о Федеральной налоговой службе.
Таким образом, выявленные особенности современного правового регулирования порядка взаимодействия налоговых органов с иными органами власти и иными субъектами позволяют сделать вывод о необходимости, с учетом современных условий деятельности налоговых органов, внесения изменений и дополнений в текст ком. статьи. На наш взгляд, необходимо как минимум объединить в тексте ст. 4 Закона о налоговых органах закрепленные в настоящее время в различных нормативных правовых актах разрозненные указания о порядке взаимодействия налоговых органов. В этом случае текст ст. 4 ком. Закона мог бы иметь, например, следующий вид:
"Статья 4. Налоговые органы осуществляют свою деятельность, решают поставленные перед ними задачи непосредственно и во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами. В установленном порядке налоговые органы взаимодействуют также с международными организациями, органами государственной власти иностранных государств, общественными объединениями и иными организациями".
Действующее законодательство, как правило, напрямую не предусматривает ответственности должностных лиц в обеспечении надлежащего уровня взаимодействия между органами государственной власти. Тем не менее из современной судебной практики следует, что отсутствие подобного взаимодействия не может служить уважительной причиной неисполнения возложенных на органы власти обязанностей.
Например, как следует из некоторых судебных решений <1>, то обстоятельство, что налоговые органы в конкретной ситуации не обеспечили надлежащую степень взаимодействия между собой и органом федерального казначейства, не может являться основанием для нарушения права налогоплательщика на своевременный возврат излишне уплаченного налога.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 04.02.2010 по делу N А56-18493/2009.
4.1. Взаимодействие с федеральными органами
исполнительной власти
Взаимодействие с Минфином России и иными органами исполнительной власти, находящимися в его ведении. В соответствии с требованием п. 6 Указа Президента России "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1> порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств устанавливается в положениях об указанных органах исполнительной власти.
--------------------------------
<1> О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента России от 9 марта 2004 г. N 314 // Рос. газ. 2004. 12 мар.
В целях координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в налоговой сфере в 2005 году создана соответствующая межведомственная комиссия <1> и утверждено Положение о ее деятельности <2>.
--------------------------------
<1> О создании Межведомственной комиссии по координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в налоговой сфере: Приказ Минфина России от 9 авг. 2005 г. N 102н // Документы и комментарии. 2005. 12 сент.
<2> Положение о Межведомственной комиссии по координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в налоговой сфере. Утв. Приказом Минфина России от 9 авг. 2005 г. N 102н // Документы и комментарии. 2005. 12 сент.
Межведомственная комиссия по координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в налоговой сфере создана для обеспечения согласованных действий и выработки единой позиции Минфина России и ФНС России по вопросам, входящим в их компетенцию.
Основными задачами Комиссии являются:
а) выработка согласованной позиции по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность налоговых органов;
б) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность налоговых органов;
в) подготовка решений по иным вопросам в налоговой сфере, возникающим при взаимодействии Минфина России и ФНС России.
В качестве примера организации взаимодействия между налоговыми органами и иными органами исполнительной власти, находящимися в ведении Минфина России, можно назвать Соглашение о сотрудничестве и информационном взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной налоговой службы при осуществлении валютного контроля <1>.
--------------------------------
<1> Соглашение о сотрудничестве и информационном взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной налоговой службы при осуществлении валютного контроля. Утв. Росфиннадзором N 43-01-06-23/1430, ФНС России N САЭ-25-06/4@ 03.05.2006.
Данное Соглашение принято для организации совместной согласованной деятельности в целях обеспечения:
- эффективности контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
- создания системы противодействия нарушениям валютного законодательства.
Предметом Соглашения является:
- обмен информацией для целей контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
- обмен ведомственными правовыми актами, осуществление взаимных консультаций, издание совместных документов по вопросам валютного контроля.
Действующим Соглашением об информационном взаимодействии между Федеральным казначейством и Федеральной налоговой службой <1> определен порядок и условия обмена информацией между центральным аппаратом Казначейства России и центральным аппаратом ФНС России.
--------------------------------
<1> Соглашение об информационном взаимодействии между Федеральным казначейством и Федеральной налоговой службой. Утв. Казначейством России N 42-7.1-02/10.1-43, ФНС России N САЭ-27-10/7@ от 8 нояб. 2005 г.
Соглашение о взаимодействии Российской государственной пробирной палаты и Федеральной налоговой службы <1> предусматривает взаимодействие и координацию деятельности по следующим основным направлениям:
--------------------------------
<1> Соглашение о взаимодействии Российской государственной пробирной палаты и Федеральной налоговой службы. Утв. Приказом Пробирной палаты России N 73, ФНС России N САЭ-3-21/712@ от 30 дек. 2005 г.
- обмен информацией для целей контроля за исполнением организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в области производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, законодательства, регламентирующего работу с указанными ценностями, и законодательства о налогах и сборах, представляющей взаимный интерес;
- обеспечение контроля за деятельностью участников рынка драгоценных камней путем оперативного информационного обмена и проведения скоординированных проверок указанных лиц;
- обмен опытом и содействие в повышении квалификации кадров.
Взаимодействие с МВД России. Необходимость взаимодействия налоговых органов и органов внутренних дел помимо комментируемой нормы также предусмотрена в п. 2 ст. 7 Закона о ККТ. На основании этой статьи ОВД взаимодействуют, в пределах своей компетенции, с налоговыми органами при осуществлении последними указанных контрольных функций за применением контрольно-кассовой техники.
Порядок взаимодействия между органами внутренних дел и налоговыми органами по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений урегулирован утвержденными совместным Приказом МВД России и ФНС России <1> Инструкциями:
--------------------------------
<1> Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений: Приказ МВД России N 495, ФНС России N ММ-7-2-347 от 30 июня 2009 г. (зарегистрирован в Минюсте России 1 сент. 2009 г. N 14675) // Рос. газ. 2009. 16 окт.
- о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок;
- о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения;
- о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления.
О возможных формах содействия ОВД налоговым органам см. также ком. к ст. 5.
Порядок взаимодействия на уровне отдельных подразделений, входящих в структуру МВД России и ФНС России, также урегулирован Положением о взаимодействии подразделений Госавтоинспекции и налоговых органов при представлении сведений о транспортных средствах и лицах, на которых они зарегистрированы <1>.
--------------------------------
<1> Положение о взаимодействии подразделений Госавтоинспекции и налоговых органов при представлении сведений о транспортных средствах и лицах, на которых они зарегистрированы. Утв. Приказом МВД России N 948, ФНС России N ММ-3-6/561 от 31 окт. 2008 г. (зарегистрировано в Минюсте России 24 дек. 2008 г. N 12968) // Рос. газ. 2009. 28 янв.
Известны и случаи урегулирования порядка взаимодействия между территориальными органами внутренних дел и территориальными налоговыми органами одного субъекта. Так, Приказом ГУВД г. Москвы и УФНС России по г. Москве <1> дополнительно утверждены Инструкции:
--------------------------------
<1> Об утверждении Инструкций о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений: Приказ ГУВД г. Москвы и УФНС России по г. Москве от 18.01.2005 N 9/4.
- о порядке направления материалов из налоговых органов в органы внутренних дел в отношении организаций и физических лиц, уклоняющихся от постановки на учет в налоговом органе либо не представляющих налоговые декларации;
- о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов г. Москвы по выявлению и пресечению нарушений законодательства о применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов;
- о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по вопросу предотвращения и пресечения неправомерного возмещения из федерального бюджета сумм налога на добавленную стоимость по операциям, облагаемым по ставке 0 процентов, и операциям, осуществляемым на внутреннем рынке.
Взаимодействие с Федеральной таможенной службой. В целях организации взаимодействия налоговых и таможенных органов в настоящее время применяются:
- Порядок взаимодействия Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы по обеспечению интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства <1> (принят в целях обеспечения эффективного взаимодействия, направленного на повышение результативности при предъявлении и объединении требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства);
--------------------------------
<1> Порядок взаимодействия Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы по обеспечению интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства. Утв. Приказом ФТС России N 656, ФНС России N САЭ-3-19/333 от 19 июля 2005 г. // Таможенные ведомости. 2005. N 10.
- Положение об основах взаимодействия... при пересечении Государственной границы Российской Федерации транспортными средствами и перемещении через Государственную границу Российской Федерации товаров в морских пунктах пропуска <1> (определяет цели, принципы, основные направления, порядок организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при пересечении Государственной границы Российской Федерации транспортными средствами и перемещении через Государственную границу товаров в морских пунктах пропуска).
--------------------------------
<1> Положение об основах взаимодействия Федеральной пограничной службы Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Государственного таможенного комитета Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации при пересечении Государственной границы Российской Федерации транспортными средствами и перемещении через Государственную границу Российской Федерации товаров в морских пунктах пропуска. Утв. Приказом ФПС России N 32, МВД России N 75, МНС России N АП-3-34/75, Минсельхозпрода России N 60, Минтранса России N 10, Минздрава России N 79, ГТК России N 52, ФСБ России N 77, ФСНП России N 71 от 28 фев. 2000 г. // Таможенные ведомости. 2000. N 4.
Взаимодействие с Федеральной службой судебных приставов. Общие условия взаимодействия урегулированы Соглашением о порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы, ее территориальных органов и Федеральной службы судебных приставов, ее территориальных органов и их структурных подразделений при принудительном исполнении постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов <1>. Порядок такого взаимодействия также урегулирован двусторонним Соглашением <2> и Методическими рекомендациями по организации взаимодействия при исполнении постановлений налоговых органов о взыскании налога (сбора), а также пени за счет имущества налогоплательщика-организации или налогового агента - организации <3>.
--------------------------------
<1> См.: Об объявлении Соглашения о порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы, ее территориальных органов и Федеральной службы судебных приставов, ее территориальных органов и их структурных подразделений при принудительном исполнении постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов: Приказ ФССП России от 2 авг. 2005 г. N 104.
<2> О порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы судебных приставов при исполнении постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов: Соглашение ФНС России N ММ-25-1/9, ФССП России N 12/01-7 от 9 окт. 2008 г.
<3> Методические рекомендации по организации взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации при исполнении постановлений налоговых органов о взыскании налога (сбора), а также пени за счет имущества налогоплательщика-организации или налогового агента - организации. Утв. Приказом Минюста России N 289, МНС России N БГ-3-29/619 от 13 нояб. 2003 г. // Бюллетень Минюста РФ. 2004. N 1.
Задачами взаимодействия ФНС России и ФССП России, их территориальных органов и структурных подразделений являются:
- повышение эффективности исполнения постановлений, выдаваемых налоговыми органами, и иных исполнительных документов;
- осуществление регулярного обмена информацией по вопросам, входящим в их компетенцию и представляющим взаимный интерес.
Взаимодействие осуществляется в форме проведения совместных мероприятий, создания рабочих групп, взаимного обмена информацией, сверки имеющихся статистических данных.
В целях упорядочения взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов субъектов Российской Федерации совместным Приказом дополнительно утвержден Порядок организации такого взаимодействия <1>.
--------------------------------
<1> Порядок взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов: Приказ МНС России N ВГ-3-10/265, Минюста России N 215 от 25 июля 2000 г. (зарегистрирован в Минюсте России 18.08.2000 N 2362) // Рос. газ. 2000. 30 авг.
Целью взаимодействия налоговых органов и служб судебных приставов является обеспечение принудительного взыскания задолженности организаций по налогам и сборам и исполнительным документам.
Взаимодействие с иными федеральными органами исполнительной власти. В целях организации и улучшения взаимодействия между налоговыми органами и иными конкретными федеральными органами исполнительной власти в разное время также был принят ряд совместных Приказов, сохраняющих свою силу до настоящего времени. В числе таковых следует, к примеру, назвать:
- "О взаимодействии Министерства путей сообщения Российской Федерации и Государственной налоговой службы Российской Федерации в области сбора налогов и других обязательных платежей" <1> (принят в целях улучшения взаимодействия в работе по повышению сбора на железнодорожном транспорте налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней);
--------------------------------
<1> О взаимодействии Министерства путей сообщения Российской Федерации и Государственной налоговой службы Российской Федерации в области сбора налогов и других обязательных платежей: Приказ МПС России от 15.12.1996 N 15-Ц, Госналогслужбы России от 10 дек. 1996 г. N ВА-3-10/110.
- "Об усилении взаимодействия налоговых органов и органов государственного горного надзора " <1> (принят в целях улучшения уплачиваемости ресурсных платежей, безусловного соблюдения пользователями недрами налогового законодательства и законодательства о недрах, полного обеспечения бюджетных назначений по платежам при пользовании недрами, усиления взаимодействия налоговых органов и органов государственного горного надзора с недропользователями);
--------------------------------
<1> Об усилении взаимодействия налоговых органов и органов государственного горного надзора: Приказ Госналогслужбы России N ВА-3-04/87, Госгортехнадзора России N 151 от 8 окт. 1996 г. // Налоговый вестник. 1996. N 11.
- "Об информационном взаимодействии органов государственной статистики и налоговых органов" <1> (принят в целях обеспечения полноты и объективности информации, необходимой для построения системы национальных счетов и экономических балансов и характеристики налогооблагаемой базы);
--------------------------------
<1> Об информационном взаимодействии органов государственной статистики и налоговых органов: Приказ Госкомстата РФ, Госналогслужбы России от 22 авг. 1996 г. N ВА-3-09/71 // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1997. N 1; Об информационном взаимодействии органов государственной статистики и налоговых органов: Приказ Госкомстата России N 141, Госналогслужбы России N ВГ-3-13/49 от 25 июля 1995 г.
- "О совершенствовании информационного взаимодействия Федеральной службы государственной статистики и Федеральной налоговой службы" <1> (принят в целях совершенствования информационного взаимодействия).
--------------------------------
<1> О совершенствовании информационного взаимодействия Федеральной службы государственной статистики и Федеральной налоговой службы: Приказ Росстата N 5, ФНС России N ММ-3-11/14@ от 18 янв. 2008 г. // Вопросы статистики. 2008. N 6.
Порядок взаимодействия при предоставлении в электронном виде сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, урегулирован налоговыми органами и:
- Федеральной службой по труду и занятости <1>;
--------------------------------
<1> О порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, в электронном виде: Приказ ФНС России N САЭ-3-09/430, Роструда N 316 от 6 сент. 2005 г.
- Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом <1>;
--------------------------------
<1> О порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, в электронном виде: Приказ ФНС России N САЭ-3-09/260, Росимущества N 178 от 10 июня 2005 г.
- Министерством юстиции Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению в электронном виде сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц: Приказ МНС России N БГ-3-09/512, Минюста России N 243 от 30 сент. 2003 г.
В целях координации действий по выполнению требований Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства утвержден соответствующий Порядок взаимодействия Федерального агентства по государственным резервам и Федеральной налоговой службы <1>.
--------------------------------
<1> Порядок взаимодействия Федерального агентства по государственным резервам и Федеральной налоговой службы по обеспечению интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства. Утв. Приказом Росрезерва N 47, ФНС России N ММ-3-19/238@ от 17.04.2007.
Соглашением о взаимодействии Федеральной службы по тарифам и Федеральной налоговой службы <1> предусмотрено осуществление взаимодействия и координации деятельности по следующим основным направлениям:
--------------------------------
<1> См.: О направлении Соглашения о взаимодействии Федеральной службы по тарифам и Федеральной налоговой службы (вместе с Соглашением ФСТ России N 1, ФНС России N САЭ-25-06/1 от 15.01.2007): письмо ФНС России от 26.01.2007 N ШТ-6-06/46@.
- обмен информацией для целей контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах и регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- выработка и реализация совместных технологических решений по обмену информацией и ее защите;
- разработка новых информационных технологий, направленных на развитие информационных ресурсов сторон.
В рамках настоящего Соглашения стороны вырабатывают согласованную позицию при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов, внутриведомственных и межведомственных нормативных документов, касающихся совершенствования налогового законодательства, и в сфере регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Соглашением о взаимодействии Федерального агентства по недропользованию и Федеральной налоговой службы <1> предусмотрено взаимодействие по следующим основным направлениям:
--------------------------------
<1> Соглашение о взаимодействии Федерального агентства по недропользованию и Федеральной налоговой службы. Утв. Приказом Роснедр N 1000, ФНС России N САЭ-3-21/485 от 5 окт. 2005 г.
- повышение эффективности контроля за соблюдением налогоплательщиками, осуществляющими недропользование, требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
- выявление и предотвращение нарушений законодательства Российской Федерации о недрах и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах налогоплательщиками, осуществляющими недропользование;
- обмен опытом и содействие в повышении квалификации кадров.
Практически идентичные основные направления взаимодействия предусмотрены и в Соглашении о взаимодействии Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору <1>.
--------------------------------
<1> Соглашение о взаимодействии Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Утв. Приказом ФНС России N САЭ-3-21/471, Ростехнадзора N 685 от 27 сент. 2005 г.
Наиболее существенное отличие в этой части Соглашений состоит в том, что в первом упоминается контроль за соблюдением законодательства &quo
