Правовой статус Арктики и Антарктики

Арктикой называют примыкающие к Северному полюсу районы земного шара, ограниченные с юга линией Северного полярного круга (параллелью, лежащей под 6633 северной широты). Общая площадь Арктики - около 21 миллиона квадратных километров, куда входят части Европы, Азии, Америки и Северный Ледовитый океан со всеми островными (сухопутными) образованиями. Приарктическими государствами являются 8 государств: Дания, Канада, Норвегия, Российская Федерация, США, Исландия, Швеция и Финляндия.

Спецификой правового положения Арктики является разнородность правового режима отдельных территорий, относящихся к арктическому бассейну. Это связано с отсутствием многосторонних соглашений с участием упомянутых государств: вопросы территориального разграничения Арктики регулируются, главным образом, актами национального законодательства.

Исторически первым государством, заявившим о своем суверенитете над частью арктических территорий, стала Канада. Уже с 1904 года на официальных канадских картах часть Арктики, расположенная между меридианами 60 восточной долготы и 141 западной долготы, стала обозначаться как канадская территория. Закон о северо-западных территориях 1925 года запретил иностранным государствам и их гражданам осуществлять любую деятельность в этих районах без специального разрешения властей Канады. В 1972 году был принят закон, содержащий обязательные экологические требования к морскому судоходству в канадской части Арктики и фактически закрепивший суверенитет и юрисдикцию Канады. Ни одно государство официально не возражало против этих односторонних действий канадского государства.

20 сентября 1916 года правительство царской России издало ноту-депешу “Правительствам союзных и дружественных держав”. В ней сообщалось о включении в состав России Земли Императора Николая II и других земель и островов к северу от полуострова Таймыр, открытых российскими экспедициями в 1913-1914 гг. Кроме того, в ноте подтверждалась принадлежность России островов, составляющих продолжение к северу континентального пространства Сибири, а также расположенных вблизи европейского побережья страны. 15 апреля 1926 года Президиум ЦИК СССР издал Постановление “Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане”. В Постановлении говорилось о принадлежности СССР (ныне - Российской Федерации) арктических земель, расположенных в районе между меридианами 320435 восточной долготы и 1684930западной долготы. Отдельно отмечалось, что Постановлением не затрагивается правовой режим морских пространств в указанной части Арктики. Данные акты также не вызвали нот протеста со стороны других государств.

Находящийся в Арктике самый большой остров планеты - Гренландия - находится под суверенитетом Дании, которая в течение нескольких столетий фактически оккупировала юго-западную часть острова. В первой четверти прошлого века датский суверенитет над Гренландией как исторически сложившийся факт был признан рядом стран, но в 1931 году Норвегия провозгласила свои права на ее северо-восточную часть. В оправдание своих действий Норвегия указывала на то обстоятельство, что Дания не осуществляет эффективной оккупации этих районов Гренландии. Спор между двумя государствами рассматривала Постоянная палата международного правосудия, которая в своем решении от 5 апреля 1933 года приняла сторону Дании. В решении, в частности, указывалось, что обычные требования к эффективной оккупации (которая тогда считалась важным критерием законности территориальных приобретений) не могут быть применены к северным полярным областям в виду их природных особенностей - удаленности от центров цивилизации и сурового климата. Поэтому для признания суверенитета какого-либо государства над арктическими районами достаточно осуществления простого контроля над ними после их открытия и надлежащего уведомления об этом других государств. В принципе, решение Постоянной палаты отразило сложившуюся к тому времени практику.

Другой арктической территорией, принадлежность и статус которой определены специальным международным актом, является архипелаг Шпицберген. Несмотря на то, что Шпицберген достаточно долго считался российской территорией, а затем (по российско-норвежскому соглашению 19 века) - ничейной землей, в настоящее время его правовое положение определяется соглашением, подписанным 9 февраля 1920 года на Парижской конференции и участниками которого являются более 30 государств. Смысл данного договора сводится к тому, что его участники признали полный и абсолютный суверенитет Норвегии над архипелагом Шпицберген и Медвежьим островом. Взамен Норвегия обязана допускать граждан всех договаривающихся сторон на одинаковых основаниях к рыбной ловле и охоте в соответствующих районах, включая территориальные воды. Кроме того, Норвегия не имеет права создавать на Шпицбергене каких-либо баз и укреплений и использовать эти территории в военных целях. В 2002 году в Норвегии был принят Закон об охране окружающей среды на Шпицбергене. Этим законом был установлен разрешительный порядок осуществления хозяйственной деятельности на архипелаге и установлены высокие налоги и сборы за пользование ресурсами и загрязнение Шпицбергена. По некоторым оценкам, практическая реализация положений этого закона приведет к фактическому прекращению освоения архипелага, что входит в противоречие с духом и буквой Договора 1920 года.

Таким образом, вопрос о принадлежности различных сухопутных территорий Арктики решался по-разному. Если Канада и СССР объявили о своем суверенитете над отдельными районами Арктики, используя так называемый “секторальный” принцип, то в отношении Гренландии и Шпицбергена действуют специальные международно-правовые документы. Вместе с тем, нельзя забывать о том, что все перечисленные внутренние и международные акты определяют статус сухопутной части Арктики, не затрагивая статус ее морских пространств. При этом определение правового положения арктических вод также связано с определенными трудностями. В настоящее время в доктрине международного права выдвигаются, как минимум, три концепции, связанные с режимом вод арктического бассейна. Во-первых, закрепленный в канадском и советском (ныне российском) законодательстве способ деления Арктики на национальные сектора обусловил появление “секторальной” теории. В соответствии с ней, каждое приарктическое государство может провозгласить свой суверенитет над определенным сектором Арктики. При этом основанием сектора является примыкающая к Арктике сухопутная (материковая) территория соответствующего государства, краями - проходящие в точках примыкания меридианы, а вершиной - точка Северного полюса. Таким образом, Арктика должна быть разделена как гигантский “пирог”, центром которого является Северный полюс земного шара. Во-вторых, существует точка зрения, согласно которой к Арктике в целом должны быть применены общие нормы международного морского права, содержащиеся в Женевских конвенциях по морскому праву 1958 года и в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Это означает, что каждое приарктическое государство вправе установить свои морские границы, исключительную экономическую и прилежащую зоны и континентальный шельф. Соответственно, на все остальные части Арктики должен распространяться режим открытого моря со всеми вытекающими из него свободами. Данный подход условно можно назвать концепцией “интернационализации” Арктики. Наконец, в-третьих, ряд юристов-международников предлагают при установлении правового режима арктических вод отдать предпочтение принципу регионального сотрудничества, то есть позволить самим приарктическим государствам решить этот вопрос посредством специального международного договора. Сегодня трудно сказать, какая из этих точек зрения в конечном счете будет воплощена на практике. Пока режим вод арктического бассейна имеет ряд особенностей.

Одной из таких особенностей является прохождение через арктические воды нескольких стратегически важных для приарктических государств морских путей. В первую очередь необходимо назвать Северный морской путь, соединяющий Кольский залив и Берингово море и имеющий общую протяженность около 3500 морских миль. Специфика этой транспортной артерии в том, что она большей частью состоит из внутренних вод, территориального моря и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Кроме того, данный путь открыт, освоен и эксплуатируется морскими силами России. С учетом этих обстоятельств властями Российской Федерации были изданы “Правила плавания по трассам Северного морского пути”, которые связали свободу судоходства иностранных судов по данному маршруту с установлением над ним контроля российских навигационных служб. Фактически, речь идет о распространении юрисдикции России на весь Северный морской путь, включая и те его участки, которые находятся за пределами российской государственной территории.

Такое решение вопроса имеет под собой определенное международно-правовое обоснование в виде соответствующего прецедента. В 1951 году Международный Суд ООН рассматривал англо-норвежский спор, предметом которого стало издание Норвегией декретов, объявляющих арктический судоходный путь Индерлее и прилегающие к нему воды своими историческими территориями. Международный Суд признал обоснованность притязаний Норвегии, сославшись на ее особую роль в открытии и функционировании данного морского пути. В своем решении Суд также указал на то обстоятельство, что Индерлее экономически и географически тесно связан с сухопутными территориями, на которые распространяется норвежский суверенитет. Кроме того, непосредственно после издания Норвегией декретов (в 1935 и в 1937 году) ни одно извещенное государство не выразило своего протеста в адрес норвежских властей, что можно рассматривать как молчаливое согласие. Таким образом, суверенитет и юрисдикция Норвегии и Российской Федерации над соответствующими морскими путями можно считать де-факто признанными международным сообществом. Относительно недавно (в 1985 году) Канада объявила о распространении на ряд арктических проливов, образующих Северо-Западный проход, режима своих внутренних вод (США выразили несогласие с данным решением).

Вместе с тем, процесс распространения национальной юрисдикции на воды арктического бассейна не препятствует интернационализации Арктики. Норвегия, Россия и Канада признают свободу международного судоходства в своих проливах при условии соблюдения иностранными судами навигационного, экологического и иного законодательства этих стран. Например, на протяжении Северного морского пути более 50 российских портов открыты для захода судов иностранных государств.

Другой особенностью правового режима водной части Арктики является наличие так называемых исторических вод (заливов), ширина которых превышает установленные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года 24 морские мили. Помимо уже упомянутых морских районов Норвегии и Канады, статус исторических вод закреплен за Белым морем,, Печерской губой, Обь-Енисейским заливом и др.

Наконец, правовой режим арктических территорий характеризуется наличием международных споров, связанных с делимитацией морских пространств и распространением на них юрисдикции приарктических государств. В качестве примеров можно назвать введение Норвегией в 1975-1977 годах исключительной экономической зоны вокруг Шпицбергена и Медвежьего острова, что вызвало протесты со стороны СССР и ряда европейских государств. Протестующие государства не без оснований указывали на то, что уже упомянутый договор 1920 года о правовом статусе Шпицбергена не предусматривал возможности введения 200-мильной норвежской зоны. Другим территориальным спором, существующим на протяжении десятков лет, является спор между США и Канадой относительно правового режима залива Мэн. Несмотря на многочисленные консультации и решения, включая решение Международного Суда ООН от 12 октября 1984 года, позиции сторон до сих пор не удалось привести к общему знаменателю. Суть спора заключается как в делимитации вод залива, так и в порядке использования ресурсов его континентального шельфа.

Вообще, определение правового режима Арктики невозможно без учета позиции США, которые еще в 1970 году предлагали созвать международную конференцию по данному вопросу, а в 1971 году предложили свой вариант Договора об Арктике. В основу американского проекта была заложена концепция интернационализации Арктики, что отвечает стратегическим (и в первую очередь военным) интересам США. Главная цель США - получение международно-правовых гарантий свободы судоходства через основные арктические проливы, особенно Северо-Западный.

Наибольшего прогресса сотрудничество приарктических государств достигло в области охраны окружающей среды Арктики. Результатом такого сотрудничества стало, в частности, принятие в 1973 году Соглашения о сохранении полярных медведей. 19 сентября 1996 года был учрежден Арктический совет, призванный координировать взаимодействие всех заинтересованных государств по вопросам Арктики, представляющим общий интерес. В поле зрения Арктического совета - надзор за реализацией Стратегии охраны окружающей среды Арктики (АЕПС), Программы сохранения арктической природы и фауны (КАФФ), Программы защиты арктической морской среды (ПАМЕ), Программы арктического мониторинга и оценки (АМАП) и других. Членами совета являются все приарктические государства, а участниками - организации коренных народов Арктики. Кроме того, для неарктических государств и различных международных организаций предусмотрен статус наблюдателей в Арктическом совете.

Антарктика - огромны район земного шара вокруг Южного полюса. Его естественной границей является линия перемешивания антарктических вод с теплыми субтропическими водами (так называемая граница антарктической конвергенции). С учетом этого общая площадь Антарктики составляет порядка 50 миллионов квадратных километров, куда входят шестой материк Антарктида и части трех океанов: Атлантического, Тихого и Индийского. Исследование и освоение Антарктики началось в середине 18 века, а материк Антарктида был открыт в 1920 году экспедицией под командованием Ф. Ф. Беллинсгаузена и М. П. Лазарева.

Как уже отмечалось (см. п. 1 настоящей главы), Антарктику традиционно относят к территориям с международным режимом. Правовой режим Антарктики определяется Договором об Антарктике, принятым 1 декабря 1959 года. Однако положения этого Договора могут быть надлежащим образом поняты и истолкованы только в контексте ряда исторических событий, предшествовавших его принятию.

В первой половине прошлого века территориальные притязания на отдельные части Антарктики были провозглашены в своем национальном законодательстве целым рядом государств: Великобританией, Францией, Чили, Аргентиной и Норвегией. Явно выраженные территориальные интересы в Антарктике имели и имеют Австралия и Новая Зеландия. Кроме того, известна позиция СССР и других государств, которые, не заявляя своих претензий на арктические территории, выражали протест против подобных односторонних актов. Попытки перечисленных выше государств распространить свой суверенитет на Антарктику не только не подкреплялись фактически сложившейся практикой (например, эффективной оккупацией), но и не признавались правомерными де-юре. Наиболее далеко зашли англо-аргентинские и англо-чилийские конфликты, сопровождавшиеся вооруженными столкновениями и демонстрацией силы. Так, Великобритания и Аргентина дважды (в 1948 и в 1981 годах) воевали за Фолклендские (Мальвинские) острова, включенные обоими государствами в состав своих территорий.

Превращение Антарктики в предмет серьезных международных конфликтов и объективная необходимость решения связанных с этим проблем привели к созыву 15 октября 1959 года Вашингтонской конференции по Антарктике. В работе конференции приняли участие 12 государств, включая СССР и США. Перед ними стояла очень трудная задача: нужно было найти компромиссную формулу определения статуса Антарктики, которая не вынуждала бы государства идти вопреки своим национальным интересам, нередко противоречащим друг другу. Полтора месяца работы конференции закончились принятием уже упомянутого Договора об Антарктике.

Специфика (и даже уникальность) данного соглашения заключается в том, что оно, по сути, не решило проблему правового статуса Антарктики и не урегулировало территориальные споры заинтересованных государств. Смысл Договора 1959 года состоит в том, что он на неопределенное время заморозил (приостановил) процесс национального присвоения Антарктики, запретив государствам совершать какие-либо односторонние действия в этой области. Ключевое значение здесь имеет статья IV Договора, в соответствии с которой никакие действия не образуют основы для заявления, поддержания или отрицания какой-либо претензии на территориальный суверенитет в Антарктике. С одной стороны, все договаривающиеся стороны не отказываются от ранее заявленных прав или претензий на территориальный суверенитет, с другой - никакая новая претензия не может быть заявлена, пока Договор находится в силе. Таким образом, сам вопрос о правомерности национализации Антарктики в Договоре был обойден: каждый участник вправе сохранить свою позицию о правовом режиме Антарктики, вправе как признавать, так и не признавать претензии других участников. Единственное обязательство, взятое на себя сторонами - это обязательство воздерживаться от каких-либо действий, ухудшающих или обостряющих де-факто сложившуюся ситуацию. В таком подвешенном состоянии вопрос о территориальной принадлежности антарктических территорий находится по сей день. Практически к водам Антарктики применяется сейчас режим открытого моря.

Несколько более определенными являются другие аспекты правого режима Антарктики, например, с точки зрения ее демилитаризации и военно-политического использования, а также природоохранной деятельности. Во-первых, согласно статье 1 Договора, Антарктика используется только в мирных целях. В ней запрещено создание военных баз, проведение военных маневров и испытание любых видов оружия.

Во-вторых, в Антарктике действует принцип свободы научных исследований: каждое государство вправе отправлять в Антарктику свои научно-исследовательские экспедиции и создавать станции. Международное научное сотрудничество в Антарктике осуществляется в форме обмена информацией о планах исследований, обмена научным персоналом между экспедициями и станциями, а также обмена данными и результатами научных наблюдений. Такие данные, в частности, должны быть открыты для свободного доступа.

В-третьих, в Антарктике запрещены любые ядерные взрывы и удаление (захоронение) радиоактивных материалов. Использование ядерной энергии в Антарктике возможно на условиях, предусмотренных специальными международными соглашениями.

В-четвертых, контроль за соблюдением предусмотренного Договором режима Антарктики осуществляется посредством инспекций, которые осуществляются назначаемыми сторонами наблюдателями. Эти наблюдатели должны иметь право доступа в любое время в любой район Антарктики. Кроме того, каждое государство обязано заблаговременно уведомлять других участников о всех экспедициях в Антарктику и о всех антарктических станциях, занимаемых его гражданами.

В-пятых, на всех лиц, находящихся в Антарктике, распространяется юрисдикция государства их гражданства.

Для обмена информацией и взаимных консультаций по вопросам Антарктики, представляющим общий интерес, государства-участники Договора проводят периодические совещания. В работе таких консультативных совещаний, проводимых раз в два года, в настоящее время участвуют представители около 30 государств. Решения о различных мерах, принимаемые на совещаниях, вступают в силу после утверждения их всеми государствами-участниками Договора и имеющими право участвовать в работе совещаний.

В доктрине международного права и отчасти в дипломатическом обороте нередко используется понятие “система Договора об Антарктике”, которое охватывает всю совокупность международно-правовых механизмов, регулирующих правовой режим Антарктики. Сюда входят как договорная практика отдельных государств, так и система практических мер, связанных с освоением и использованием районов Южного полюса планеты. Договорную основу статуса Антарктики составляют, наряду с Договором 1959 года, следующие соглашения: Конвенция о сохранении антарктических тюленей 1972 года, Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 года, Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 года, а также Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике от 4 октября 1991 года.

Последний из перечисленных документов определяет систему договора об Антарктике как сам Договор, действующие в его рамках меры, связанные с ним отдельные действующие международные документы и действующие в рамках этих документов меры. Статья 2 Протокола 1991 года гласит, что государства определяют Антарктику “в качестве природного заповедника, предназначенного для мира и науки”. Например, статья 7 Протокола запрещает любую деятельность, связанную с минеральными ресурсами, за исключением научных исследований, что в известной степени делает бессмысленной Конвенцию 1988 года. Главное обязательство государств, подписавших Протокол, заключается в ограничении отрицательных воздействий на окружающую среду Антарктики и связанные с ней экосистемы. Протокол содержит положения о предварительной оценке деятельности в Антарктике, о постоянном мониторинге, об индивидуальных и коллективных инспекциях наблюдателей, о приоритетности научной деятельности, о действиях в чрезвычайных ситуациях и др. В соответствии с Протоколом учрежден Комитет по охране окружающей среды, в состав которого входят назначаемые сторонами представители, а также их эксперты и советники. Статья 17 Протокола обязывает каждое государство ежегодно отчитываться о шагах, предпринятых по осуществлению Протокола.

Вообще, смысл всех действующих в данной сфере документов сводится к всяческому поощрению международного сотрудничества в целях сохранения и рационального использования ресурсов Антарктики. Как правило, на основе соответствующего соглашения создается специальный орган (комиссия или комитет), который контролирует деятельность государств в Антарктике на предмет соблюдения установленных договором ограничений.