В Центральной и Восточной Европе в 1989 г

Источник: Рассчитано по данным национальной статистики.

* Официальные данные о сбережениях.

** Официальные данные плюс оценки.

В ходе массовой приватизации населению раздавались или продавались за небольшую плату сертификаты собственности (ваучеры, боны, купоны), которые становились платежным средством в ходе приватизации государственной собственности. Так называемая программа равного доступа к собственности посредством ваучеров (купонов) охватывает как внутренних, так и внешних инвесторов. Она уже реализована либо в ближайшее время будет завершена в Болгарии, Чехии, Польше, Румынии, Словакии, а также в ряде государств СНГ (Россия, Украина, Армения, Молдова и др.).

Хорошо разработанная ваучерная приватизация позволяет полностью решить либо по меньшей мере смягчить многие проблемы, возникающие в ходе применения тех или иных вариантов прямой продажи собственности. Среди них такие, как нехватка отечественных капиталов, трудности при определении стоимости приватизируемых активов, несправедливость при распределении собственности с социальной точки зрения. Поскольку ваучерная приватизация может быть осуществлена относительно быстро, она может одновременно стимулировать развитие рыночных институтов, формирование новых собственников и усиление заинтересованности уже существующих собственников в развитии реформ.

Во многих странах подчеркивалась роль ваучерной приватизации как механизма, способствующего разрыву существовавших на этапе социалистического строительства тесных связей между предприятиями и государством. Эта задача, действительно, решается в ходе массовой приватизации. В результате государство в значительной степени снимает с себя ответственность за проведение необходимой на огромном числе предприятий реструктуризации, требующей огромных средств из бюджета. Польша, которая приступила к ваучерной приватизации позже, чем большинство восточноевропейских стран, учла не только это, но и обратную сторону возникающей проблемы. Нередко в ходе ваучерной приватизации предприятия лишались средств бюджета и, не имея иных источников развития, были вынуждены сворачивать производственную деятельность. Поэтому в Польше в программу ваучерной приватизации были включены только здоровые рентабельные предприятия, которым на предыдущем этапе была оказана государственная помощь в прямой или косвенной форме.

Среди важнейших проблем, выявившихся в ходе реализации ваучерного подхода к приватизации, отметим следующие:

· невозможность для государства получить доходы в результате реализации своей собственности;

· проблематичность появления в результате массовой приватизации эффективного собственника, заинтересованного в формировании надлежащей системы корпоративного управления, имеющего значительные капиталы и необходимые знания для проведения эффективной реструктуризации предприятия.

В ряде случаев практика проведения ваучерной приватизации развеивает и необоснованные надежды на быстроту осуществления соответствующих преобразований. В качестве примера укажем на опыт Азербайджана, где в течение первых трех лет проведения ваучерной приватизации, начавшейся в 1997 г., вышло из обращения лишь 11% чеков, выпущенных в рамках приватизационной программы (соответствующий показатель в Чехии составил 56%, в Польше — 60, в Литве — 93, в Кыргызстане — 93,3%). Это, согласно оценкам экспертов, привело к разрушению механизма трансформации структуры собственности в стране, вызвало усиление имущественной дифференциации населения и открыло представителям компрадорской буржуазии пути отмывания «грязных» денег[22].

Схемы ваучерной приватизации, реализованные в реформируемых странах, различаются по целому ряду моментов. Например, в них по-разному решается вопрос о том, какие предприятия и в какой форме будут участвовать в ваучерной приватизации. В приватизационных программах 1991 г. Польша и Румыния выступали за централизацию этого процесса. Правительствам были предоставлены большие права при принятии решений о том, какие предприятия и в какой форме будут участвовать в приватизации. В Румынии такой подход столкнулся с меньшими трудностями в силу традиций жесткой централизации управления на предыдущих этапах развития страны, чем в Польше, где централизованное управление процессом приватизации практически было блокировано диффузией властных структур. В результате на практике работники польских предприятий и их менеджеры сохранили за собой право вето при выборе метода приватизации, а список предприятий, предназначенных для ваучерной приватизации, формировался правительством и охватил всего 600 акционерных обществ Госказны. В Румынии же каждое предприятие должно было передать 30% своей собственности для приватизации в рамках ваучерной схемы.

Многие программы приватизации предусматривали создание институтов-посредников, которые должны были представлять интересы собственников на конкретных предприятиях. В Чехии и Словакии было разрешено создание частных фондов. Эти фонды конкурировали между собой за получение от населения ваучеров в обмен на акции фондов. Аккумулировав в своих руках ваучеры населения, фонды инвестировали их в акции предприятий, приватизируемых на аукционах. Такой подход, базирующийся на свободе создания фондов и на их конкуренции между собой, позволял снизить роль прямого государственного контроля за процессом приватизации.

В отличие от чешской, румынская и польская программы 1991 г. предусматривали создание ряда инвестиционных фондов-посредников, штат которых назначался наблюдательными советами, избранными правительством (такой подход практически был подтвержден и в последующих модификациях ваучерной схемы). В Румынии акции фондов распределялись между гражданами. Аукционы при этом не проводились. Правительство надеялось, что фонды примут активное участие в реструктуризации предприятий, которые находились в их ведении, а затем продадут их серьезным инвесторам. Такой подход имел большие плюсы. В частности, практически исключалась возможность различного рода махинаций с сертификатами, переданными населением фондам. Вместе с тем фонды оказались мало пригодными для восприятия сигналов рынка и по существу превратились в государственные холдинговые компании, находящиеся под покровительством правительства. В 1991 г. Фонд государственной собственности Румынии сосредоточил в своих руках 70% акций каждого из приватизируемых предприятий и был уполномочен ежегодно реализовывать 10% этих акций. В течение истекших затем четырех лет Фонд практически не решал поставленную перед ним задачу по реализации собственности, сосредоточив внимание на проведении необходимой реструктуризации объектов собственности.

Свобода создания фондов и обеспечение конкуренции между ними, провозглашенные в Чехии, теоретически предпочтительнее бюрократического подхода, выбранного Польшей и Румынией. Однако создание частных фондов с ярко выраженной рыночной мотивацией поведения — задача исключительно сложная для всех стран с переходной экономикой. Вечный вопрос — «кто контролирует контролеров» — возникает в ходе любых подобных экспериментов.

Теоретически институты-посредники играют положительную роль в реализации программ ваучерной приватизации: они объединяют власть индивидуальных ваучеров и таким образом содействуют выполнению собственниками своих контрольных функций. Фонды наряду с банками могут стать важными институтами финансовой инфраструктуры, что чрезвычайно существенно для развития рыночной экономики. Однако достижение этих целей не происходит автоматически. Оно требует решения многих сложных проблем. Правительства, в частности, должны иметь ясное представление о том, как регулировать деятельность фондов, чтобы предотвратить их самоуправство и стимулировать ответственное поведение.

Говоря о различиях в моделях массовой бесплатной приватизации, следует отметить и тот момент, что граждане разных стран имели различные права при реализации ваучеров. В Чехии, Словакии, Польше предусматривалось вложение ваучеров гражданами как в предприятия непосредственно, так и через инвестиционные фонды. В Румынии инвестирование ваучеров непосредственно в предприятия запрещалось.

В результате оформились два подхода к проблеме оборота ваучеров. Их свободное хождение с самого начала было разрешено в России. Чехия и Словакия, запретив перепродажу ваучеров (хотя запрет не был жестко проведен в жизнь), стимулировали вторичный оборот приобретенных за ваучеры акций, торговля которыми активно развивалась через Пражскую биржу, а также посредством внебиржевых операций. Для многих экспертов неожиданными оказались концентрация собственности и появление перекрестной собственности в результате проведения ваучерной приватизации в Чехии. Собственность была сконцентрирована в руках нескольких фондов. При этом фонды нередко владели акциями конкурирующих между собой предприятий. Фонды, а также связанные с ними банки запутались в сложной паутине перекрестной собственности. Порой происходило перекрещивание с «собственной собственностью» в результате приватизации банков за ваучеры[23]. В процессе ваучерной приватизации банки избежали давления со стороны конкурентов, а правительство продолжало вплоть до последнего времени контролировать 40% экономики, если не более, через свои пакеты акций в приватизированных банках.

Говоря о различиях приватизационных моделей, следует подчеркнуть, что порой схемы приватизации отличались между собой минимально, различия начинали проявляться на этапе вторичного передела, характеризующемся концентрацией собственности. Особенно важным оказался этот момент для стран, в которых доля неэквивалентной приватизации была значительной.

Запуску вторичного передела собственности практически уже на этапе ее первоначальной «раздачи» содействовали такие механизмы, как:

а) выпуск ваучеров «на предъявителя» и обеспечение их свободного оборота;

б) отказ от приведения в соответствие совокупной стоимости выпущенных ваучеров объему подлежащего приватизации имущества (или формальное соблюдение этого соответствия, фактически нарушенное еще до окончания ваучерной приватизации, как это было, например, в России);

в) начало приватизации без необходимой переоценки государственного имущества; оценка стоимости приватизируемых и сдаваемых в аренду объектов госсобственности на основе балансовых отчетов предприятий в условиях, когда администрация предприятий заинтересована в занижении этих данных; последующая переоценка имущества в условиях высокой инфляции с временной задержкой;

г) запуск механизма высокой инфляции, позволившей многократно снизить цены приватизируемой собственности, обесценить результаты уже состоявшейся приватизации либо вынудить подавляющую часть населения в условиях возникших огромных материальных трудностей максимально быстро обменять «знаки собственности» на скудные наличные средства;

д) предоставление «своим» — «новой номенклатуре» — благоприятных условий для обогащения, основным источником которого стало растаскивание под тем или иным предлогом объектов государственной собственности и средств государственного бюджета.

Таким образом, характер сертификатов собственности (именной или на предъявителя), правила обращения приобретенных акций, степень свободы финансовых посредников, возможности руководителей приватизированных предприятий проводить теневые операции по концентрации акций в собственных руках и др., т.е. условия, определяемые прежде всего институтами приватизации, имели в конечном итоге решающее значение с точки зрения формирования структуры прав собственности. Они определили и стратегию поведения новых собственников.