Споры реалистов и либералов о влиянии институтов

Позиции либеральных институционалистов существенно усилились в последнее десятилетие прошлого века. К этому времени транснационализм стал девизом внешней политики крупнейших государств Запада. Объем исследований и количество защищаемых диссертационных работ в этой области были так велики, что их хватило на то, чтобы более пятнадцати лет занимать страницы журнала International Organization, превращенного в главный рупор либеральных институционалистов. Однако нельзя говорить о том, что сторонники политического реализма сдали позиции23.
Как отмечали реалисты, хотя институционалисты «предполагают возможность возникновения международного сотрудничества, когда для этого созданы определенные условия»24, они не могут конкретизировать условия, при которых превалирует ориентация на абсолютные выгоды вместо относительных (где их достижение сдерживается соображениями возможного неравновесного усиления другого участника). Возникновение международного сотрудничества маловероятно в силу того, что недостаточная информированность ведет к отказу основных игроков от стремления к абсолютному выигрышу. По логике либеральных институционалистов, с одной стороны, проблема относительных издержек не имеет решающего значения, когда абсолютный выигрыш важнее, чем относительный, а в сотрудничество вовлечены более чем два государства25. С другой стороны, в решение проблемы относительных выгод вклад институтов еще ценнее, ибо они способны «не только снимать остроту «проблемы безбилетника», но и уменьшать опасения по поводу неравного распределения выгод от сотрудничества»26. В этом русле показателен итог проведенных С. Валландером27 исследований российско-германских отношений, увенчавшихся выводом о позитивной роли включающих оба государства институтов (ОБСЕ) в интенсификации сотрудничества между двумя странами. Проблема относительных выгод, по мнению либеральных институционалистов, не только не подрывает их теорию, но напротив - дает еще один ключ к пониманию того, как институты оказывают влияние на политику вовлеченных государств. Либеральные институционалисты признают, что возможность абсолютного выигрыша не гарантирует поиск решений, основанных на сотрудничестве - в случае возникновения новых проблемных областей, где институты еще не сформированы, возникновение отношений сотрудничества не гарантировано. Поэтому институтам отводится важная роль в генерировании «точек взаимопонимания».
Часть критических замечаний связана с центральным положением либерального институционализма о том, что международные институты оказывают существенное влияние на поведение государств на международной арене. Реалисты, хотя и признавая, что при определенных обстоятельствах институты могут модифицировать внешнюю политику государств, полагают такое влияние несущественным. По их мнению, государства, уступающие часть своей власти наднациональным институтам, делают это в силу ожиданий будущего выигрыша. Институты рассматриваются ими как один из инструментов реализации национальных интересов на международной арене, от которого государства могут при необходимости с легкостью отказаться. Исходя из этого, К. Уолц сделал еще в 1993 году пока не сбывшееся, к сожалению, предсказание о том, что «если не дни, то годы НАТО сочтены»28.
Ответ либеральных институционалистов на критику такого рода имел несколько оснований. Во-первых, объем внимания и ресурсов, который государства сегодня уделяют сотрудничеству в рамках международных институтов, таков, что реалисты оказываются перед необходимостью либо доказывать факт коллективного заблуждения руководства многих государств мира, либо обосновывать положение о том, что единственное предназначение таких институтов, как НАТО и ЕС - вводить наблюдателей в заблуждение29. Роберт Кохейн и Лиза Мартин не без удовольствием приводят в своей статье пример логического противоречия у Джона Миршаймера, признающего, что «НАТО - институт», «НАТО сыграла большую роль в предотвращении третьей мировой войны и в окончании холодной войны», после заяв ления о том, что «институты не оказывают никакого влияния на поведение государств»30. Пытаясь избежать логических противоречий, оставшись на позициях реализма, Дж. Грико признал и объяснил феномен европейской интеграции стремлением «слабых» стран связать более сильных партнеров при помощи международных институтов31. Однако на вопрос, почему в европейских институтах участвует самый сильный партнер - Германия, реалисты не дают ответа. Не удивительно, что неудачей окончилась попытка реалистов спрогнозировать эволюцию международной ситуации после окончания «холодной войны». Дж. Миршаймер отстаивал тогда тезис32 о том, что с окончанием «холодной войны» и распадом СССР США, скорее всего, сократят степень своей вовле­ченности в дела НАТО, а между европейскими странами возникнут новые трения. За прошедшее десятилетие европейская интеграция только набирала силу с подписанием Маастрихтского (1993) и Амстердамского (1997) договоров, возникновением европейской валютной системы и введением в оборот наличного евро с усилением соответствующих институтов, предоставляя обширный материал для институционалистских исследований. В центре исследований институционалистов, обосновывавших положение о том, что политика государств трансформируется под воздействием международных институтов, был Европейский союз33, роль НАТО в интенсификации сотрудничества как между членами альянса, так и между ними и странами Центральной и Восточной Европы34 и даже «самоограничение», практикуемое США посредством институтов35. Большой объем исследований воздействия международных институтов на политику государств-участников позволяет сегодня институционалистам говорить о том, что внешняя политика государств «не может носить произвольный характер, но должна соответствовать правилам и принципам международных институтов»36.
Важной проблемой в подобных исследованиях является выделение критериев оценки степени влияния режимов и институтов на политику государств. Широко используемый институционалистами термин «соответствие» (compliance) имеет не менее зыбкие очертания, чем реалистская «мощь». Объяснить феномен «соответствия» попытался В. Риттбергер37, предложивший оценивать влияние институтов на их участников на основании того, стабилизируют ли они отношения между государствами в периоды общего ухудшения отношений. Например, в период холодной войны можно было говорить о существовании институционализированных отношений по поводу Берлина, так как этот режим стабилизировал ситуацию вокруг города в периоды ухудшения общих отношений между великими державами38. И тем не менее это понятие продолжает оставаться методологической проблемой39, принимая во внимание как способность государств «творчески» интерпретировать правила и многообразие сосуществующих правовых норм, так и неясность критериев различения юридического и политического измерений термина «соответствие» - политика государства может лишь формально «соответствовать» обязательствам в рамках международных институтов. Довольно затруднительно определить, является ли такое «соответствие» следствием соблюдения обязательств государства в рамках международных институтов. Из-за этих трудностей такие реалисты, как Дж. Доунс, Д. Рок и П. Барзум считали, что научное изучение феномена «соответствия» политики государств обязательствам в рамках международных институтов невозможно40.
Наконец, по сей день сохраняются серьезные разногласия между реалистами и либеральными институционалистами при выделении предметных областей институционального анализа. По мнению реалистов, логика институционального анализа если и применима, то исключительно к экономической сфере, но не к области обеспечения безопасности41. Здесь готовность сотрудничать имеет высокую цену: ошибка в оценке намерений партнера чревата последствиями для выживания государства42 (если, «усыпив бдительность» участием в общих институтах, партнер совершит агрессию). Любые действия по обеспечению собственной безопасности могут рассматриваться соперниками как создающие угрозу. В вопросах обеспечения безопасности стремление добиться относительных преимуществ должно, как считают реалисты, перевешивать желание обеспечения абсолютного выигрыша всеми сторонами, вовлеченным в отношения сотрудничества. Межгосударственные отношения трансформируются, таким образом, в игру с нулевой суммой, а институты поддержания безопасности невозможны.
Попытку дать ответ на критику реалистов либеральные институционалисты предпринимают в 1999 году 43. В основе ответа лежит новое определение институтов в области безопасности. Они понимаются как система взаимосвязанных, рассчитанных на длительную перспективу правил и норм, находящих свое выражение в организациях с трансграничной ответственностью44. Эффективность институтов безопасности либеральные институционалисты оценивают на основании того, насколько в их рамках удается добиться предсказуемости политики участников; обеспечить высокий уровень специализации правил, согласно которым участники воздействуют на общую политику; обеспечить функциональную дифференциацию ролей, которые в рамках института играет каждый из его членов45. Так либеральные институционалисты «обходят» критику реалистов, оценивая институты, основываясь не на результатах их деятельности, а на самом факте их существования46.
По мнению реалистов, сотрудничество в области безопасности не может носить долгосрочный характер по нескольким причинам. Во-первых, любые изменения баланса сил, лежащего в основе любого института, приводят к его распаду47. Во-вторых, причиной распада может стать сам успех сотрудничества по обеспечению коллективной безопасности - отдельные участники могут счесть, что несут избыточное бремя по поддержанию существования института, а, следовательно, перестать инвестировать в него ресурсы. Наконец, укрепление уверенности в невозможности полномасштабной войны может подвигнуть некоторых членов к реализации своих интересов с позиции силы.
Согласно либеральным институционалистам, задача обеспечения безопасности сводится к разрешению проблемы неопределенности, порожденной как сокрытием своих истинных намерений сторонами взаимодействия, так и нежеланием обнародовать свои истинные взгляды на ключевые проблемы. Поэтому институционалисты придают большое значение обеспечению информированности о намерениях сторон, преодолению склонности к поведению, не основанному на сотрудничестве. Все эти функции должны выполняться в рамках институтов. Государства заинтересованы не только в использовании институтов для получения информации об интересах, предпочтениях и намерениях других государств, но и в том, чтобы предоставлять информацию о себе, чтобы, например, подкрепить свои демарши и обеспечить себе дополнительный вес на переговорах. Обмен информацией должен сопровождаться выработкой специфических правил и предполагает разглашение самой важной информации. Его результатом должно стать установление системы санкций и поощрений для предотвращения нелояльного поведения партнеров.
Однако реалисты подвергли это положение суровой критике - по их мнению, институционалисты путают причину и следствие. Обмен важной информацией возможен лишь после предварительного установления доверительных отношений, а не наоборот. Единственный способ избежать «вероломства» со стороны партнера - создать условия для проведения постоянных дискуссий, имеющих целью установление доверительных отношений, что невозможно без предварительного установления равновесия интересов. Более того, как показывает Р. Кребс на примере исследования греко-турецких отношений во второй половине XX века, многосторонние международные институты безопасности, вопреки ожиданиям либералов, могут препятствовать сотрудничеству между своими членами. Автор соглашается с тезисом либералов о том, что сотрудничество в рамках международных институтов может постепенно распространяться на новые области, что институты обеспечивают лучшую информированность участников о намерениях и потенциале друг друга. Однако Р. Кребс доказывает, что участие в институтах соперничающих государств способно расширить и области соперничества, а если потенциалы таких государств неравны, то лучшая информированность может лишь усугубить опасения по поводу намерений партнера. Малые государства, таким образом, не имея решающего влияния на деятельность международных институтов, склонны использовать их для реализации национальных интересов в ущерб интересам партнеров.
Спор о предметных областях важен потому, что, как показывает Р. Джервис, недопонимание или ложное понимание различий между институционализмом и реализмом связаны с тем, что их представители до недавнего времени занимались разными вопросами48: «частично верен вывод о том, что в мире, анализируемом реалистами, мы обнаруживаем более высокий уровень конфликтности, чем в мире неолибералов, ибо они изучают различные миры». Если исследования институционалистов проводились в областях, где проблемы распределения ресурсов были менее важны, чем обеспечение абсолютного выигрыша, например, охрана окружающей среды, то реалистов интересовали проблемы безопасности. Сегодня, однако, с их выходом за рамки традиционных областей изучения, появились основания рассматривать либеральный институционализм и реализм как две точки зрения на один и тот же мир. Институционалистов интересует то, как возникновение и функционирование институтов становится важным механизмом обеспечения безопасности49. Реалисты же интересуются проблемой распределения власти и реализации национальных интересов в рамках международных институтов.