Децентрализация государственного устройства Испании

Противоречия и конфликты между центром и периферией, между "большой" нацией и национальными "меньшинствами" являются неотъемлемой стороной политической жизни любой страны. Они неизбежно порождаются самим фактом существования центра и периферийных (национальных или региональных) образований, неодинаковостью темпов и циклов их развития, проистекающей отсюда разницей или неполным совпадением их интересов. И задача, очевидно, состоит не в устранении этих противоречий, но в создании условий для того, чтобы они, по мере возможности, не перерастали в острые или затяжные конфликты.

За последние двадцать лет в Испании созданы многочисленные научные труды, рассматривающие регионально-национальную проблему в самых разных ракурсах. Можно выделить несколько общих позиций, важных теоретико-методологических выводов, к которым пришли политологи, историки, социологи различной политической ориентации.

Во-первых, все они исходят из неразрывности национальных и региональных связей и отношений. "Национализм и регионализм в Испании неотделимы друг от друга, наоборот, они характеризуются "как единство в многообразии во всех проявлениях". Более того, некоторые авторы, признающие значимость и весомость "национализмов" в Испании, в практическом плане считают региональную политику приоритетной, поскольку она направлена на обустройство территорий и развитие структур гражданского общества. А это, в свою очередь, деполитизирует национальные требования и способствует тому, что проблема национальной идентификации становится в большей степени проблемой индивидуального самоопределения.

Во-вторых, ученые пришли к выводу о том, что проявления регионалистских устремлений, национальных чувств, настроений и выдвигаемые на их основании требования имеют в каждом регионе свой особый вид, поэтому требуют дифференцированного и динамичного подхода.

Несмотря на стремление выработать общие подходы, типологизировать ситуации, ученые вынуждены признать, что очень трудно найти единые мерки. Исследователям, практически приступающим к анализу того или иного проявления национально-региональных противоречий, приходится отбрасывать теоретические выкладки и рассматривать эти противоречия каждый раз "как особый случай".

По признанию специалистов, попытки дать общие определения или провести категоризацию ситуаций, связанных с национальными и региональными проблемами, оканчиваются очень часто неудачами: "материал сопротивляется".

В-третьих, возникновение все новых и новых противоречий и конфликтов в национальной и региональной сферах исследователи связывают, прежде всего, с тем, что корни их лежат в глубоких исторических пластах. Поэтому ритм событий, связанных с регионально-национальными отношениями, не совместим с ритмом изменений в других областях современной жизни. Кроме того, в политическом поведении отдельных индивидуумов и общностей, организаций и партий, движимых национальными (а подчас и региональными) устремлениями, всегда наличествует сильный элемент иррациональности.

В-четвертых, общепризнанным считается рубеж - конец XIX - начало XX века, когда регионально-национальный фактор стал одной из основных составляющих политической борьбы за либерализацию политического строя. Это не означает, что ранее не возникали противоречия между центром и регионами, не предъявлялись со стороны последних требования и претензии. Но таковые ограничивались, в основном, защитой привилегий. В XX же веке региональные и национальные общности стали поднимать вопрос о самоопределении, а экстремистские группы национальных элит - о создании самостоятельных государств.

Как известно, процесс испанской перестройки проходил через этапы заключения и последующего выполнения самых разнообразных, общих и частных политических пактов и соглашений. Решение наиболее важных - институциональных - вопросов передавалось (по договоренности между всеми основными участниками перестройки, в том числе и представителями регионально-национальных сил) в различного рода согласительные комиссии, комитеты и т.д. Институционализация новых - демократических - отношений между центром и регионами откладывалась до принятия новой конституции, которая и должна была определить основные принципы и механизмы регулирования отношений регионально-национального характера.

В целом процесс решения проблем в рассматриваемой сфере в институциональном плане можно разделить на три основных этапа. Первый - от начала демократического процесса до принятия Конституции 1978 года, второй - до военного путча 23 февраля 1981 года, третий - до 1983 года, когда правительство ИСРП завершило утверждение уставов всех 17 региональных образований.

Роль системы, минимизирующей негативные последствия столкновений интересов центр - регион играет в постфранкистской Испании государство автономий. В контексте полиэтнических, квазифедералистских реалий Испании важно подробнее остановиться на некоторых особенностях испанского регионализма, как особой этнокультурной и политико-территориальной модели государственного устройства.

После смерти Франко в 1975 году этнические силы, в частности политическая элита басков, каталонцев и, в меньшей степени, галисийцев, стремились получить значительную степень самоуправления и даже обрести черты федерализма по типу Швейцарии и Германии. Общенациональные партии левого толка, в том числе Коммунистическая партия Испании (КПИ) и ИСРП, также склонялись к некоторой форме федеративного устройства, в то время как правые пытались сохранить унитарную основу государственности.

Устранение конфликтогенности межэтнических отношений виделось испанской правящей элите в наращивании процессов политико-территориальной децентрализации и автономизации, ориентированных на передачу дополнительных прав и полномочий регионам, расширение местного самоуправления. Представители самых различных политических сил считали, что испанская Конституция 1978 года, предусмотрев широкую региональную автономизацию, допускает значительную децентрализацию власти. Для этого считалось достаточным лишь постепенно наполнять модель Государства автономий адекватным содержанием. В подтверждение приводился тот факт, что Испания, не обладая федеративным устройством, вошла в группу наиболее децентрализованных стран мира, в том числе в плане распределения расходной части госбюджета.

Следует отметить, что в результате как очевидных достижений, так и существующих трудностей при формировании нового государственного устройства испанцами пропагандируется тезис о “национальной самобытности” и “своеобразии” Государства автономий, отличающегося от классических моделей (унитарной, федеративной, конфедеративной) государственной организации. В региональном автономизме, на их взгляд, заключен цивилизованный легитимный политический ответ на плюралистический характер испанского общества, облегчающий защиту интересов миноритарных этносоциальных групп и приближающий власть и управление к местному уровню и населению. Вместе с тем, благодаря механизму государственного вмешательства в дела автономий центральное правительство сохраняет мощные инструменты борьбы с проявлениями националистического радикализма, экстремизма, местнического корпоративизма, а также с межрегиональными хозяйственными диспропорциями.

Создатели проекта Конституции 1978 года, осознававшие пагубность для Испании повторения франкистской политики жесткой централизации и патернализма, были преисполнены желания найти новые формы демократического переустройства страны. Но это, на их взгляд, не должен был быть “классический федерализм”, который воспринимался ими как бюрократическая организация, чреватая опасностью дробления по этнокультурному признаку. Один из авторов Конституции М. Фрага Ирибарне по этому поводу сказал: “Нами была предпринята попытка найти нечто среднее, эдакую заветную формулу, которая не вела бы ни к унитарному, ни к федеративному государству, а сохраняла бы территориальное единство страны”.

“Отцы” Конституции хотели бы отойти от узкоюридической трактовки федерализма, которая подразумевает конституционно зафиксированное разделение функций между центральной властью и ее составными частями. При такой трактовке федерации противостоит унитарное государство, с одной стороны, и конфедеративная модель государственной власти - с другой.

Желание было более амбициозным: не заниматься поисками конкретного типа государственного устройства, а найти некую гибкую систему отношений, которая бы позволила органически сочетать сохранение традиционных основ государственности с максимально возможной реализацией потребности региональных и этнических сообществ, прежде всего басков, каталонцев и галисийцев, в сохранении и развитии своей идентичности. Речь шла о попытке теоретически обосновать и осуществить на практике концептуальную модель регионального автономизма как некий симбиоз централизма и федерализма, с учетом исторических особенностей и этнокультурных реалий Испании. При этом в условиях высокой этнокультурной мобилизации национальных меньшинств (особенно каталонцев и басков) в постфранкистский период выдвигалась важная стратегическая цель - найти инструменты противодействия дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем контроль над периферийными регионами.

Требования отделения окраинных регионов от центра предъявлялись со стороны ультранационалистических или анархистских группировок. В принципе ни та, ни другая тенденция сколько-нибудь массовой поддержкой в постфранкистской Испании не пользовались. Внимание широкой общественности было сосредоточено на задачах разумного, политически целесообразного перераспределения компетенции между центром и регионами. Речь шла не просто о том, чтобы предоставить определенную долю самостоятельности территориальным общностям, но и о том, чтобы создать такую систему взаимоотношений, которая бы отвечала требованиям современного цивилизационного этапа, учитывала бы не только потребности к самоопределению на местах, но и задачу модернизации испанской экономики, ее "вхождения" в быстро интегрирующуюся Европу.

Поиск решения этих задач был связан с выбором между федерализмом и автономизацией. Привлекательная для многих идея федерации, подкрепленная ссылками на опыт некоторых стран Запада, в конечном счете была отброшена. Этому вопросу посвящен специальный пункт Конституции: "Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей".

Испания с ее сравнительно тогда низким уровнем развития экономики и политической культуры, с серьезными диспропорциями в развитии регионов, как посчитали политики, недоросла до федеративного устройства, относительно приближенного к тем формам, которые были реализованы в Западной Европе. К тому же в ситуации недостаточной политической стабильности такое устройство было бы чревато неспособностью противостоять вспышкам сепаратизма. Усилия политиков были направлены поэтому на поиски модели, как бы промежуточной между авторитарным централизмом и развитой федерацией. "Государство автономий, - писал крупный политический деятель, профессор Э. Тьерно Гальван, - остается унитарным: один суверенитет, хотя он и не является безусловным... Автономия же - это средство защиты различий, плюрализма и участия". Государство автономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетом общностей. Обретение этими общностями достаточно широких прав еще не делает их суверенными. Формой государства автономий допускается один суверенитет - испанского народа.

В процессе выработки новой конституции наметился сдвиг в общественном сознании в пользу государства автономий. Идея сохранения сильного центра и создания самоуправляющихся регионов была юридически оформлена в Конституции, разработанной и принятой парламентом и одобренной большинством граждан на референдуме в декабре 1978 года. В ее 2-й статье записано: "Конституция, основываясь на нерасторжимом единстве испанской нации, на единой неделимой родине всех испанцев, признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, которые ее составляют и которые солидарны между собой". Единство нации символизирует король. И в этом заключается главный смысл института королевской власти в Испании, части которой столь непохожи друг на друга.

Испанию 1980-90-х годов отечественная юридическая школа определяла как “унитарное государство, но с широкой автономией в виде Автономных Сообществ для составляющих страну территорий”.

В последние годы появились труды известных правоведов с более уточненной, приближенной к современным реалиям характеристикой Испании как регионалистского государства. Так, А. Г. Орлов относит Испанию “к категории регионалистских государств, отличающей ее от унитарных централизованных государств, но не достигающей самостоятельности субъектов федерации”. Критерием такого “зачисления” служит, по мнению авторов, наличие в Испании двух видов автономии: административной и национально-территориальной. Профессор В. Е. Чиркин также определяет Испанию как регионалистское государство, называя его “новой формой государства” потому, что вся территория, а не отдельные ее части, состоит из автономных образований. В другом учебнике сказано, что Испания встала на путь фактической федерализации в условиях многонационального унитарного государства, создав на основе регионализма национально-государственные автономии.

С конституционно-правовой точки зрения специфика Государства автономий (в традиционном противопоставлении федерализм/унитаризм) вызывает классификационные трудности. Статья 2 Конституции Испании гласит: “Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, являющейся единой и неделимой для всех испанцев. Она признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, из которых они состоят, а также солидарность между ними”.

Американский политолог Р. Агранофф считает, что государственное устройство Испании представляет собой “постмодернистский” федерализм т.е. признаваемую на словах или нарочито замалчиваемую национальную государственность, которая приводит к разделению власти исключительно для того, чтобы соответствовать политическим реальностям.

На протяжении последних десятилетий понятие федерализма рассматривается в плане концептуального расширения с включением комплекса политических реалий, базирующихся на федеральных принципах: ассоциированные государственные образования, асимметричные конфедерации, регионализация и различные формы субнациональных автономных статусов в рамках так называемых “унитарных государств”. Именно последние являются той системой, которую Испания начала развивать для того, чтобы удовлетворить региональные интересы Страны Басков, Каталонии и, в известной степени, Галисии, Валенсии, Канарских и Балеарских островов. Однако в настоящее время возникает более глубокое понимание регионализма. Многие испанские ученые утверждают, что их модель Государства автономий движется параллельно с европейским стилем федерализма.

Конституция 1978 года является конституцией собственно испанского государства. Однако, признавая автономию национальностей и регионов, она объединила воедино различные сообщества, которые существовали ранее. Образование испанского государства путем признания автономии регионов, национальностей, провинций и муниципалитетов, означает признание различных законодательных норм и установлений, включающих положение о законности самоуправления. Создание государства как автономной системы явилось кардинальным событием в истории конституционного права: испанское государство, построенное как институциональная множественность, объединяет 17 различных статутов, каждый из которых черпает свою законодательную силу из Основного закона.

В отношении самой Конституции 1978 года можно сказать, что она одновременно и точка окончания разрешения одной из конституционных проблем испанского общества, и точка отсчета для разрешения другой. Конституция достаточна для определения испанского государства как государства демократического. И наоборот, Конституция недостаточна для определения структуры испанского государства как государства политически децентрализованного. Для этого необходимо прибегнуть к помощи статутов автономий, которые в процессе своего принятия привели к окончательному определению структуры государства возможного, но не конкретизированного самой Конституцией.

Одна из главных особенностей Конституции Испании состоит в том, что она не определяет структуру государства. В общих терминах Конституция определяет испанское государство как “государство социальное, демократическое и правовое” (ст. 1.1) и определяет “политическую форму испанского государства” как “парламентарную монархию” (ст. 1.3). После признания права на автономию, что изложено в общих и неопределенных терминах, главным для определения структурных параметров государства стали условия реализации этого конституционно установленного права, так как именно от условий и практической реализации зависела его конкретная форма.

Таким образом, структура испанского государства представляет собой результат двух процессов: первого - учредительного процесса, достигшего кульминации в 1978 году, но не определившего структуру государства, хотя и сделавшего возможным его определение, и второго - процесса принятия статутов Автономных Сообществ, который начался в 1979 году и в основном завершился в 1983 году, в результате чего сложилась определенная структура государства “внутри возможностей и границ”, предусмотренных Конституцией.

При определении структуры испанского государства можно обнаружить парадоксальную ситуацию, когда Основной закон представляет собой условие необходимое, но недостаточное. Поэтому кроме Конституции и тех возможностей, которые она открыла для определения формы государства, нужно принять в расчет исторический процесс.

Известный специалист по теории федерализма Д. Элазар пишет: “Федерация - это институциональное выражение федеральных принципов в государстве, состоящем из территориальных образований и с общим законным правительством, которое ответственно перед своими гражданами, соответственно, в сфере своей компетенции, в общественном управлении”. Основных атрибутов социолог называет пять: 1) конституция, в которой предусмотрены разделение властей и гарантии для центрального и региональных правительств; 2) двухпалатная законодательная система с народным и территориальным представительством; 3) возможность для этнонациональных меньшинств иметь полноценное, а в отдельных случаях и заведомо завышенное представительство в палате территориальных субъектов; 4) право субъектов федерации на участие в изменении федеральной конституции и исключительное право вносить поправки в свои внутренние статуты; 5) децентрализованное правительство.

Испанское Государство автономий в полной мере не соответствует ни одному из этих принципов. Например, положения Конституции о разделении полномочий между центральным и региональными правительствами изложены недостаточно четко, что приводит к их различной интерпретации и коллизиям по оси “центр - регионы”. Ряд прерогатив и полномочий в силу этого становятся в политической жизни Испании предметом межпартийного торга. Второй атрибут также не соответствует сегодняшним реалиям страны из-за отсутствия у верхней палаты Генеральных Кортесов (Сената) полноценных прерогатив территориального представительства. Один из авторов Конституции 1978 года Ж. Соле Тура откровенно признался, что Сенат в его нынешнем виде “был и остается большой ошибкой Конституции”. Превращение верхней палаты испанского парламента в полномочный орган территориального представительства пока находится в стадии политических дискуссий, не перейдя даже в стадию серьезной экспертной проработки. Вовсе не соблюдены третий, четвертый и пятый атрибуты.

Таким образом, если исходить из постулатов федералистской парадигмы, то государство автономий в его нынешнем виде было бы правильнее характеризовать как квазифедерацию или полуфедерацию, т.е. государство, находящееся на стадии транзита от централизма к федеративному устройству. Пожалуй, в этом и заключается главная специфика нынешнего этапа развития испанской государственности.

Для правильного восприятия проблематики регионального автономизма необходимо учитывать параллелизм и органическую связь двух разных по своей сути исторических тенденций в государственном и национально-территориальном развитии Испании. Первая - централизующая, или унитаристская, связанная с объективными причинами возникновения и существования Испании как единого государства на протяжении более 5 веков. Вторая - децентралистская, или автономистская, обусловленная наличием целого ряда этнолингвистических общностей, их стремлением к утверждению собственного регионального своеобразия и борьбой за институциональное закрепление определенного набора политических, социально-экономических и культурно-образовательных полномочий.

Противоборство центробежной и центростремительной тенденций, столь отчетливо проявившееся в начальный период становления испанской государственности, продолжалось и в последующие века. Наличие этих двух тенденций привело к формированию полиэтнического самосознания населения.

В испанской политической и научной литературе формирование государства автономий чаще всего преподносится как наиболее приемлемый для специфики Испании опыт, способный органично соединить эти две главенствующие тенденции в ее национально-территориальном устройстве.

Статья 2 испанской Конституции в том виде, как она звучит сегодня, - результат многочисленных дискуссий, состоявшихся в процессе утверждения самого конституционного текста, и одновременно синтез двух различных концепций. Традиционалистская концепция Испании как национальной сущности, единой и неделимой, сопоставляется с видением Испании как государственного образования из национальностей и регионов с присущими им собственной идентичностью, специфическими особенностями. По мнению некоторых испанских авторов, Испания не что иное, как составное национальное государство с различной степенью включенности внутреннего этнотерриториального плюрализма.

Важно учитывать, что Испания представляет собой пример как юридической, так и фактической асимметрии. Ее юридическая асимметрия проистекает из соответствующих конституционных положений, а именно: 1) в Конституции отсутствует какое-либо упоминание о статусном равноправии регионов; 2) статьи 143 и 151 закрепляют разноуровневую процедуру достижения автономии и неодномерный объем компетенций у регионов;

3) ряд статей Конституции основывается на преимуществах регионов в силу исторических причин (фактическое признание так называемых исторических национальностей или провинций - Страна Басков, Каталония и Галисия) и средневекового права, т.е. системы привилегий, льгот и обязанностей, устанавливаемых между монархом и вассальными территориями.

Фактическая асимметрия Испании проявляется в этнокультурных и этнотерриториальных различиях, межрегиональных социально-экономических диспропорциях, политических коллизиях между центром и региональными элитами, в идеологическом противостоянии паниспанского и периферийного национализма, острой конфронтации между солидарным сознанием большинства испанцев и сепаратистскими устремлениями баскских экстремистов, что находит отражение в субъективных оценках и суждениях в ходе социологических опросов.

Главная политическая асимметрия государства автономий обусловлена наличием исторических национальностей, в особенности тех, где миноритарные национализмы (каталонский и баскский) являются устойчивым выражением общественного регионального сознания. Не стоит упускать из виду, что политические асимметрии также представляют одну из общих черт реально существующих федеративных систем, которые сталкиваются с трудностями различного характера в “подгонке” и согласовании своих образовательных объединений. Федеративная формула не может служить “панацеей” при решении всего спектра политических, религиозных или этнокультурных проблем. Тем не менее она способна выступать как руководство по институциональному упорядочению с целью интеграции внутренних множественностей с помощью демократических методов.

Реализация новой модели государственного устройства требовала работы в трех направлениях. Во-первых, необходимо было возродить административное деление, которое существовало до оформления Испании в авторитарно-унитаристское государство. Житейская, духовная (а во многих аспектах хозяйственная и социальная) деятельность населения по-прежнему проходила в географических границах исторических регионов. У людей оказалась крепкая историческая память: числясь жителями определенной провинции и подчиняясь ее администрации, они продолжали считать себя андалусийцами, астурийцами и уж тем более каталонцами, басками, галисийцами. Этому стремлению отвечал закон, предполагавший замену провинциальной административной сетки региональной системой, дающей людям возможность самоидентифицироваться не только с испанской нацией в целом, но и с определенными национально-региональными и культурно-историческими общностями. Реализация этого права отдавалась в руки местного населения, муниципалитетов и новых демократических неформальных институтов.

Институты "посредников" между центральной властью и политическими структурами еще не конституировавшейся региональной власти (в литературе они получили названия "предправительств" и "предпарламентов") начали действовать уже после первых демократических выборов в Кортесы (июнь 1977 года). Эти временные органы создавались в регионах депутатами парламента, выбранными от соответствующих территорий, и представителями региональных и национальных общественных движений. "Предправительства" и "предпарламенты" занимались регулированием практических отношений между центром и периферией, улаживанием возникавших разногласий и конфликтов, принимал и активное участие в обсуждении проектов законов и установлений, касающихся регионов.

В результате волеизъявления населения на местах Испания оказалась разделенной на 17 крупных регионов. В книге С. Ахеста "Политическая система испанской Конституции" отмечается, что в процессе автономизации не было учреждено ни одного нового региона, ни одной новой структуры, хотя и были отдельные претензии и споры. Были признаны уже сложившиеся территории и границы, особые права и даже привилегии.

Различия в наборе и удельном весе факторов, определяющих самобытность каждого региона, оказались настолько значительными, что сами эти регионы с трудом поддаются четкой типологизации. Хотя в самом общем виде осуществить ее возможно. Наиболее отчетливой самобытностью и одновременно внутренней спаянностью обладают те региональные образования, для которых важным фактором, определившим стремление к автономии, является фактор национальный, этнический, а не чисто исторически-территориальный. Это Галисия, Каталония, Баскония. Всех их объединяет особое геополитическое положение - как регионов окраинных, пограничных, обладающих более широкими возможностями для контактов с зарубежными странами. В силу этого они формировались и развивались несколько иначе, чем регионы с более однородными этническими корнями, первыми сплотившимися вокруг Кастилии. За истекшие столетия три названных региона сумели сохранить свое этническое ядро, культуру, язык. В то же время за пределами этого типологического единства они в значительной мере отличаются друг от друга.

Чтобы нейтрализовать политические спекуляции местных элит, в Конституцию была включена система норм, определяющих права центральной власти и регионов, конкретное содержание и границы их компетенции. За центром осталось право регулирования общих условий существования и функционирования государства, ответственность за поддержание социального мира и стабильности, защита свобод личности, сохранение единого юридического пространства и демократической политической системы. Центру поручается проведение единой оборонной, макроэкономической, финансовой и фискальной политики, контроль за трудовыми отношениями, социальное обеспечение и здравоохранение, руководство внешнеполитической и внешнеэкономической деятельностью.

Все прочие сферы деятельности остались в компетенции местных властей. К последним лишь в одном отношении предъявлялось категорическое требование: обеспечить функционирование демократического режима, основанного на принципе разделения властей. Автономиям вменялось в обязанность создание демократических парламентов, подчиненных им исполнительных и независимых судебных органов. Э. Гальван писал: "В Испании не может быть недемократической автономной власти. Несмотря даже на терроризм и постоянное нагнетание внутреннего напряжения из-за давления армии, Церкви, правых реакционных элементов в Басконии ни разу не прибегли к объявлению чрезвычайного положения". Перед автономиями открывались широкие возможности: опираясь на собственные органы самоуправления, регулировать местную экономику, природопользование, вести строительство, управлять коммунальным хозяйством, социальными службами, заботиться о сохранении исторических традиций, памятников старины и культуры, создавать условия для отдыха и развлечений. Допускалась - при особой договоренности - возможность самостоятельной деятельности автономных властей в таких сферах общегосударственной политики, как социальное обеспечение, здравоохранение, образование.

Самой трудной оказалась проблема выработки и принятия конкретных уставов регионов. Согласно Конституции, эти акты не должны были предусматривать строгой регламентации прав, обязанностей, компетенции регионов. В обязательном порядке устав должен был содержать лишь четыре пункта: а) название общности, служащее наилучшему обозначению ее исторической идентичности; б) обозначение рамок территории и ее состава; в) название и местонахождение региональных автономных институтов; г) перечисление компетенции автономии и указание на ресурсы и службы, обеспечивающие их осуществление.

На этой правовой основе и складывалась в стране система автономий. Каждая из них обладает своим набором компетенции, своей формой административного управления, особой конфигурацией властных структур.

Конституция закрепила полный отказ центра от попыток нивелировать наборы компетенции. Ее 143-я и 151-я статьи предполагают разность процедур оформления статусов автономий в соответствии с разной степенью их притязаний. Трудно предположить, что законодатели не понимали нелогичности ситуации, при которой представление о различиях и способах достижения искомой модели сочетается с неопределенностью самой модели. Очевидно, такое решение принималось на основе тщательного изучения и трезвой оценки переходной ситуации и просчитывания последствий принятия тех или иных юридических форм автономизации. Во-первых, само по себе утверждение этих юридических предпосылок осуществлялось в период, когда еще не произошел административный "передел" и когда реальный "набор" регионов не существовал (хотя принципиальный итог такого передела особых сомнений не вызывал). Во вторых, учитывались как общие задачи и характер трансформационного процесса в стране, так и стремление местных политических сил к скорейшей реализации права территориальных и национальных общностей на самоопределение. В-третьих, в действиях законодателей проявилось хорошее знание положения дел и умонастроений на периферии, вера в здравый смысл населения, понимание того, что его свободный выбор будет целесообразным и разумным.

Реальное осуществление автономизации показало, что такое предвидение было верным. Практически ни один из регионов не настаивал на предоставлении тех компетенции, которые он бы не был в состоянии использовать. И, наконец, в-четвертых, в Конституции были детально разработаны механизмы подготовки и осуществления автономизации.

Именно это относят к главным заслугам законодателей авторы книги "Испания в конце века": "Решение остановиться на фиксировании механизмов, вместо того чтобы характеризовать существо и территориальные структуры власти нового государства, способствовало успешной адаптации государственных структур к реальному общественному мнению граждан и позициям политических сил в каждом регионе". Поэтому исходной посылкой стал не выбор модели автономии, но выбор способов ее формирования в соответствии с условиями, продиктованными 143-й или 151-й статьями Конституции. Выбор статьи фактически (хотя и не явно) предполагал и тип автономии. В каждой из статей определялись не только особые, но и общие для одного и другого типа автономии процедуры. В обоих случаях инициатива постановки вопроса об автономизации должна была исходить от политической элиты - депутатов, представителей политических партий и предпарламентов, а проект устава - вырабатываться на месте специальной ассамблеей из представителей партий и движений, межправительственных организаций (предправительств). Однако в первом случае (ст. 143-я Конституции) инициативу должны были одобрить две трети муниципалитетов и большинство граждан в каждой из провинций. Во втором случае (ст. 151) инициативу должны были поддержать не менее трех четвертей муниципалитетов, а сам проект принимался общерегиональным референдумом. После этого документ направлялся в Кортесы для одобрения большинством в двух его палатах. После парламентского одобрения устав обретал силу закона. В автономии по первому "разряду" изменения в устав могли вноситься только по истечении пяти лет после его принятия. Во втором случае автономии имели право вносить поправки в свой устав в любое время.

Возможность обретения автономии по двум "разрядам" имела существенное значение не только в силу разной готовности регионов взять на себя большую или меньшую меру самостоятельности и ответственности. Таким образом, учитывались различные интересы, стремления политических и социальных сил внутри каждого региона, прежде всего различия целей политической элиты и широких слоев граждан. Так, в Андалусии местные политические лидеры, движимые не столько региональными потребностями, сколько личными амбициями (которые прикрывались лозунгами защиты национальных интересов), активно пели пропаганду в пользу автономизации по "высшему" разряду, в соответствии с первым типом устава. В силу этого они вынуждены были вынести свой проект на референдум. Результаты его показали, что большинство населения не поддерживает проект. Так выявилась беспочвенность притязаний политических элит, что привело к потере авторитета местных партий и к укреплению престижа общеиспанских партий и лидеров в самой Андалусии.

Политически дальнозорким оказалось решение предоставить автономиям, определявшим свой статус по статье 151, право расширения компетенции только через пять лет после утверждения устава. Было вполне естественно предполагать, что процесс самоопределения вызовет всплеск страстей, всяческого рода местнических устремлений, недовольство одних слоев населения другими, общее обострение политической обстановки. Всего этого в самый трудный момент переходного периода следовало бы избежать. Интересно отметить, что когда кончился пятилетний "мораторий", то выяснилось: ни одна из автономий не захотела изменить свой статус.

Наличие уставов первого и второго типа не означало, что в рамках каждого из них региональные статусы стандартны. Самобытность каждого из них определялась как практикой его выработки (через региональные ассамблеи), так и практикой установления государством (центром) и автономией (регионом) взаимных отношений - через двусторонние договоры неодинакового содержания. Такая процедура повышала престиж и самоуважение региональной власти, усиливала их заинтересованность в сохранении единого политического пространства и авторитетного центра.

Процесс автономизации немедленно выявил различия в компетенциях условно называемых национальных и территориальных регионах. Национальные автономии имеют более широкие права в использовании природных ресурсов, обладают большими возможностями развития национальной культуры, образования, особым статусом чиновников региональной администрации.

Процесс автономизации в правовом плане занял всего четыре года. Большую роль в активизации этого процесса сыграло проведение всеобщих выборов (июнь 1977 года). В этой первой избирательной кампании организационно оформились местные политические элиты. На них и легла основная работа по выработке проектов уставов и по согласованию основных их положений с различными социальными движениями и организациями. Наиболее энергично пошел данный процесс в национальных регионах, что объясняется лучшей их подготовленностью (развитость национального самосознания, наличие национальных партий, политическую ориентацию которых можно было соотнести с общенациональными партиями).

Уже в 1979 году становятся автономиями Каталония и Баскония, Галисия приобретает ее в 1981 году. Каталония получила автономный статут быстро и без больших споров, что объясняется опытом, хотя и кратковременным, функционирования автономии в период II Республики, сравнительной развитостью гражданского общества, разумностью притязаний национальных движений и настроенностью элит на диалог с центром.

С большими трудностями проходила выработка и утверждение автономного устава Басконии. Это было связано со сложной политической ситуацией в регионе, неоднородностью баскского национально-регионального движения и разрушительной деятельностью экстремистских вооруженных организаций. Заключение соглашения между центром и Басконией сопровождалось действиями обеих сторон, направленными на пресечение активности баскских террористов и их политическую и моральную изоляцию. Именно в связи с этим в уставе Басконии появилась статья, отличающая его от аналогичных документов других регионов. Везде правоохранительные органы составляют часть общегосударственных служб. В Басконии же было допущено функционирование силовых структур регионального подчинения. Такое положение оказалось серьезным раздражителем для реакционных сил в армии и в общегосударственных силах безопасности, но способствовало замирению в самой Басконии.

Принятие уставов остальных регионов было несколько задержано в связи с расколом в правящем блоке. Тем не менее путч 1981 года и его провал стали важным рубежом на пути политическо-административного оформления испанского государства. Во-первых, провал путча означал решительное поражение откровенно реакционных сил, воплощавших прошлое. Ведь путчистов отличали, среди прочего, неприятие линии на автономизацию, стремление свернуть этот процесс и возвратиться к авторитарно-командным принципам отношений центра и регионов. Уход с политической авансцены правоцентристских сил стимулировал продвижение к власти социалистов.

В период существования централизованного государства Басконии удавалось сохранить ряд привилегий. Индустриальное развитие, а также существование соседней Гасконии усиливали иллюзии о возможности создания самостоятельного государства, питали как правый, так и левый национал-экстремизм. Кроме того, в Басконии наемные работники в большинстве своем были выходцами из других регионов, поэтому здесь на национально-этнические отношения накладывались отношения социально-классовые.

Уже весной 1981 года Кортесы приняли согласованный и поддержанный основными парламентскими фракциями «Пакт о гармонизации национально-региональных отношений». Главный смысл его заключался в том, чтобы не допустить конфронтации и столкновений по этому важному вопросу. В Пакте отмечалось, что замедление процесса автономизации является прямой помехой перестройке политической системы страны, проведению региональных выборов и реорганизации местной власти. Осуществление положений Пакта обеспечило уже правительство ИСРП, которое за первые два года своего правления интенсивно и эффективно завершило этот процесс. Трудности политического, организационного, финансового характера на пути осуществления автономизации оставались еще очень значительными, тем более что речь шла теперь о регионах менее подготовленных к самоуправлению.

Завершение оформления новой политико-административной системы не означало, что с этого момента противоречия между центром и регионами снимаются автоматически, а сама система остается застывшей, неизменной конструкцией. Процесс «доводки» этой структуры продолжался последние пятнадцать лет. Он идет до сих пор в трех основных направлениях: уточняются и закрепляются новые - демократические - отношения между центром и регионами; осваиваются новые функции и рычаги управления традиционными административными структурами; создаются специально ориентированные на выполнение новых задач новые институты.

В первую очередь нужно здесь назвать узаконенный Конституцией институт представительства центральной власти на местах. Функции его ограничиваются координацией действий центральной и местной администраций. Отношения между ними курирует Министерство по территориальному управлению.

Государственные структуры в Испании не склонны придавать этническому, национальному началу политическое значение. Поэтому все, что связано с этническими и национальными проблемами (в том числе с языковыми), передано региональным и местным властям. Поэтому же до сих пор верхняя палата Кортесов - Сенат - является органом, представляющим территории, а не автономии. Каждая провинция избирает в Сенат четырех депутатов плюс еще одного от каждого миллиона населения автономии.

Превращение Сената в орган, представляющий автономии, хотя и предусмотрено, но всячески тормозится центром. Из центрального аппарата в региональные перемещены 60 тысяч государственных чиновников. С целью облегчить это "разгрузку" центра чиновники администраций разного уровня были уравнены в правах и привилегиях.

Наконец, вошли в практику и стали играть заметную роль так называемые секторальные конференции - регулярные совещания представителей центральных отраслевых министерств и соответствующих местных управлений, общенациональные съезды региональных социальных движений и гражданских ассоциаций и т.д.

Новая модель породила и новые противоречия. Освободившись от прямого давления центра, региональные власти не могли удержаться от соблазна диктовать муниципалитетам свою волю и тем самым инициировали конфликты. На рубеже 1990-х годов был принят поэтому целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения между региональными властями и муниципалитетами. Предполагается дальнейшее разлитие местного самоуправления, которое будет стимулировать плодотворное взаимодействие муниципалитетов с гражданскими ассоциациями и социальными движениями.

Таким образом, если в начале 1980-х годов было завершено общее оформление системы Государства автономий, то в 1990-е годы она превратилась в работающий организм. Он играет роль гаранта единства и прочности испанского государства. За истекшие годы стало очевидным, что перераспределение власти между центром и регионами, отказ от унификации, в принципе, удовлетворили основные политические и общественные силы. Получение же регионами гарантированной "квоты" власти, обретение ими широкого набора полномочий свели до минимума опасность возвращения к сепаратизму. Дух консенсуса и солидарности создал условия для совместного решения общенациональных, общегосударственных задач на демократических принципах.

К середине 1990-х годов, по сравнению с прошлым, заметно спала напряженность в отношениях центра с регионами. Эта напряженность, как уже говорилось, резко выросла в период разработки и принятия уставов, встраивания новых местных институтов в общеиспанскую политико-административную систему. Тогда наблюдался резкий рост сепаратистских настроений в национальных регионах. Однако после институционализации автономий число сторонников отделения стало резко падать.

Что же касается исторических регионов, которые до 1976 года серьезных претензий к центральной власти не предъявляли, то в начале 1980-х годов обстановка там быстро осложнилась. Отношения этих регионов и центра в тот период были в значительной мере окрашены так называемой войной законов. Основным источником конфликтов стали юридически несостоятельные и политически нецелесообразные требования, выдвигавшиеся амбициозными провинциальными политиками. Каждый третий закон, принимавшийся в автономиях, направлялся поэтому в Конституционный суд. Такая же судьба постигала каждый десятый закон, принимаемый центром. Благодаря деятельности Конституционного суда с течением времени «война законов» была свернута. Произошла адаптация к новым условиям как центральной, так и местных законодательных властей.

Сохранению духа консенсуса и солидарности способствовало формирование региональных и национальных политических партий и общественных организаций. В их идеологии и политике очень незначительным оказался элемент иррационализма, столь свойственного сугубо этнически ориентированным образованиям. Те партии, в которых он был силен, мешая им вписываться в общую многопартийную систему, сходили со сцены или же были вынуждены пересматривать свою идеологию, находили себе аналог на общеполитической сцене страны - как консервативные, либеральные, социал-демократические и т.д. Исключение составляют лишь левоэкстремистские, ультранационалистические партии, которые, однако, не занимают сколько-нибудь заметного места на политической карте регионов (исключая Басконию). Вписались в структуру и такие важные элементы гражданского общества, как региональные профсоюзные и предпринимательские организации.

В этой атмосфере даже очень напряженные социальные конфликты периода модернизации, возникающие в отдельных регионах, находят мирное решение.

Большинство испанских политологов подчеркивают смелый и новаторский характер созданной демократическими силами страны модели гармонизации отношений между центром и регионами и высоко оценивают результаты ее функционирования. Однако они же отмечают и главную слабость созданной системы: отсутствие действенного механизма участия автономий в выработке и реализации общенациональных задач, прежде всего макроэкономических. В силу этого в общенациональных планах модернизации не нашлось места для конкретизации задач развития отдельных регионов. Ради выполнения этих планов центр пошел на резкое усиление своей власти. Общегосударственные и региональные программы модернизации состыковывались на ходу, под нажимом сверху, что, естественно, создавало очаги напряженности, особенно там, где модернизация затрагивала интересы массовых слоев населения. Правительству пришлось идти на переговоры и компромиссы, которые фактически затягивали процесс модернизации, но позволяли решить стратегическую задачу - обеспечить доверие "низов" к экономической политике "верхов".

Постепенно стал привычным механизм создания специальных (постоянных или временных) согласительных комиссий, которые, не выходя за рамки автономистской системы, способствовали решению спорных вопросов. Конфликты, возникающие между центром и автономиями или же между отдельными регионами, разрешаются в парламенте, в том числе в специально создаваемых сенатских комиссиях.

Наиболее сложной была и остается проблема финансирования автономий. Автономность предполагает значительное увеличение расходов местных властей на социальные, культурные, экономические нужды населения и на соответствующие социальные службы. Она означает также изменение форм и источников финансирования регионов и проведение ими относительно самостоятельной финансовой политики.

С принятием уставов стал ослабевать контроль центра над расходами регионов. Если в 1979 году центр контролировал 84,8% их расходов, то к концу 1992 года эта цифра снизилась до 35 %. Оказалось, что регионам нет особого резона жаловаться на «экономический диктат» центра. Одной из важнейших целей создания государства автономий как раз и являлось смягчение межрегиональных социально-экономических диспропорций, подтягивание отсталых регионов до среднего уровня. Используя специальный компенсационный фонд, созданный из отчислений из государственного бюджета и распределяемый парламентом, центральная власть способствует развитию в отсталых регионах, современных промышленных отраслей, сферы услуг, инфраструктуры. Для этой цели используются и международные фонды европейского регионального развития.

Благодаря всему этому уже к концу 1980-х годов улучшилось социально-экономическое положение наиболее отсталых регионов. Например, в Андалусии за четыре года (1986-1989) промышленное производство выросло на 26%. Серьезным показателем устойчивости тенденции выравнивания регионов является сокращение или прекращение эмиграции рабочей силы в более развитые части страны, а в некоторых случаях - появление обратных потоков эмиграции (например, из Каталонии в Андалусию). Определенную роль здесь сыграли субсидии центрального правительства и Центрального банка. Однако в силу несовершенства фискальной системы, нехватки квалифицированных кадров, недобросовестной работы налоговых инспекций так и не удалось достигнуть достаточно устойчивого и, главное, запланированного уровня доходов на местах.

Нехватка средств все-таки нередко ставит автономии в положение просителей, что порождает недовольство как в центре, так и на местах. Однако все это - следствие не «врожденных» пороков автономистской системы, но скорее общих сложных обстоятельств, несовершенства соответствующих служб: волокиты, бюрократизма, коррупции. Об этом свидетельствуют и те специальные решения, которые были приняты последлительных переговоров между центральным и региональными правительствами. Договоренность в 1992 году приняла форму «Соглашения по проблемам автономий». В нем подтверждалась необходимость "делового" решения возникающих между ними противоречий. Особенно подчеркивалась обоюдная заинтересованность в том, чтобы регионы свои притязания соотносили с реальными условиями и имеющимися у них средствами, а также с ресурсами центра. Соглашением санкционировалось уравнивание территориальных регионов с национальными в вопросах об объеме компетенции.

Автономные власти, получив дополнительные права, не спешили ими воспользоваться, особенно в той их части, которая касалась расширения компетенции. Скорее, наоборот, некоторые субъекты отказались от ответственности за состояние здравоохранения, образования, занятости и поспешили вернуть эти сферы под контроль центра.

В 1992 году был подписан Пакт между ИСРП - как правящей партией и Народной партией - как основной оппозиционной, подтверждающий прежнюю их договоренность о том, чтобы не создавать напряженных отношений между ними по национально-региональному вопросу. Договоренность между этими двумя партиями очень важна, ибо соперничество между ними во многом определяет политическую жизнь сегодняшней Испании.

Вырабатывая и осуществляя программу решения регионально-национального вопроса, правящий политический класс Испании сумел, использовав опыт других стран, сохранить историческую преемственность культурного и языкового развития. Найдена в то же время такая своеобразная модель регионально-национального, территориального устройства государства, которая вписалась в современный европейский контекст.

Испанское государство автономий практикой своего существования показало, что устойчивость такой модели зависит от баланса сил, оказывающих давление из центра, и сил, оказывающих давление из регионов. Сильный центр оказался необходимым для консолидации демократического режима, а сильные регионы - для демократизации общества.

Широкая нормативная база развития регионов в Испании во многом носит «превентивный», «обгоняющий» характер: регионы получили право на самостоятельность, но не всегда имеют средства и ресурсы для полно го использования этих прав. Такое положение дел нередко вызывает трения, напряжение в отношениях центр - периферия, между регионами, с одной стороны, но с другой - стимулирует развитие структур управления, усиливает экономический и социальный потенциал регионов.

В заключение следует подвести некоторые итоги сказанному выше. Внутренняя межрегиональная асимметрия длительное время существовала в Испании и продолжает существовать в настоящее время. Эта проблема на протяжении полутора веков не находила удовлетворительного решения в том числе и по причине отсутствия у правящей политической элиты ясной концепции национально-территориального обустройства страны. Можно предположить, что модель Государства автономий, находясь как бы в «промежуточном состоянии» между унитарным и федеративным устройством, способна вбирать в себя все положительное как в плане европейского федерализма (в рамках Европейского Союза), так и европейского регионализма («Европа регионов»). Однако очевидны «слабые места» Государства автономий. К проблемам нынешнего этапа формирования Государства автономий в первую очередь можно отнести следующие:

1) нормативно-правовая размытость основополагающих документов, включая VIII раздел Конституции, как следствие поиска консенсусных формулировок. Концептуальные расхождения относительно сути и конечной цели формирования государства автономий. Проблематичность практической «увязки» федерализирующих начал с конституционным запретом на формирование федерации;

2) отсутствие многостороннего механизма урегулирования межрегиональных конфликтов, что предполагает практику двусторонних переговоров, порой напоминающих политический «торг» между Центром и региональными элитами;

3) отсутствие действенного законодательного органа территориального представительства (Сенат);

4) трудности в устранении межрегиональных социально-экономических диспропорций.

Можно с достаточной долей уверенности предполагать, что федеративная формула государственного устройства Испании (в случае ее принятия) будет на первом этапе своего функционирования неизбежно страдать элементами асимметрии (политической, социально-экономической, культурной и этнолингвистической) если не de jure, то de facto. Одновременно не следует исключать, что при “нивелирующем” воздействии интеграционистских тенденций в современном мире те или иные дифференцирующие признаки будут постепенно утрачивать свою очевидность. Возможность подобной «этапности» de facto в государственном развитии Испании следует прогнозировать. На пути федералистского переустройства имеется много преград в виде слабости правовой базы, отсутствия должной политической воли среди ведущих партий страны, концептуальной “аморфности” нынешнего государственного устройства.

Нынешняя государственная модель Испании, отягощенная проблемами терроризма и радикального национализма, находится на перепутье. Государство автономий, образно говоря, вбирает количественные моменты для их последующей трансформации в качественные показатели.